文 | 湯雨 趙榮美 王進(jìn)
2022年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《大市場(chǎng)意見(jiàn)》）指出，要維護(hù)統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)制度，堅(jiān)持對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)主體一視同仁、平等對(duì)待，并加快營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境。
能源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè)，規(guī)模龐大，對(duì)國(guó)計(jì)民生影響深遠(yuǎn)。目前，中國(guó)能源行業(yè)全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)遠(yuǎn)未建成，公正、公平、公開(kāi)（下稱(chēng)“三公”）的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)境仍然任重道遠(yuǎn)。
需要追根求源的問(wèn)題是：平等、競(jìng)爭(zhēng)、高效的“三公”能源大市場(chǎng)的核心究竟是什么？
業(yè)界普遍認(rèn)為，比較成功的歐洲統(tǒng)一能源大市場(chǎng)，基本符合“三公”標(biāo)準(zhǔn)。在其演變和發(fā)展歷程中，頂層立法，特別是其中的分拆制度，發(fā)揮了核心和基礎(chǔ)作用。
歐洲頂層立法，分拆制度乃核心
早在1985年6月，當(dāng)時(shí)還是歐共體的首腦會(huì)議批準(zhǔn)了建設(shè)內(nèi)部統(tǒng)一大市場(chǎng)的白皮書(shū)。1986年2月，各成員國(guó)正式簽署為建成大市場(chǎng)的《歐洲單一文件》。
統(tǒng)一大市場(chǎng)的目標(biāo)是逐步取消各種非關(guān)稅壁壘，包括有形障礙（海關(guān)關(guān)卡、過(guò)境手續(xù)、衛(wèi)生檢疫標(biāo)準(zhǔn)等）、技術(shù)障礙（法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)）和財(cái)政障礙（稅別、稅率差別），于1993年1月1日起實(shí)現(xiàn)商品、人員、資本和勞務(wù)自由流通。
為此，歐共體委員會(huì)于1990年4月前提交了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的282項(xiàng)指令，這些指令后來(lái)成為推動(dòng)歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)的一系列法案。
就電力能源行業(yè)，比利時(shí)、德國(guó)、法國(guó)、意大利、盧森堡、荷蘭、奧地利和瑞士這八個(gè)國(guó)家，于1951年聯(lián)合成立了電能生產(chǎn)和傳輸協(xié)調(diào)聯(lián)盟 （UCPTE），并逐步覆蓋歐洲大陸的大部分地區(qū)，但根據(jù)歐洲委員會(huì)（EC）能源行業(yè)分拆的新指令，電力生產(chǎn)必須分拆經(jīng)營(yíng)。1998年，聯(lián)盟首字母縮略詞中的“P”（代表Production）被刪除，名稱(chēng)改為UCTE。（詳見(jiàn)《歐洲電網(wǎng)互聯(lián)，他山之石可取？|電力大戰(zhàn)④》）
經(jīng)過(guò)若干輪的討論、修改和立法，最終形成歐盟能源市場(chǎng)著名的《第三組能源法案》（the third energy package），試圖建立一個(gè)“三公”原則下的高效、競(jìng)爭(zhēng)的能源市場(chǎng)，并解決能源市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。
2009年，EC通過(guò)這一原則下的電力市場(chǎng)新法令，取代原有《第三組能源法案》中關(guān)于電力部分，新法令于2009年9月正式生效。
《第三組能源法案》主要包括五個(gè)方面制度安排，即分拆（unbundling）、獨(dú)立監(jiān)管（independent regulators）、 各國(guó)能源監(jiān)管合作機(jī)構(gòu)（ACER）、跨境合作（cross-border cooperation）以及“三公”零售市場(chǎng) （open and fair retail markets）。
其中，核心和基礎(chǔ)就是分拆（unbundling）制度。
分拆就是將能源供給、生產(chǎn)從輸送網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)中分離出去。假如一個(gè)企業(yè)既運(yùn)營(yíng)輸送網(wǎng)絡(luò)，又同時(shí)生產(chǎn)或銷(xiāo)售能源，它就有動(dòng)機(jī)去阻止或妨礙其他競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這將破壞市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，推高市場(chǎng)價(jià)格，損害消費(fèi)者權(quán)益。這是大學(xué)一年級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)課程中基本原理，不難理解。
電力主體主要包括：輸電、配電、發(fā)電、供電/售電、發(fā)電、調(diào)度及交易等。傳統(tǒng)的一體化能源集團(tuán)橫跨上中下游部分或所有產(chǎn)業(yè)。什么樣的原因促使歐洲率先啟動(dòng)并堅(jiān)定能源行業(yè)分拆的立法？
在電力和天然氣行業(yè)，輸網(wǎng)、配網(wǎng)、調(diào)度、甚至交易機(jī)構(gòu)都屬于自然性壟斷。如果沒(méi)有法律嚴(yán)格制約，自然性壟斷企業(yè)有動(dòng)機(jī)和可能去實(shí)施捆綁銷(xiāo)售、限制競(jìng)爭(zhēng)、打壓對(duì)手、壟斷串聯(lián)、腐敗叢生、上下游通吃、甚至綁架社會(huì)等，考慮“三公”目標(biāo)及統(tǒng)一大市場(chǎng)的達(dá)成，立法的演變和發(fā)展始終堅(jiān)持分拆這一核心原則。
輸電網(wǎng)絡(luò)分拆，各國(guó)堅(jiān)決執(zhí)行之
分拆制度首先將輸網(wǎng)從發(fā)電、供電/售電、配網(wǎng)及交易機(jī)構(gòu)中分拆出來(lái)，考慮各國(guó)國(guó)情、特點(diǎn)及偏好，分拆大致采取三種模式。
一是所有權(quán)分拆（ownership unbundling）。所有上中下游一體化或類(lèi)一體化的能源集團(tuán)必須出售其天然氣和電力輸送網(wǎng)絡(luò)（即TSO）的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，任何能源生產(chǎn)、供給或銷(xiāo)售的集團(tuán)不再允許擔(dān)任TSO的大股東，不再允許干涉、插手或影響其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
二是獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商（independent system operator，即ISO）。能源供應(yīng)企業(yè)可以形式上擁有天然氣和電力輸送網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)，但整體的業(yè)務(wù)運(yùn)行、維護(hù)、調(diào)度、投資及決策將移交給一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商即ISO，而ISO是一個(gè)非盈利機(jī)構(gòu)。
三是獨(dú)立輸送系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商（independent transmission system operator，即ITSO）。能源供給企業(yè)可以擁有并運(yùn)營(yíng)天然氣及電力網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和資產(chǎn)，但必須專(zhuān)門(mén)設(shè)立一個(gè)子公司，其運(yùn)行、維護(hù)、調(diào)度、投資及決策等企業(yè)行為須完全獨(dú)立于母公司。
以上三種分拆模式，EC在其網(wǎng)站有專(zhuān)門(mén)的指南，并對(duì)各種模式的適用范圍作了詳細(xì)明確的解釋。滿(mǎn)足了分拆法令的TSO可以向本國(guó)的國(guó)家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出運(yùn)營(yíng)商執(zhí)照申請(qǐng)及延期，但在申請(qǐng)的過(guò)程中，EC會(huì)提出相關(guān)意見(jiàn)（opinions），這些意見(jiàn)將定期公布于EC的網(wǎng)站。
由于TSO運(yùn)營(yíng)屬于自然壟斷性質(zhì)，自然性壟斷企業(yè)有動(dòng)機(jī)、也有可能性，利用其市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)做出有利于其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的決策和行為，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，損害消費(fèi)者權(quán)益。因此，分拆法令的目標(biāo)很清晰，就是要在天然氣及電力行業(yè)去除生產(chǎn)商、供應(yīng)商/銷(xiāo)售商及TSO的利益沖突（interest conflict）。
TSO的股東或利益相關(guān)方需要清晰地自證，其沒(méi)有任何動(dòng)機(jī)或可能性去影響TSO決策，特別是這樣的決策或有利于其參與或控制的能源生產(chǎn)或供應(yīng)企業(yè)，或有害于其他的競(jìng)爭(zhēng)者。如果無(wú)法自證，TSO的經(jīng)營(yíng)執(zhí)照將無(wú)法獲批或無(wú)法續(xù)期。
事實(shí)上，由于難以自證不存在利益沖突的可能性，加之面對(duì)透明環(huán)境下的各種責(zé)疑、投訴、甚至訴訟，以及可能面臨的重罰，第三種分拆模式即ITSO比較少見(jiàn)，ISO也不多，大部分采取所有權(quán)分拆模式。
EC對(duì)TSO經(jīng)營(yíng)執(zhí)照申請(qǐng)的意見(jiàn)非?？量?，甚至直接否決各國(guó)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建議。
有一些著名的案例，例如：1、英國(guó)三大電網(wǎng)TSO背后的控股股東控制了美國(guó)的一家發(fā)電企業(yè)；2、瑞士天然氣輸送運(yùn)營(yíng)商Swedegas背后的實(shí)控人控股了一家丹麥的垃圾處理企業(yè)，而這家垃圾處理企業(yè)利用垃圾發(fā)電，發(fā)電量小且電價(jià)早已簽定；3、西班牙的電網(wǎng)TSO企業(yè)Red Electria de Espana及天然氣TSO企業(yè)Enagas背后的股東在他國(guó)控股了小規(guī)模的燃煤發(fā)電廠；4、德國(guó)電網(wǎng)TSO企業(yè)50 Hertz Transmission 背后的主要財(cái)務(wù)投資人IFM Global Infrastructure Fund同時(shí)參股了一些發(fā)電和供電企業(yè)；5、意大利天然氣TSO企業(yè)Socoeta Gasdotti Italia背后主要財(cái)務(wù)投資人Eiser Global Infrastructure Fund參股了一些發(fā)電企業(yè)，主要是太陽(yáng)能發(fā)電。
對(duì)分拆及分拆后TSO的監(jiān)管，與經(jīng)營(yíng)執(zhí)照許可緊密關(guān)聯(lián)，監(jiān)管由幾個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)分別執(zhí)行。
一是TSO內(nèi)部專(zhuān)門(mén)的合規(guī)專(zhuān)員，負(fù)責(zé)檢查并監(jiān)督企業(yè)分拆情況是否符合法律法規(guī)要求，并每年向該國(guó)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交關(guān)于分拆執(zhí)行情況及可能的利益沖突等各相關(guān)問(wèn)題的全面報(bào)告；
二是各國(guó)國(guó)家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)指派官員，不間斷地檢查TSO分拆執(zhí)行情況，并對(duì)TSO及其背后股東及實(shí)控人各種重大的交易及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估。當(dāng)然，TSO需及時(shí)報(bào)告其及股東或?qū)嵖厝烁鞣N重大的交易及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；
三是EC指派官員，定期評(píng)估TSO分拆執(zhí)行中的漏洞和瑕疵。
三個(gè)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)員從TSO內(nèi)部和外部不間斷地檢查、監(jiān)督其分拆執(zhí)行情況是否符合經(jīng)營(yíng)執(zhí)照的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)分拆執(zhí)行不堅(jiān)決，存在利益沖突等違法違規(guī)情況，國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)有責(zé)任和權(quán)力對(duì)TSO進(jìn)行處罰，處罰的類(lèi)型大致分三種：
一是罰款，罰款數(shù)額可高達(dá)集團(tuán)收入或TSO收入的10%；
二是吊銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)執(zhí)照或調(diào)整經(jīng)營(yíng)范圍；
三是責(zé)成TSO進(jìn)行錯(cuò)誤糾正。
此外，近期有一個(gè)非常重要的修正法案，即《電力修正法案》，其中54條款（Article 54 of the Recast Electricity Directive）規(guī)定：原則上禁止TSO投資、開(kāi)發(fā)、管理及運(yùn)營(yíng)儲(chǔ)能項(xiàng)目。其背后的機(jī)理是，在新的電力市場(chǎng)機(jī)制中，儲(chǔ)能服務(wù)應(yīng)該是市場(chǎng)導(dǎo)向并充分競(jìng)爭(zhēng)的，必須禁止儲(chǔ)能與TSO之間的交叉補(bǔ)貼。
然而，考慮各國(guó)TSO的差別及發(fā)展過(guò)程，這一禁止法案可以有一定的回調(diào)空間：一是儲(chǔ)能已經(jīng)成為TSO系統(tǒng)難以分割的部分，且已經(jīng)得到國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)批復(fù)；二是滿(mǎn)足一系列條件包括招標(biāo)流程，已經(jīng)經(jīng)過(guò)國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)檢查和批復(fù)。但是對(duì)以上二種情形的批復(fù)需要同時(shí)報(bào)送ACER及EC備案和檢查。
配電網(wǎng)絡(luò)分拆，共同但稍有差別
雖然《第三組能源法案》對(duì)配網(wǎng)即DSO分拆只有原則要求，并沒(méi)有過(guò)多的筆墨，但歐盟各國(guó)依據(jù)分拆的原則，對(duì)DSO同樣進(jìn)行分拆。
由于各國(guó)歷史、國(guó)情及發(fā)展等方面的差異，加之近年來(lái)新能源，特別是分布式發(fā)電快速發(fā)展，DSO的功能大大升級(jí)。各國(guó)依據(jù)國(guó)情，對(duì)DSO分拆大致采取如下三種模式。
一是法律分拆（legal unbundling）。荷蘭要求比較嚴(yán)格，國(guó)家立法要求DSO所有權(quán)分拆；其他國(guó)家要求至少法律和功能上分拆，對(duì)天然氣和電力的DSO一視同仁。
二是功能分拆（functional unbundling）。所有一體化或類(lèi)一體化的能源企業(yè)必須將天然氣和電力DSO獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，不得有任何管理和人員重疊，不允許干涉、插手、或者影響其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
三是財(cái)務(wù)分拆（accounting unbundling）。主要針對(duì)小微型的DSO，其聯(lián)結(jié)服務(wù)的客戶(hù)少于10萬(wàn)戶(hù)，財(cái)務(wù)必須單獨(dú)核算。只有馬耳他是一個(gè)例外，其國(guó)家電力市場(chǎng)法規(guī)允許一體化的能源集團(tuán)設(shè)立內(nèi)部DSO專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)。
實(shí)踐中，很多國(guó)家的法律法規(guī)制定得比較嚴(yán)格，服務(wù)客戶(hù)少于10萬(wàn)戶(hù)的小微型DSO也有很大比例實(shí)行了法律及功能分拆。另外，DSO行業(yè)兼并重組趨勢(shì)明顯，服務(wù)客戶(hù)少于10萬(wàn)戶(hù)的小微型DSO數(shù)量和比例持續(xù)下降中。
同時(shí)，對(duì)分拆后的DSO，不得再沿用原有母公司的企業(yè)名字和商標(biāo)等，需要與原有母公司企業(yè)招牌嚴(yán)格區(qū)別。
各國(guó)國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管DSO的分拆情況，對(duì)分拆行為上的違法違規(guī)，各國(guó)懲罰機(jī)制略有不同，有些國(guó)家處以罰款，有些責(zé)成在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)予以改正。
與TSO禁止法案類(lèi)似，DSO原則上也不得投資、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)儲(chǔ)能項(xiàng)目。
《電力修正法案》36條款（Article 36 of the Recast Electricity Directive）同樣禁止DSO投資、開(kāi)發(fā)、管理及運(yùn)營(yíng)儲(chǔ)能項(xiàng)目，特批情形也類(lèi)似于TSO。
這一法案無(wú)疑增加各國(guó)國(guó)家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，在儲(chǔ)能板塊，國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要就TSO和DSO的儲(chǔ)能設(shè)施進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估、審批、及退出監(jiān)督等。很明確的，TSO及DSO的分拆法令包括分拆儲(chǔ)能設(shè)施。
此外，《電力修正法案》33條款（Article 33 of the Recast Electricity Directive）同樣禁止DSO投資、開(kāi)發(fā)、管理及運(yùn)營(yíng)電動(dòng)汽車(chē)充電樁項(xiàng)目，只有DSO企業(yè)員工自用的充電樁項(xiàng)目除外。
一些國(guó)家允許DSO投資、開(kāi)發(fā)、管理及運(yùn)營(yíng)電動(dòng)汽車(chē)充電樁，但必須滿(mǎn)足一系列條件，包括：一是招標(biāo)流程等必須經(jīng)過(guò)國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)評(píng)估、審核和批準(zhǔn)；二是DSO須保證，能夠?yàn)樗嘘P(guān)聯(lián)的充電樁項(xiàng)目、充電客戶(hù)及第三方等提供無(wú)歧視服務(wù)，且必須定期的由國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)的充電樁企業(yè)、第三方利益相關(guān)方等進(jìn)行質(zhì)詢(xún)和評(píng)估；三是如果綜合評(píng)估結(jié)果為負(fù)面，DSO承諾無(wú)條件退出充電樁業(yè)務(wù)。
一些國(guó)家DSO原有國(guó)有化比例較高，近年來(lái)DSO私有化趨勢(shì)明顯，甚至支持歐洲外的投資人投資DSO。中國(guó)的中央企業(yè)有投資歐洲的TSO，如希臘的TSO，也有投資一些歐洲國(guó)家DSO；李嘉誠(chéng)的長(zhǎng)江實(shí)業(yè)也投資了英國(guó)的DSO。
近年來(lái)，很多學(xué)術(shù)研究表明，DSO分拆、私有化和規(guī)?；厔?shì)，有助于DSO投資、技術(shù)創(chuàng)新、新能源并網(wǎng)消納、DSO內(nèi)部平衡、降低配網(wǎng)費(fèi)用、并增加了消費(fèi)者選擇、降低了配網(wǎng)費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益顯著。
歐洲分拆制度，是否有借鑒價(jià)值？
EC頒布的《第三組能源法案》是歐洲能源行業(yè)基礎(chǔ)性法案。雖然法案包含獨(dú)立監(jiān)管、能源監(jiān)管合作、跨境合作、 “三公”市場(chǎng)等相關(guān)制度，但分拆制度具有核心價(jià)值和基礎(chǔ)意義。
EC通過(guò)立法將發(fā)輸配調(diào)交易等進(jìn)行了分拆，其目標(biāo)是建立一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的“三公”原則下的歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)體系。
《第三組能源法案》頂層框架確定后，歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)及各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定法規(guī)細(xì)則并持續(xù)改進(jìn)。各類(lèi)研究比較一致性的認(rèn)為，分拆是建立歐洲能源競(jìng)爭(zhēng)性的“三公”市場(chǎng)體系的基礎(chǔ)和必要條件，私有化及DSO的規(guī)?；兄谑袌?chǎng)主體技術(shù)升級(jí)及市場(chǎng)效率持續(xù)改進(jìn)。
需要說(shuō)明的是，歐洲能源交易包括電力和天然氣交易，一直是歐洲各大商品交易所交易的主要產(chǎn)品，交易所與輸電、配電、發(fā)電及供電/售電完全分開(kāi)。
電力調(diào)度是TSO運(yùn)營(yíng)的職能之一，但如果DSO或者發(fā)電廠擁有一些輸電網(wǎng)資產(chǎn)，那輸電網(wǎng)資產(chǎn)的管理、運(yùn)營(yíng)、投資等決策權(quán)，包括調(diào)度權(quán)，將交給ISO機(jī)構(gòu)完成，而ISO是非盈利機(jī)構(gòu)。
此外，TSO及DSO不能參與電力交易，即買(mǎi)電或賣(mài)電，更不能代理買(mǎi)電和賣(mài)電業(yè)務(wù)。只有在解決TSO或DSO電力平衡、堵塞等特別情況下，允許買(mǎi)電自用。
按照歐洲分拆制度，TSO將會(huì)公平聯(lián)結(jié)發(fā)電主體及DSO，無(wú)差別地運(yùn)營(yíng)TSO并進(jìn)行調(diào)度；DSO也將平等面對(duì)發(fā)電主體，包括儲(chǔ)能，并無(wú)歧視地服務(wù)好售電公司和用電客戶(hù)。
考慮發(fā)電企業(yè)即Power Plant（PP）和供電/售電都是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，PP既是發(fā)電主體，又通過(guò)批發(fā)市場(chǎng)售電，還為TSO提供輔助服務(wù)，也沒(méi)有限制PP設(shè)立子公司參與零售市場(chǎng)。
2022年3月，中國(guó)《大市場(chǎng)意見(jiàn)》出臺(tái)，劍指公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)制度，并期待營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，這不就是歐洲能源市場(chǎng)現(xiàn)有模式嗎？
能源界需要認(rèn)真思考的是，歐洲《第三組能源法案》中首要的、核心的、基礎(chǔ)的分拆制度在中國(guó)能否走得通？是否必須走？如果沒(méi)有嚴(yán)格的分拆制度，如何能夠構(gòu)建或營(yíng)造出一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的“三公”市場(chǎng)及其營(yíng)商環(huán)境？
（本文經(jīng)作者授權(quán)發(fā)布，僅代表作者觀點(diǎn)。作者單位為國(guó)合洲際能源咨詢(xún)?cè)?。該機(jī)構(gòu)專(zhuān)注于石油、天然氣、煤炭、電力、可再生能源及氣候變化等相關(guān)領(lǐng)域的深度研究、評(píng)估和咨詢(xún)。）