東北和西部地區(qū)賣地收入降幅更大

2022年，土地市場(chǎng)持續(xù)低迷，成交面積和金額大幅下跌。據(jù)克而瑞研究中心統(tǒng)計(jì)，去年全國土地成交面積14.6億平方米，同比下降36%；成交金額4.6萬億元，同比下降32%。

這一方面是因?yàn)橘彿啃枨蟮兔?，地方政府主?dòng)削減土地供應(yīng)，另一方面，房企現(xiàn)金流面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，購地積極性下降，土地溢價(jià)率走低，流拍現(xiàn)象普遍。據(jù)中國指數(shù)研究院的統(tǒng)計(jì)，去年土地平均溢價(jià)率僅為3.33%，較上年下降6.43個(gè)百分點(diǎn)。

全國31個(gè)省份中，只有海南和寧夏兩省土地出讓收入實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)，其他省份均有不同程度下降。

據(jù)中指院提供的信息，2022年，西藏沒有進(jìn)行土地出讓，土地出讓收入“掛零”，同比大減100%。

東北三省中吉林、黑龍江和遼寧土地出讓金同比分別下降76.7%、73.4%和68.9%，位列跌幅榜第二至四位。近年來東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型慢，人口不斷流失，當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)降溫更為猛烈。

中指院數(shù)據(jù)還顯示，吉林2022年土地供應(yīng)同比下降34.7%，黑龍江和遼寧同比下降近20%。同時(shí)，市場(chǎng)冷清之下，土地溢價(jià)率也大不如前。2022年，吉林和遼寧的溢價(jià)率均未超過1%，分別僅為0.46%和0.77%，而吉林2021年的溢價(jià)率高達(dá)4.73%。2022年，黑龍江溢價(jià)率同樣“腰斬”，從上年的3.92%下降到1.19%。

土地出讓收入縮水幅度較大的還有天津、甘肅、重慶、青海和貴州等5省，降幅均高于50%。分析人士指出，除了受到宏觀大環(huán)境的影響，天津和重慶兩地還和此前若干年成交透支有關(guān)。從流拍率來看，2022年天津和重慶的流拍率分別僅為5.5%、8.7%，但2022年，天津土地成交宗數(shù)、土地成交建筑面積、土地出讓金，均創(chuàng)15年新低。

另據(jù)中指院統(tǒng)計(jì)，截至2022年11月24日，22個(gè)集中供地城市本級(jí)全年供地完成率僅55%，重慶完成率僅為16.02%，位居22城最后一名。

整體來看，土地出讓市場(chǎng)區(qū)域分化明顯，直轄市和長(zhǎng)三角省份相對(duì)穩(wěn)健，其次是中部人口大省，最后是中西部和東北省份。

中指研究院指數(shù)事業(yè)部市場(chǎng)研究總監(jiān)陳文靜對(duì)界面新聞指出，伴隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的持續(xù)深入，優(yōu)勢(shì)地區(qū)的發(fā)展亦將更加全面，預(yù)計(jì)未來土地市場(chǎng)區(qū)域分化將進(jìn)一步加劇。

吉林、重慶和貴州財(cái)政壓力較大

政府財(cái)政收入包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入屬于地方政府性基金預(yù)算收入，不用上繳中央，是地方財(cái)政的主要收入來源之一，長(zhǎng)期以來占據(jù)地方財(cái)政收入的“半壁江山”， 是地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要資金來源。

在土地出讓收入普降的情況下，土地依賴度高的地區(qū)財(cái)政壓力會(huì)更大。結(jié)合2021各省土地依賴度（土地依賴度=政府性基金收入/地方一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入）和2022年土地出讓金降幅來看，吉林、重慶和貴州三地面臨的財(cái)政壓力較大。一方面，這三個(gè)地區(qū)對(duì)土地財(cái)政的依賴度較高，另一方面，三地去年土地出讓收入降幅較大。

盡管黑龍江、遼寧、天津、甘肅和青海四地土地出讓收入降幅同樣較大，但其對(duì)土地財(cái)政的依賴度較低。廣東、北京、上海、山西、新疆、云南和內(nèi)蒙古七地不僅土地依賴度低，且土地出讓收入降幅較小，賣地收入下降對(duì)其財(cái)力的影響相對(duì)較小。

植信投資首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼研究院院長(zhǎng)連平近日在中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇公眾號(hào)撰文指出，部分西部省市土地財(cái)政依賴度較低，原因可能是這些省市較其他省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相對(duì)落后，土地開發(fā)利用不充分、土地需求低迷、土地價(jià)值偏低，導(dǎo)致西部地區(qū)土地出讓收入較少。

西部和東北省份償債能力受影響更大

土地出讓金的變動(dòng)也與地方政府以及城投公司的償債能力息息相關(guān)。

2021年，財(cái)政部在答復(fù)十三屆全國人大四次會(huì)議第 8664號(hào)建議時(shí)指出，為了緩解地方財(cái)政到期還本付息壓力，對(duì)地方政府債券中屬于置換存量政府債務(wù)發(fā)行的地方政府債券和新預(yù)算法施行（2015年1月1日）后發(fā)行的新增一般債券，原則上允許地方政府按到期本金規(guī)模發(fā)行再融資債券，發(fā)行規(guī)模小于到期債券本金規(guī)模，分年逐步縮減；對(duì)屬于新預(yù)算法施行后發(fā)行的新增專項(xiàng)債券，到期后原則上由地方政府安排政府性基金收入、專項(xiàng)收入償還，債券與項(xiàng)目期限不匹配的允許在同一項(xiàng)目周期內(nèi)發(fā)行再融資債券。

也就是說，地方政府一般債券本金可以通過發(fā)行再融資債券來償還，但利息要按時(shí)歸還；地方政府專項(xiàng)債原則上應(yīng)該通過項(xiàng)目本身收益以及政府性基金收入、專項(xiàng)收入來還本付息。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2022年末，全國地方政府債務(wù)余額350618億元，地方政府債券支付利息11211億元，歷史上首次超過1萬億元。

分析師通常使用土地出讓金利息覆蓋倍數(shù)，即土地出讓金與地方債付息額之比，來衡量地方政府賣地收入對(duì)債務(wù)利息的覆蓋能力。倍數(shù)越大，債務(wù)付息壓力越小，反之亦然。

從2021年各省土地財(cái)政依賴度和土地出讓金債務(wù)利息覆蓋倍數(shù)來看，貴州、廣西、吉林、河北、甘肅、青海、天津7個(gè)省份土地依賴度高的同時(shí)，土地出讓金利息覆蓋倍數(shù)低，賣地收入下滑對(duì)其債務(wù)付息的影響或明顯大于其他地區(qū)。2022年，這7個(gè)省份中，河北、廣西土地出讓金收入下降在30%左右，降幅相對(duì)較小，其他都在50%以上。

此外，土地出讓金收入也影響著地方政府“背書”的城投公司償債能力。分析師強(qiáng)調(diào)，由于地方城投公司與地方政府之間存在緊密聯(lián)系，賣地收入下降可能導(dǎo)致地方政府削減對(duì)城投公司的補(bǔ)貼，進(jìn)而加劇城投債風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能影響地方信用。

據(jù)安信證券分析，由于2022年土地出讓金大幅下降，土地出讓金對(duì)廣義債務(wù)（地方政府債+城投債）的利息覆蓋倍數(shù)或降至近年最低水平。據(jù)其統(tǒng)計(jì)，在2016-2022年數(shù)據(jù)披露較為完整的228個(gè)地級(jí)市中，2022年土地出讓金利息覆蓋倍數(shù)低于1的地級(jí)市達(dá)到65個(gè)，占比28.5%，為2016年來最高水平。從分布地域來看，西部和東北省份這類地級(jí)市數(shù)量最多。

誰來接替“土地財(cái)政”？

短期來看，分析師認(rèn)為，2023年中國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇是大概率事件，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行回到正常軌道，加上去年四季度以來政府出臺(tái)的一系列支持房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的政策起效，今年土地市場(chǎng)有望回暖，地方財(cái)政壓力也將得到一定程度的緩解。

東方金誠國際信用評(píng)估有限公司研究發(fā)展部分析師唐曉琳對(duì)界面新聞表示，目前樓市已進(jìn)入“磨底”階段，迎來趨勢(shì)性回暖只是時(shí)間問題，待趨勢(shì)性回暖得到確認(rèn)，房企投資意愿將得以修復(fù)，土地市場(chǎng)也會(huì)隨之迎來回暖。 因此，2023年土地市場(chǎng)整體表現(xiàn)會(huì)好于2022年。

但長(zhǎng)期來看，伴隨著中國人口進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)階段、城鎮(zhèn)化速度放緩，房地產(chǎn)高增長(zhǎng)的時(shí)代已經(jīng)過去正在成為共識(shí)。相應(yīng)地，地方政府通過大舉“賣地”獲取財(cái)政資金的“土地財(cái)政”模式也將難以為繼。

“長(zhǎng)期來看，我國城鎮(zhèn)人口增速放緩及需求端對(duì)房屋價(jià)格增速預(yù)期降低，可能導(dǎo)致未來土地出讓量?jī)r(jià)齊跌，或?qū)Φ胤秸恋爻鲎屖杖胝w趨勢(shì)產(chǎn)生影響。”海通證券分析師姜珮珊在研究報(bào)告中指出。

土地平均溢價(jià)率走低較土地出讓金下滑更早顯現(xiàn)。中指研究院數(shù)據(jù)顯示，2016年和2017年土地平均溢價(jià)率高達(dá)30%左右，而伴隨著調(diào)控政策收緊，溢價(jià)率逐漸走低，2022年已下降到3.3%左右。

連平表示，從中長(zhǎng)期看，我國地方政府普遍存在的土地財(cái)政面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)，需要實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)財(cái)政體制改革和土地制度改革，改善相關(guān)金融機(jī)制，扭轉(zhuǎn)土地財(cái)政的不良發(fā)展態(tài)勢(shì)。未來需要重點(diǎn)解決三個(gè)問題，優(yōu)化中央和地方的財(cái)政關(guān)系、開辟地方可持續(xù)性稅源、拓展地方政府融資渠道。

針對(duì)這三個(gè)問題，他提出五條建議，包括深化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加快開辟地方可持續(xù)性稅源，拓寬地方政府融資渠道，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)扶持力度。

在拓寬地方政府融資渠道方面，他建議，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，合理確定各地方地方政府債務(wù)限額。鼓勵(lì)和適度推動(dòng)地方政府發(fā)行人民幣離岸債券，促進(jìn)地方債市場(chǎng)與國際接軌，推動(dòng)離岸人民幣債券市場(chǎng)發(fā)展。引入社會(huì)資本，拓寬項(xiàng)目資金來源，充分發(fā)揮各類投資主體的優(yōu)勢(shì)，降低政府融資壓力，提高地方政府財(cái)政效率。

對(duì)于央地財(cái)政關(guān)系和稅源稅制問題，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆去年年末在全國財(cái)政工作會(huì)議上表示，要落實(shí)好中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，加快推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付設(shè)置，厘清邊界和功能定位。優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，健全以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅比重，強(qiáng)化稅制的累進(jìn)性。

2022年以來，國家已先后出臺(tái)多項(xiàng)政策增加創(chuàng)收以緩解財(cái)政壓力，包括央行上繳結(jié)存利潤、盤活閑置資產(chǎn)以增加非稅收入，動(dòng)用5000億元地方政府專項(xiàng)債結(jié)存限額等。此外，正在推進(jìn)的房地產(chǎn)稅改革也將成為彌補(bǔ)財(cái)政收入的來源。