文丨李晉(思想史學(xué)者)、馬麗(社會學(xué)家)
隨著2024年美國大選臨近,共和黨總統(tǒng)候選人特朗普和民主黨候選人哈里斯頻繁訪問“搖擺州”的一些重要城市。他們彼此攻擊對方的公共政策,所圍繞的仍舊是“經(jīng)濟政策和稅收”、“移民”以及“種族”與“墮胎權(quán)”等熱門議題。
無論是在9月的總統(tǒng)候選人辯論,還是競選廣告,人們都不斷聽到“2025計劃”。這是一項由保守派智庫傳統(tǒng)基金會等制定的政策藍圖,旨在為特朗普在2024年當選總統(tǒng)時,以右翼意識形態(tài)重塑美國聯(lián)邦政府。盡管特朗普一直否認自己和“2025計劃”的關(guān)系,但從他的副總統(tǒng)候選人J.D.萬斯,到在任總統(tǒng)期間的行政人員,這些班底都是此項計劃的深度參與者,這些證據(jù)都指向,“2025計劃”就是特朗普未來的施政綱領(lǐng)。
這份數(shù)千頁的“2025計劃”不僅囊括了目前選民們最關(guān)注的經(jīng)濟和種族、性別議題,實際上還涉及到目前在大選中各大媒體和社交媒體中極少涉及到(但至關(guān)重要)的議題,那就是對未來聯(lián)邦政府和司法部的重組計劃。
根據(jù)這項計劃,特朗普一旦當選,除了直接控制美國聯(lián)邦調(diào)查局外,還會裁撤教育部和環(huán)保相關(guān)部門,并重新任命數(shù)萬名聯(lián)邦政府雇員。新政府將采用更加保守的行政人員,從而減少技術(shù)專家和職業(yè)公務(wù)員在行政領(lǐng)域的執(zhí)行權(quán)和影響力。毫無疑問,這種對美國官僚體制的重塑徹底,勢必會改變一個國家行政運行結(jié)構(gòu)?!?/span>2025計劃”一經(jīng)推出,便在美國社會引起軒然大波,也是因為,在美國兩黨競爭的歷史上,還從未有過對美國一套“中立”的行政運行結(jié)構(gòu)進行如此大規(guī)模的、基于一黨意識形態(tài)的改革。
事實上,特朗普總統(tǒng)在任期間,就已經(jīng)試圖改變美國傳統(tǒng)的行政和司法運作體系。這一改變雖然史無前例,但因被他各種丑聞和政治爭議的熱門議題所遮蔽,反而不被人所熟知。
美國司法體系的獨立性,因法官評估體系的替代而被破壞
特朗普自己津津樂道的一個“功跡偉業(yè)”是,他在總統(tǒng)任職期間提名的三位保守派美國大法官,打破了美國最高法院此前的一種意識形態(tài)的平衡。然而,人們往往忽視了一個事實,那就是,特朗普任命的地方法官,數(shù)量之多,也幾乎占到了在職聯(lián)邦法官總數(shù)的四分之一。等到他任期結(jié)束時,參議院已經(jīng)確認了他提名的229名法官,還有48名待定。他上任時,上訴法官中有40%由共和黨人任命,在他卸任時,已經(jīng)達到了54%。
不僅如此,在司法體系中,特朗普已經(jīng)進行了一場真正激進的改革,也就是廢棄了非黨派的美國律師協(xié)會(American Bar Association)對于法官資格的評估體系。傳統(tǒng)上美國律師協(xié)會要負責評估所有總統(tǒng)司法提名中法官的資格。從1953年開始,聯(lián)邦司法常務(wù)委員會會對這些被提名人的資格進行評級,但是并不提議、推薦或者支持任何提名人擔任法官,以表示中立。這種對法官的評估并不涉及提名者的司法理念、黨派立場等,而是基于被提名人的各種信息,包括他們對參議院司法委員會所提問題的書面答復(fù),以及他們的學(xué)術(shù)背景,法律著述、法院判決書、辯護狀、法律備忘錄、出版物、公共演講和庭審記錄。通常這些評估包括“非常合格”、“合格”或不合格三檔。如果不合格,委員會會指出被提名者在“誠信、專業(yè)能力或司法分等一項或者多項標準方面不符合委員會的標準”。當委員會完成評級報告后會提交給參議院司法委員會,由司法委員會負責審查所有提名,然后進行表決。整個過程就確保了聯(lián)邦法官由具有專業(yè)資格的人士來擔任。
按照社會學(xué)家坎貝爾(John L Campbell)的觀點,從美國律師協(xié)會評估的數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看,自卡特政府以來,在特朗普上臺之前,沒有一位上訴法官提名人獲得過“不合格”的評級。但是,到了特朗普時期,接近7%的提名的人選被評為“不合格”,同樣在地區(qū)法官的評級中,也出現(xiàn)了4%的“不合格”。盡管如此,特朗普終止了美國律師協(xié)會的審查評估這種慣例,而要求讓黨派立場明顯的“聯(lián)邦黨人協(xié)會”來對法官進行評估。該組織首先根據(jù)提名人的意識形態(tài)和黨派傾向來評估法官,并且也是以內(nèi)部成員作為社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系專門推薦給共和黨的利益鏈。
美國律師協(xié)會和聯(lián)邦黨人協(xié)會的評價體系不同,其中一個原因是,美國律師協(xié)會強調(diào)司法的經(jīng)驗,因此評估特朗普時期提名的法官中缺乏經(jīng)驗而認定為不合格。相比之下,聯(lián)邦黨人協(xié)會主要以意識形態(tài)和自身社會網(wǎng)絡(luò)作為推薦標準。
用聯(lián)邦黨人協(xié)會來替換美國律師協(xié)會,這無異會對美國司法體系的獨立性造成很難逆轉(zhuǎn)的局面。原本給大眾感覺是超越兩黨意識形態(tài)之爭的司法體系,已經(jīng)成為了黨派政治的延伸,如果每一次美國所為的“民主選舉”,最終都依賴于最高法院的司法裁決,而司法體系本身越來越被共和黨控制,就會讓以后的選舉都傾向于以訴諸司法體系的鬧劇而落幕。
美國政府公務(wù)員體系已經(jīng)發(fā)生史無前例的變革
“2025計劃”的實施,會直接影響美國的公務(wù)員階層,也就是聯(lián)邦雇員。在2016年的美國大選中,特朗普的一個出名的競選口號就是“抽干華盛頓的沼澤”,這個口號引起很多民眾的共鳴。按照蓋洛普的民意調(diào)查,在2000年之后,美國民眾對于政府職能部門的不滿與日俱增。在2001年時,有30%的美國人表示對政府工作的不滿,而到2016年則增長到了64%,對政府規(guī)模增加的不滿則從47%增長到了62%,美國政府“功能性的失敗”也成了導(dǎo)致特朗普上臺的重要因素。
在特朗普上任的頭六個月,就有超過7.1萬政府公務(wù)員被辭退或退休。然而,這并不意味著特朗普實施了“精兵簡政”政策。恰恰相反的是,在他執(zhí)政期間,公務(wù)員的人數(shù)反而增長了4%。人們漸漸覺察出特朗普內(nèi)閣和行政團隊中的兩大特色:一是特朗普常常啟用他的商界裙帶關(guān)系,但這些人缺乏在政府管理的經(jīng)驗。而是即便是特朗普重用的人,也后來因為與特朗普不合,出現(xiàn)人員頻繁的辭職、更替。此類例子不勝枚舉。比如,特朗普任內(nèi)的第一任國務(wù)卿雷克斯·蒂勒森(Rex Tillerson),曾任埃克森美孚的首席執(zhí)行官,沒有其他政治和外交經(jīng)驗,但在2017年1月被任命為國務(wù)卿,后來由于和特朗普在外交政策上的意見不合,在2018年3月被解職。而教育部長則是特朗普的捐助者、沒有任何教育經(jīng)驗的創(chuàng)辦安利的德沃斯家族的貝西·德沃斯(Betsy DeVos),等等。
盡管不少媒體和大眾癡迷于特朗普的“交易的藝術(shù)”,但是,這種以生意取代行政運行的方式還是產(chǎn)生了諸多嚴重的問題。比如,第一任國務(wù)卿蒂勒森對于國務(wù)院的改革,就是通過減員和買斷的方式,裁減了30%的工作人員,其中是一些最有經(jīng)驗和專業(yè)知識的人員,所導(dǎo)致的結(jié)果是出現(xiàn)了專業(yè)知識的斷層。除此之外,在特朗普執(zhí)政期間,美國駐外大使在許多國家出現(xiàn)了空缺和長期沒有任命的情況,甚至對于韓國、沙特阿拉伯、埃及和澳大利亞這些美國地區(qū)政治中的戰(zhàn)略盟友,外交人員也是長期空缺和沒有任命。
在全世界的行政傳統(tǒng)中,常常有一些專家職位包括科學(xué)家、監(jiān)管人員、公共衛(wèi)生專家等是會因為總統(tǒng)任職或政體的變化而頻繁地更替,這也保證了行政能夠穩(wěn)定的運行。然而,特朗普在離任前(2020年10月21日)簽署了一個行政命令13957,旨在聯(lián)邦政府的例外服務(wù)中,創(chuàng)建一個新的職位分類,稱為“F級別”(Schedule F)。 該命令規(guī)定,凡是涉及機密、政策決策、政策制定或政策倡導(dǎo)性質(zhì)的職位,且通常不因總統(tǒng)換屆而變化的,都應(yīng)被列入“F級別”。這類職位將不受傳統(tǒng)競爭性服務(wù)的約束,且不適用通常的解雇程序。換句話說,就是過去被保護免受政治干預(yù)的公務(wù)員任免,在“F級別”實施后,一方面能夠被輕易地解雇和替換;另一方面,由黨派任命的政治人員可以輕易地填補這些公務(wù)員職位,因為該級別幾乎沒有對于人員任免的專業(yè)資格審查。
根據(jù)當時聯(lián)邦新聞網(wǎng)(Federal New Network)的采訪,一個名為“政府問責項目(Government Accountability Project)”的法律總監(jiān)湯姆·德維恩(Tom Devine)在一次委員會聽證會上,表達了對設(shè)立“F級別”行政命令的寬泛涉及和模糊性質(zhì)的擔憂。他指出,該命令的措辭非常開放,導(dǎo)致其有限的界限并不可靠,可能具有擴展性。該命令針對的是那些被描述為“機密、政策決策、政策制定或政策倡導(dǎo)”性質(zhì)的職位。這包括廣泛的聯(lián)邦雇員群體,比如那些參與制定機構(gòu)法規(guī)的人、在行使法律職能時擁有自由裁量權(quán)的人,或參與任何與審議程序有關(guān)的活動的人。而時任聯(lián)邦薪資委員會主席的羅納德·桑德斯(Ronald Sanders)則辭職以示抗議,他指出,如果實施這一命令,不僅破壞了專業(yè)人士的任免過程,而且那些因政治原因而安插的黨派成員在轉(zhuǎn)為公務(wù)員身份之后,非常難以被替換。換句話說,整個聯(lián)邦公務(wù)員制度將會徹底政治化,卻剝奪了對非黨派專家的保護,讓人們不得不屈服于黨派利益。
這些對行政體系的改革,是否真達到特朗普所說的“抽干華盛頓的沼澤”之目的呢?事實上,特朗普執(zhí)政期間的行政團隊成員的構(gòu)成和頻繁的變動,在美國歷史上,確實是少見的。首先,在美國歷史上幾乎不存在像特朗普一樣,行政團隊核心全部是總統(tǒng)自己的家人,甚至出現(xiàn)女兒女婿一起上陣做總統(tǒng)顧問的情景,這也和現(xiàn)代民主社會的行政治理理念大相徑庭。其次,在特朗普的政府中,大約每六個月就替換國家安全顧問和行政主任,按照統(tǒng)計他核心團隊中超過92%的人員曾被替換過,就可想而知其他行政團隊的流動性之大。
對此,社會學(xué)家坎貝爾就指出,這種破紀錄的美國政府人員更替,甚至在白宮運行和舉行的會議中都產(chǎn)生了混亂。例如,有些白宮會議,因為新替換的工作人員不熟悉會議室的電源開關(guān),以至于會議是在黑暗中進行,而與會者在會議結(jié)束后還徘徊尋找出口,都是因為負責人和行政人員太新,他們自己也不熟悉白宮的道路。喬治梅森大學(xué)政治學(xué)者杰里米·梅耶(Jeremy Mayer)就曾經(jīng)指出了這種怪異的現(xiàn)象:“特朗普不僅要求政治任命官員效忠自己,還要求整個聯(lián)邦政府的每一個人都效忠于自己,這是自十九世紀分權(quán)制度以來從未有過的現(xiàn)象……任何官員或內(nèi)閣都不能做任何哪怕和特朗普觀點稍微不同的事或者說不同的話,因為擔心會被特朗普在社交媒體上公開羞辱……”
特朗普害怕專家削弱他的權(quán)威性,甚至對自己的幕僚如國務(wù)卿蒂勒森也是如此,蒂勒森說特朗普無視他的建議,“當總統(tǒng)先生說‘這是我想做的事,這是我想怎么做’時,我不得不對他說:‘總統(tǒng)先生,我明白您想做什么,但您不能那樣做。這違反了法律’?!币彩沁@些沖突,導(dǎo)致他辭職。
然而那些本來就不被特朗普喜歡的科學(xué)家和專家就更不幸了。因為特朗普一貫不相信氣候變化,也不看重農(nóng)業(yè)科學(xué),本身就曾計劃削減和裁撤農(nóng)業(yè)部。他在任期間,為了實現(xiàn)這樣的目的,又害怕違反聯(lián)邦雇員的合同,就故意將美國農(nóng)業(yè)部兩個主要研究機構(gòu),國家食品和農(nóng)業(yè)研究所(NIFA),以及經(jīng)濟研究局,強制從華盛頓特區(qū)搬到堪薩斯城,因為不少研究人員考慮到家庭因素,大約有75%的研究人員因為拒絕搬遷而不得不辭職。NIFA的負責人湯姆·比維克(Tom Bewick)在接受記者采訪時說,“所有的專業(yè)知識都消失了……”特朗普正是以類似的手段制造著行政運行領(lǐng)域的知識真空。
隨著2024年大選的臨近,人們其實也會非常好奇,如果特朗普當選,他會如何繼續(xù)抽干他不喜歡的“沼澤”,又會選用什么樣的人去填充;這也不禁讓人想到一個傳說的軼事,有記者曾問美國的建國者富蘭克林,“美國是共和制還是君主制?”富蘭克林回答到,“共和制,如果能一直維持的話?!币苍S今天特朗普在準備“抽干沼澤”時更適合回答這個問題。
(文章僅代表作者觀點。責編郵箱:yanguihua@jiemian.com。)
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