記者 樊旭

11月9日，在中國宏觀經(jīng)濟論壇（CMF）舉辦的“地方財政運行與財政體制改革”研討會上，與會專家表示，近年來，經(jīng)濟增長放緩、大規(guī)模減稅降費以及政府履行職能的支出增加給地方財政造成了較大的壓力。

從短期來看，減輕地方財政收支矛盾，需要開源節(jié)流，可采取的手段包括提高國有企業(yè)利潤上繳力度、削減一般性支出等等。從中長期看，未來財政體制改革的方向包括調(diào)整政府間財政關(guān)系、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)移支付方式。

2016年以來，我國財政呈現(xiàn)低收入、高支出的特征。2020年以來，受新冠疫情沖擊、大規(guī)模減稅降費以及經(jīng)濟增速放緩等因素影響，這一特征更為明顯。而這一問題在地方財政上更為突出。

地方主要的財政收入來源是一般公共預算收入和政府性基金收入。財政部數(shù)據(jù)顯示，今年1-9月，地方一般公共預算收入同比下降4.9%；地方政府性基金預算收入同比下降26.4%，其中， 國有土地使用權(quán)出讓收入比上年同期下28.3%。

粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒指出，當前地方財政運行特征集中表現(xiàn)在兩個方面。一是總體上收支矛盾加劇。一般公共收入下行的同時，土地出讓收入出現(xiàn)更大幅度的下行，同時又疊加了債務到期的高峰。 “債務付息支出越來越高，絕對值已超過科技支出。1-9月付息支出高達8216億元，而同期科學技術(shù)支出6516億元?！彼f。

 二是縱向結(jié)構(gòu)上，財政壓力主要體現(xiàn)在部分區(qū)縣層面。羅志恒說，部分區(qū)縣流動性和支付風險上升，部分區(qū)縣的庫款支付能力降低到了3-4天。部分區(qū)縣的財政重整風險上升。

上海財經(jīng)大學校長劉元春在會上表示，當前，地方財政的四角關(guān)系——地方財政、地方中小金融機構(gòu)、地方國企和地方投融資平臺——正在惡化。

他指出，今年以來，由于地方政府性基金收入大跌，地方財政總體壓力上升到前所未有的高度。與此同時，地方國企所上繳的稅收、利得大幅上升，導致一些地方國企財務風險上升；地方政府主導的一些中小金融機構(gòu)如村鎮(zhèn)銀行出現(xiàn)問題，有些地方農(nóng)商行也面臨困局。此外，地方投融資平臺通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)換等手段進行虛假的財政收入列支，形成財政空轉(zhuǎn)。

與會專家指出，減輕財政收支矛盾，短期內(nèi)可采取提高國有企業(yè)利潤上繳力度、削減一般性支出等措施。但更重要的是，當前以地方財政為代表的財政問題并非是短期困局，從長遠來看，亟需改革財稅體制，主要方向包括梳理中央財政和地方財政的關(guān)系、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)以及改革轉(zhuǎn)移支付制度。 

劉元春表示，目前地方財政無論從總量，還是從結(jié)構(gòu)、內(nèi)部循環(huán)關(guān)系來講，已經(jīng)不適應高質(zhì)量的發(fā)展。中央和地方的關(guān)系需要全面梳理，同時稅制結(jié)構(gòu)必須要進行優(yōu)化，轉(zhuǎn)移支付的領(lǐng)域、方式也需要進行全面重構(gòu)。

“一方面，中國經(jīng)濟步入新時期、新征程，原來通過大規(guī)模工業(yè)化和城市化來獲取經(jīng)濟增長和稅收的效應在減弱，特別是增長量在減弱。另一方面，在大規(guī)模城鎮(zhèn)化中，利用土地和房地產(chǎn)二元體系產(chǎn)生的剪刀差紅利已經(jīng)耗盡。由于新時期的到來，土地和房地產(chǎn)所產(chǎn)生的輸血功能對地方財政和增長支撐已經(jīng)削弱?！彼f。

中國人民大學財政金融學院教授呂冰洋指出，中央和地方的財政事權(quán)和財權(quán)不匹配，是造成地方收支缺口加大的主要原因。“在各類財政支出中，地方政府承擔了90%以上的份額，但財政收入只分享50%，所以造成了很大的財政缺口。”他說。

羅志恒也表示，財政困難表面上是收支矛盾，實際背后是財政能力和財政責任的不匹配和矛盾的問題。在多目標考核的多元治理體系下，除了考量經(jīng)濟增長，還要進行風險防范和污染防治等多元目標考核，目標越多元意味著支出責任范圍越大，因此支出的剛性程度相比以前有明顯的上升。

其次，專家們指出，政府要處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系?！坝行┛梢越唤o市場的事，政府就不要插手過多。比如，教育、醫(yī)療等領(lǐng)域都可以擴大社會投資的渠道，一方面增強社會活力，另一方面減輕政府壓力?！眳伪笳f。

羅志恒表示，要厘清政府與市場關(guān)系，深化行政事業(yè)單位改革，改革合并人口持續(xù)流出區(qū)縣的機構(gòu)設置和行政區(qū)劃。通過政府采購解決長期大量的由政府提供的公共服務。他強調(diào)，裁減冗員精兵簡政，必須配合市場化的改革，比如放開市場準入、改善營商環(huán)境，提高就業(yè)的吸納能力。

在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)上，呂冰洋提議可以調(diào)整中央政府與地方政府增值稅分享比例；調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍。

羅志恒則提議提高資源稅和環(huán)保稅稅率?！跋M稅、資源稅和環(huán)保稅這些稅種對老百姓生活沒有太大影響，但是可能會增加財政收入，另外房地產(chǎn)稅目前沒有一個最佳時機，應結(jié)合風險化解情況擇機推進?！彼f。

此外，專家們指出，雖然中央財政通過加大轉(zhuǎn)移支付力度確保民生，使得基本民生在各種沖擊下得到了有力有效的保障，但是，轉(zhuǎn)移支付制度的合理性、公平性和有效性仍有改進的空間。

呂冰洋指出，當前的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付都存在一定的短板，未來的改革方向應該是實施分類轉(zhuǎn)移支付。

他說，一般性轉(zhuǎn)移支付不指定用途，地方在使用上有較大的自由權(quán)，但轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與地區(qū)自有財力呈負相關(guān)的關(guān)系，越發(fā)達的地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付越少，越不發(fā)達地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付越多，這在一定程度上會降低地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的動力。專項轉(zhuǎn)移支付指定用途，地方使用自由權(quán)小，如果信息不對稱會導致資金錯配。

“分類轉(zhuǎn)移支付介于上述兩者之間，只鎖定資金用途的大致方向。比如指定一筆轉(zhuǎn)移支付用于教育，但至于用在校舍改造還是營養(yǎng)午餐計劃，上級政府不干預。這個方法既可以調(diào)動地方積極性，又可以符合上級意圖?！眳伪笳f。

原財政部預算司體制管理處調(diào)研員、廈門國家會計學院副院長鄭涌則表示，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，還要健全轉(zhuǎn)移支付與常住人口掛鉤的機制。

“均衡性轉(zhuǎn)移支付大部分還是考慮戶籍人口，但現(xiàn)在整個人口布局發(fā)生了很大的調(diào)整，確實應該與時俱進。同時要引入基本公共服務存量因素，按常住人口分配轉(zhuǎn)移支付，存量和增量都要統(tǒng)籌考慮，使轉(zhuǎn)移支付的均衡度更加精準?！彼f。