記者 樊旭
周四，在中國(guó)人民大學(xué)主辦的“中國(guó)財(cái)政政策論壇上”上，與會(huì)專(zhuān)家表示，當(dāng)前地方政府專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行使用存在項(xiàng)目打包掩飾、過(guò)度包裝的問(wèn)題，這些最終或都指向債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，應(yīng)盡快將專(zhuān)項(xiàng)債改革提上日程。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長(zhǎng)范子英在會(huì)上表示，當(dāng)前專(zhuān)項(xiàng)債的最大問(wèn)題之一是地方政府在發(fā)行上用了一些策略性的打包手段，如將轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)較好地區(qū)的項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)較弱地區(qū)的項(xiàng)目打包發(fā)行，這降低了發(fā)債的融資成本，但掩蓋了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)財(cái)政部的規(guī)定，一支專(zhuān)項(xiàng)債可以?xún)?nèi)含一個(gè)項(xiàng)目，也可以多個(gè)項(xiàng)目結(jié)合。這意味著地方政府可以一個(gè)項(xiàng)目發(fā)一支債券，也可以很多個(gè)項(xiàng)目發(fā)一支債。范子英以2021年安徽省的一支2.25億元規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)債為例指出，這支債券中有四個(gè)項(xiàng)目，但完全是不同類(lèi)型，且分屬不同地市。其中，所需資金最多的項(xiàng)目來(lái)自淮南市，規(guī)模是1.25億元。
“淮南在安徽是財(cái)政狀況相對(duì)來(lái)說(shuō)最弱的地區(qū)，這個(gè)項(xiàng)目是和最好的地方的項(xiàng)目打包的——合肥，省會(huì)城市。把好的和弱的地級(jí)市（項(xiàng)目）打包在一起作為整支債發(fā)行，資本市場(chǎng)無(wú)法區(qū)分這支債背后可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)闊o(wú)法把債券的價(jià)格和項(xiàng)目對(duì)應(yīng)起來(lái)。市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制是完全失效的?！彼赋?。
“不是只有這個(gè)地方出現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題，所有地區(qū)都會(huì)這么做。省內(nèi)差異越大的省份，打包的不同地區(qū)越多?！狈蹲佑⒄f(shuō)，據(jù)其統(tǒng)計(jì)，2018年-2021年發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債中，平均一支債要打包2-10個(gè)項(xiàng)目，有的甚至在20個(gè)以上，絕大多數(shù)債里都不止一個(gè)項(xiàng)目。
他表示，在債券“打包銷(xiāo)售”的情況下，市場(chǎng)無(wú)法識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，而隨著近年來(lái)專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模逐步走高且償還壓力上升，這將帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。他認(rèn)為，應(yīng)該禁止跨地市打包項(xiàng)目，同時(shí)將發(fā)行權(quán)下沉至地市，各發(fā)行各的項(xiàng)目。
與會(huì)的中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授馬光榮也直指當(dāng)前地方政府對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債的包裝存在隱患。
“這些年，即使發(fā)債說(shuō)明上說(shuō)項(xiàng)目有收益，但實(shí)際上收益是策劃和包裝而成的。這些項(xiàng)目實(shí)際沒(méi)有什么收益，公益性很強(qiáng)，比如新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興，這類(lèi)用于提升農(nóng)村公共服務(wù)、居住環(huán)境，幾乎不可能有收益。包裝上都說(shuō)收益來(lái)自于開(kāi)發(fā)以后的鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)家樂(lè)。但鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)家樂(lè)收益也幾乎不歸屬于政府，而是農(nóng)戶(hù)。有的說(shuō)景區(qū)的停車(chē)場(chǎng)、廣告牌等可以創(chuàng)收，但是這些收入實(shí)際非常微薄，不太可能有市場(chǎng)收益。”他表示。
馬光榮指出，當(dāng)前很多專(zhuān)項(xiàng)債的市場(chǎng)收益不是很樂(lè)觀，這不僅違背了設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)債的初衷，還有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在沒(méi)有收入的情況下，還債只能依賴(lài)財(cái)政。但如果公共財(cái)力下滑，比如去年無(wú)論稅收收入還是土地出讓收入大幅縮水，償債壓力就很大。
此外，他指出，地方政府對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的過(guò)度包裝還會(huì)導(dǎo)致上級(jí)部門(mén)決策錯(cuò)誤?！吧霞?jí)政府審批的時(shí)候看不出來(lái)哪些項(xiàng)目真的好而哪些不好，這導(dǎo)致上級(jí)政府審批的時(shí)候面臨選擇困難，或者出現(xiàn)錯(cuò)誤。還會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府為了拿到（更多額度）而跑項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，以前專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體制中廣為詬病的跑項(xiàng)目和爭(zhēng)資金所延伸出來(lái)的效率問(wèn)題甚至腐敗問(wèn)題，可能以專(zhuān)項(xiàng)債的方式回潮?！?/p>
對(duì)于這些問(wèn)題，馬光榮建議，首先應(yīng)該調(diào)整一般債和專(zhuān)項(xiàng)債的結(jié)構(gòu)，大幅增加一般債的額度，減少專(zhuān)項(xiàng)債的額度，讓專(zhuān)項(xiàng)債真正支持有收益和回報(bào)的，而讓過(guò)度包裝的項(xiàng)目回歸一般債。
其次，簡(jiǎn)化專(zhuān)項(xiàng)債審批的流程。他指出，項(xiàng)目層層上報(bào)、審批使得工作鏈條延長(zhǎng)，制約了資金轉(zhuǎn)化投資的速度，而且這些時(shí)間花在了策劃包裝的一些繁文縟節(jié)上。
“大膽建議發(fā)行未來(lái)走準(zhǔn)‘注冊(cè)制’，在債務(wù)限額內(nèi)，地方自主選擇項(xiàng)目。一方面簡(jiǎn)化專(zhuān)項(xiàng)債審批的時(shí)間成本、包裝成本，另一方面自主選擇可以使需求更多的項(xiàng)目得以上馬。”馬光榮說(shuō)。
但更重要地，他認(rèn)為是理清政府和市場(chǎng)的關(guān)系。“三類(lèi)投資，純商業(yè)的項(xiàng)目交給市場(chǎng)，純公益項(xiàng)目使用政府一般債，商業(yè)和公益結(jié)合的項(xiàng)目使用專(zhuān)項(xiàng)債。把這個(gè)分清楚，政府和市場(chǎng)的關(guān)系就會(huì)更清楚。理清之后就會(huì)自然理清一般債和專(zhuān)項(xiàng)債應(yīng)該支持什么項(xiàng)目。”他說(shuō)。