記者 樊旭

2022年，在疫情的超預(yù)期影響以及國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變的背景下，財(cái)政政策以“減收”、“增支”為關(guān)鍵詞。2023年，全球經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險(xiǎn)上升，內(nèi)需疲軟的問(wèn)題可能依然嚴(yán)峻，財(cái)政政策“加力”的必要性進(jìn)一步提升。

界面新聞采訪的分析師多認(rèn)為，明年預(yù)算赤字率大概率超過(guò)2022年的2.8%，達(dá)到3%甚至以上水平；新增地方政府專項(xiàng)債規(guī)?？赡芎?span>2022年的3.65萬(wàn)億元持平。

分析師還表示，在著力擴(kuò)大內(nèi)需的要求下，2023年，積極的財(cái)政政策將在基建領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)力，政策性金融工具、政策性開(kāi)發(fā)性貸款等“準(zhǔn)財(cái)政”工具將進(jìn)一步發(fā)揮對(duì)基建投資的支持作用。

赤字率或升至3%

年底召開(kāi)的兩場(chǎng)重磅會(huì)議——中央政治局會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議——對(duì)財(cái)政政策的要求均從去年的“提升效能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹恿μ嵝А保尫懦黾哟筘?cái)政力度的信號(hào)。

分析師認(rèn)為，伴隨全球需求收縮，明年出口可能面臨較大的回落壓力，對(duì)經(jīng)濟(jì)形成拖累，需要財(cái)政發(fā)力來(lái)適當(dāng)對(duì)沖。此外，2022年下半年以來(lái)準(zhǔn)財(cái)政部分拉動(dòng)的大規(guī)模投資項(xiàng)目需要在2023年續(xù)力建設(shè)，需要財(cái)政資金做好項(xiàng)目的銜接以避免“半拉子”工程。

反映到最直觀的預(yù)算赤字率上，多數(shù)分析師認(rèn)為，2023年赤字率將大概率超過(guò)2022年的2.8%，達(dá)到3%甚至更高的水平。

粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒表示，基準(zhǔn)情形下，2023年財(cái)政赤字率將突破3%，達(dá)到3.5%。他在研報(bào)中指出，2023年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍是嚴(yán)峻復(fù)雜，不確定性較大，疫情以來(lái)的兩股支撐力量——出口和基建，隨著出口增速轉(zhuǎn)負(fù)，將只剩下基建，這對(duì)財(cái)政政策的要求更高。

羅志恒強(qiáng)調(diào)，明年財(cái)政做好“加力提效”需要解決兩個(gè)層面的問(wèn)題：一是財(cái)政的目標(biāo)問(wèn)題，要在增長(zhǎng)與風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量與速度等多目標(biāo)間平衡；二是財(cái)政本身要解決的問(wèn)題，包括進(jìn)一步優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)以防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化財(cái)政政策實(shí)施方式以提升效果。

中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家明明預(yù)計(jì)，明年財(cái)政預(yù)算赤字率會(huì)有所突破，赤字率或由今年的2.8%上調(diào)至3%以上，釋放更多的預(yù)算內(nèi)財(cái)政空間。

他表示，明年中國(guó)經(jīng)濟(jì)基本面面臨三個(gè)趨勢(shì)性挑戰(zhàn)：一是房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)使土地財(cái)政的矛盾愈發(fā)突出。受土地收入下滑的影響，個(gè)別地方政府發(fā)力空間預(yù)計(jì)會(huì)受到約束和限制。二是收入的不確定性增大，居民傾向于更多的保險(xiǎn)性儲(chǔ)蓄。住房資產(chǎn)的不確定性增大，居民舉債意愿下降導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債表收縮，并和內(nèi)需不足相互加強(qiáng)。三是2023年全球貿(mào)易增長(zhǎng)預(yù)計(jì)缺乏動(dòng)能，外需或趨勢(shì)性下行。在地產(chǎn)、出口、消費(fèi)面臨挑戰(zhàn)的情況下，要想實(shí)現(xiàn)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，財(cái)政擴(kuò)張具有一定的必要性。

中泰證券研究所政策專題組負(fù)責(zé)人、首席分析師楊暢對(duì)界面新聞表示，考慮到財(cái)政的可持續(xù)性和財(cái)政工具的實(shí)際使用情況，赤字率小幅上調(diào)至3%，有利于保持財(cái)政紀(jì)律。

根據(jù)浙商證券的測(cè)算，若赤字率定為3.2%，則對(duì)應(yīng)的對(duì)應(yīng)的赤字規(guī)模有望突破4萬(wàn)億元，高于2020、2021及2022年的3.76萬(wàn)億元、3.57萬(wàn)億元和3.37萬(wàn)億元。

新增專項(xiàng)債規(guī)模或持平于2022年

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度，優(yōu)化組合赤字、專項(xiàng)債、貼息等工具，在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財(cái)政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。

分析師表示，雖然穩(wěn)增長(zhǎng)對(duì)專項(xiàng)債發(fā)力的訴求較高，但近年來(lái)地方政府債務(wù)高企特征明顯，且專項(xiàng)債逐漸暴露出投資收益率低等問(wèn)題，因此，專項(xiàng)債新增額度的制定存在“不上不下”的尷尬。他們預(yù)計(jì)明年新增專項(xiàng)債額度和2022年3.65萬(wàn)億元持平的可能性很大。

平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家鐘正生指出，目前地方政府專項(xiàng)債余額已高達(dá)20.3萬(wàn)億元，部分地區(qū)“財(cái)政重組”風(fēng)險(xiǎn)上升，和專項(xiàng)債相比政策性開(kāi)發(fā)性金融工具使用更為靈活，因此，預(yù)計(jì)2023年新增專項(xiàng)債額度和過(guò)去兩年接近，在3.65萬(wàn)億元左右。

羅志恒也持相同看法，他表示，一方面，明年經(jīng)濟(jì)需要基建繼續(xù)發(fā)力，實(shí)際可用的專項(xiàng)債資金需保持一定規(guī)模，避免資金青黃不接，另一方面，近年來(lái)，由于專項(xiàng)債迅速擴(kuò)容，地方政府付息壓力攀升，專項(xiàng)債額度不宜再大幅提高。

有分析師甚至認(rèn)為，明年地方政府加杠桿空間比較有限，專項(xiàng)債規(guī)?？赡茉?span>2022年的基礎(chǔ)上有所收縮。

國(guó)金證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家趙偉就持這一觀點(diǎn)。他對(duì)界面新聞解釋稱，2022年，在新增債務(wù)限額基礎(chǔ)上，追加使用了5000多億元結(jié)存限額，使得全年地方政府債務(wù)率接近警戒線。另一方面，土地財(cái)政低迷加劇了專項(xiàng)債付息壓力，2022年上半年專項(xiàng)債付息額占地方本級(jí)政府性基金收入比例達(dá)10.2%，考慮到專項(xiàng)債投向的公益性項(xiàng)目前期收益較低，明年付息壓力將進(jìn)一步加大。

國(guó)海證券首席宏觀分析師樊磊也表示，由于地方政府債務(wù)率已進(jìn)入預(yù)警區(qū)間，專項(xiàng)債增量空間有限。預(yù)計(jì)2023年地方專項(xiàng)債新增規(guī)?；?qū)⒀永m(xù)2021、2022年趨勢(shì)，較上一年壓降1000-2000億元。

據(jù)樊磊在研報(bào)中的測(cè)算，2021年，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/(地方一般公共預(yù)算收入+地方政府性基金收入+中央轉(zhuǎn)移支付及稅收返還)）達(dá)到106%，進(jìn)入國(guó)際通行的100%-120%的警戒區(qū)間，2022年預(yù)計(jì)進(jìn)一步上行。

基建將更多依賴廣義財(cái)政

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“著力擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求”，“要通過(guò)政府投資和政策激勵(lì)有效帶動(dòng)全社會(huì)投資，加快實(shí)施‘十四五’重大工程，加強(qiáng)區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通”。

分析人士認(rèn)為，基建投資在明年將繼續(xù)發(fā)揮其穩(wěn)增長(zhǎng)的重要作用，但考慮到公共財(cái)政支出面臨剛性支出的擠壓，財(cái)政“兩本賬”（一般公共預(yù)算和政府性基金）對(duì)基建的增量支持預(yù)計(jì)有限，基建投資將更多依賴廣義財(cái)政的支持。

2022年，廣義財(cái)政對(duì)于基建投資的投入十分積極，除了年度新增3.65萬(wàn)億元專項(xiàng)債以外，下半年又新增5000億元專項(xiàng)債余額限額，此外還有7400億元政策性開(kāi)發(fā)性金融工具，以及對(duì)金融支持基建建設(shè)調(diào)增的8000億元政策性銀行信貸額度。

在資金的支持下，年內(nèi)基建投資不斷加速，1-11月，基礎(chǔ)設(shè)施投資（不含電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)）同比增長(zhǎng)8.9%，增速比前10個(gè)月提高0.2個(gè)百分點(diǎn)，連續(xù)7個(gè)月回升。據(jù)光大證券首席宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家高瑞東測(cè)算，結(jié)合2022年政策性工具的持續(xù)杠桿作用，撬動(dòng)的新增基建投資規(guī)模在2萬(wàn)億元左右。

分析師認(rèn)為，目前來(lái)看，政策性銀行貸款、政策性金融工具等仍有加量空間，或?qū)⒊蔀榛ㄍ顿Y的主要資金來(lái)源。

廣發(fā)證券宏觀分析師吳棋瀅表示，目前較為明確的增量資金之一，是今年7400億元政策性開(kāi)發(fā)性金融工具所支持的基建項(xiàng)目的后續(xù)跟進(jìn)資金，估計(jì)有望達(dá)到1.5萬(wàn)億元。之二，是狹義財(cái)政中抗疫類支出分流效應(yīng)的下降，預(yù)計(jì)約為6000億元。上述財(cái)政條件將拉動(dòng)基建投資增速約6個(gè)百分點(diǎn)。

此外，她指出，明年年中，決策層或根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)其他增量工具進(jìn)行相機(jī)抉擇，如政策性銀行相關(guān)工具、今年被提及頻率有所提高的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（PPP）以及央行抵押補(bǔ)充貸款（PSL）等。