文 | 郭梓頔 趙榮美 王進(jìn)

十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)能源法（草案）》進(jìn)行了審議。4月26日起，《中華人民共和國(guó)能源法（草案）》（下稱(chēng)草案）公開(kāi)征求意見(jiàn)，雖然征求意見(jiàn)的截止日期是2024年5月25日，但是業(yè)界依然有各種爭(zhēng)論和期待。

能源覆蓋的產(chǎn)業(yè)比較廣泛，正如草案所明：“本法所稱(chēng)能源，是指直接或者通過(guò)加工、轉(zhuǎn)化而取得的有用能的各種資源，包括煤炭、石油、天然氣、核電、水能、生物質(zhì)能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮?、海洋能以及電力、熱力、氫能等”?/span>

《能源法》將是所涉及到的各類(lèi)能源的基本法案。而基本法案就是給能源各主體定原則、定規(guī)矩、定規(guī)則，將是能源各細(xì)分行業(yè)法律法規(guī)的依據(jù)和基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，如果基本法案定“歪”了，那么未來(lái)以此為依據(jù)的細(xì)分行業(yè)的法律法規(guī)都將是“歪瓜裂棗”，難有自我糾正的可能。如果確需糾正，就得漫長(zhǎng)地等待基本法的重新修訂。

法律的核心問(wèn)題就是給相關(guān)各主體明確“權(quán)責(zé)利”。

如果只有“權(quán)”或“權(quán)”及“利”而沒(méi)有“責(zé)”，“權(quán)”就會(huì)濫用去追求更大的“利”，而不付相應(yīng)的責(zé)任；如果只有“權(quán)”和“責(zé)”而沒(méi)有“利”，就沒(méi)有動(dòng)力，權(quán)責(zé)者就會(huì)利用權(quán)力去尋租；如果只有“責(zé)”而沒(méi)有與之配備的“權(quán)”和“利”，就會(huì)導(dǎo)致“躺平”而不作為。為此，“權(quán)責(zé)利”，特別是“權(quán)”的界定，尤其重要，沒(méi)有嚴(yán)格的界定和限制，權(quán)力沒(méi)有被鎖進(jìn)制度的“籠子”，就隨時(shí)可能耀武揚(yáng)威、張牙舞爪、欺行霸市。

回顧下中國(guó)能源法起草經(jīng)歷過(guò)的艱難歷程，以及如何明確并界定各主體的“權(quán)責(zé)利”的？

《能源法》修訂，千呼萬(wàn)喚才露面

中國(guó)現(xiàn)行有效法律達(dá)300多件，其中與能源細(xì)分行業(yè)相關(guān)的共9件。長(zhǎng)久以來(lái)，能源細(xì)分行業(yè)的法律法規(guī)猶如無(wú)源之水、無(wú)根之木，摸索著修訂。

早在2005年，國(guó)家就設(shè)立了能源領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)《能源法》課題展開(kāi)深入專(zhuān)項(xiàng)研究。

2014年6月13日，國(guó)家主席習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上明確提出“四個(gè)革命一個(gè)合作”的能源安全發(fā)展新戰(zhàn)略，加強(qiáng)能源法律法規(guī)的“立改廢”工作和能源法治體系建設(shè)，能源法這才重返立法舞臺(tái)。

經(jīng)過(guò)送審稿和征求意見(jiàn)稿的形成、修改、完善等一系列前期工作，終于在2024年4月，草案提請(qǐng)審全國(guó)人大審議，標(biāo)志著《能源法》立法工作邁出關(guān)鍵性一步。

自2005年《能源法》起草工作啟動(dòng)以來(lái)，《能源法》先后公布了三個(gè)版本的征求意見(jiàn)稿，這在國(guó)內(nèi)立法實(shí)踐中并不多見(jiàn)。

為什么《能源法》如此難產(chǎn)？

關(guān)鍵在于界定能源各主體的“權(quán)責(zé)利”爭(zhēng)議太大，牽涉面太廣，各主體利益糾葛無(wú)法定奪。如果爭(zhēng)議太大的“責(zé)權(quán)利”以基本法案固定下來(lái)，能源相關(guān)部門(mén)法律法規(guī)就將逐步啟動(dòng)立法、修訂并固化下來(lái)，那么，未來(lái)能源相關(guān)主體難有博弈空間，深化能源體制改革的可能性就逐步歸零。

《能源法》草案，明確目標(biāo)與導(dǎo)向

此版《能源法》草案開(kāi)宗明義，在總則部分明確目標(biāo)，“為推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展，保障國(guó)家能源安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”，“實(shí)施推動(dòng)能源消費(fèi)革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命、能源體制革命和全方位加強(qiáng)國(guó)際合作的能源安全新戰(zhàn)略”，“國(guó)家加快建立主體多元、統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、有效監(jiān)管的能源市場(chǎng)體系，依法規(guī)范能源市場(chǎng)秩序，平等保護(hù)能源市場(chǎng)各類(lèi)主體的合法權(quán)益”。

除總則外，草案包括能源規(guī)劃、能源開(kāi)發(fā)利用、能源市場(chǎng)體系、能源儲(chǔ)備與應(yīng)急、能源科技創(chuàng)新、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等部分。

這次草案特別關(guān)注三個(gè)重要目標(biāo)。

保障國(guó)家能源安全

通過(guò)高質(zhì)量發(fā)展，科學(xué)合理規(guī)劃，高效開(kāi)發(fā)利用，能源科技創(chuàng)新以及儲(chǔ)備與應(yīng)急，確保國(guó)家能源安全。

能源安全（其概念理解參見(jiàn)《能源安全大戰(zhàn)①：全球危機(jī)蔓延，安全壓力巨大》），既包括各類(lèi)能源供應(yīng)的保障，又包括能源價(jià)格的相對(duì)穩(wěn)定，不至于太高太低或大起大落，還包括能源系統(tǒng)的穩(wěn)定，不至于局部或整體系統(tǒng)經(jīng)常性崩潰，且難以恢復(fù)。

能源安全，既包括當(dāng)前及近期的能源安全，又包括中遠(yuǎn)期的能源安全。

遺憾的是，草案中并沒(méi)有規(guī)定，哪一個(gè)主體、哪幾層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)將為國(guó)家能源安全兜底總體責(zé)任及分項(xiàng)責(zé)任（具體參見(jiàn)《能源安全大戰(zhàn)②：穩(wěn)定能源基礎(chǔ)，誰(shuí)來(lái)兜底責(zé)任？》）。

例如，規(guī)劃不合理、高效開(kāi)發(fā)利用不足、能源科技創(chuàng)新落后、以及儲(chǔ)備與應(yīng)急不到位；總體或某種能源供應(yīng)嚴(yán)重不足、價(jià)格太高或波動(dòng)太大、系統(tǒng)崩潰而且恢復(fù)緩慢；周期性的供暖危機(jī)、此起彼伏的“有序供電”、中遠(yuǎn)期安全擔(dān)憂(yōu)，哪些部門(mén)、哪幾級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任？

促進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型

積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，“支持優(yōu)先開(kāi)發(fā)可再生能源，有序推動(dòng)非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源。國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定非化石能源開(kāi)發(fā)利用中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，按年度監(jiān)測(cè)非化石能源開(kāi)發(fā)利用情況，并向社會(huì)公布”。

“國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定并分解實(shí)施可再生能源在能源消費(fèi)中的最低比重目標(biāo)。國(guó)家完善可再生能源電力消納保障機(jī)制。相關(guān)供電企業(yè)、售電企業(yè)以及電力用戶(hù) (含使用自備電廠(chǎng)供電的企業(yè))等應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)消納可再生能源發(fā)電量的責(zé)任。國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)可再生能源在能源消費(fèi)中的最低比重目標(biāo)以及可再生能源電力消納責(zé)任的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、考核”。

“國(guó)家建立綠色能源消費(fèi)促進(jìn)機(jī)制，鼓勵(lì)能源用戶(hù)優(yōu)先使用可再生能源等清潔低碳能源。公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)、使用可再生能源等清潔低碳能源以及節(jié)能的產(chǎn)品和服務(wù)”。

按照碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)要求，可再生能源（主要是風(fēng)光電）替代傳統(tǒng)能源（主要是煤油氣）的過(guò)程非常急迫。2023年，風(fēng)光電在電力消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例不到16%，2060年，需要達(dá)到近70%左右。平均而言，未來(lái)風(fēng)光電在電力消費(fèi)中的比例年增長(zhǎng)平均須達(dá)到1.5%。

事實(shí)上，當(dāng)前無(wú)論分布式，還是集中式、大基地、沙戈荒等新能源項(xiàng)目都碰到前所未有的并網(wǎng)消納及盈利難的困難，未來(lái)，新能源電站投資積極性將嚴(yán)重挫傷。

遺憾的是，草案中并沒(méi)有規(guī)定，哪些部門(mén)、哪幾級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)將為國(guó)家綠色低碳轉(zhuǎn)型兜底總體責(zé)任及分項(xiàng)責(zé)任。例如，規(guī)劃不合理、投資延緩、消納不足；年度增長(zhǎng)緩慢，年度及階段性目標(biāo)沒(méi)有完成；區(qū)域性增長(zhǎng)及轉(zhuǎn)型滯后等，哪些部門(mén)、哪幾級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任？

建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)體系

草案中指明，“國(guó)家推動(dòng)能源領(lǐng)域自然壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)實(shí)行分開(kāi)經(jīng)營(yíng)，依法加強(qiáng)對(duì)能源領(lǐng)域自然壟斷性業(yè)務(wù)的監(jiān)管和調(diào)控，支持各類(lèi)主體依法按照市場(chǎng)規(guī)則公平參與能源領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)”。

“能源輸送管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)完善公平接入和使用機(jī)制，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定公開(kāi)能源輸送管網(wǎng)設(shè)施接入和輸送能力以及運(yùn)行情況的信息，向符合條件的企業(yè)等主體公平、無(wú)歧視開(kāi)放并提供能源輸送服務(wù)”。

草案特別期待，通過(guò)能源法立法，建立起一個(gè)有效監(jiān)管的、平等保護(hù)能源市場(chǎng)各類(lèi)主體合法權(quán)益的能源市場(chǎng)體系，類(lèi)似“三公”即“公開(kāi)、公平、公正”的市場(chǎng)體系。

市場(chǎng)體系與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，核心問(wèn)題是“三公”前提下各類(lèi)市場(chǎng)主體的平等競(jìng)爭(zhēng)，為此，必須在基本法案中預(yù)防任何主體利用市場(chǎng)支配或優(yōu)勢(shì)地位欺壓其他主體。事實(shí)上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的數(shù)據(jù)及經(jīng)驗(yàn)表明，任何壟斷或寡頭壟斷都試圖通過(guò)各種方式攫取利益，或稱(chēng)“尋租”，與其所在國(guó)家的社會(huì)制度、所有權(quán)歸屬、監(jiān)管模式等無(wú)關(guān)。

如果國(guó)家允許壟斷主體既經(jīng)營(yíng)壟斷性（包括自然壟斷性）業(yè)務(wù)，又經(jīng)營(yíng)有關(guān)聯(lián)性的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，只是“分開(kāi)經(jīng)營(yíng)”而已，其結(jié)果必然是，一方面，壟斷主體自然會(huì)利用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)（見(jiàn)《電力大戰(zhàn)⑥：用戶(hù)權(quán)益保護(hù)，“三公”市場(chǎng)之初心？》），另一方面，市場(chǎng)上下游及競(jìng)爭(zhēng)主體則不斷向相關(guān)部門(mén)投訴。

為此，相關(guān)部門(mén)不得不增加人員，開(kāi)展更多的檢查、監(jiān)管及澄清，如此，既增加了監(jiān)管的權(quán)力范圍及國(guó)家的行政成本，又助長(zhǎng)了監(jiān)管者與被監(jiān)管者可能的合作和腐敗行為，自覺(jué)不自覺(jué)地保護(hù)了壟斷主體市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟的國(guó)家，相關(guān)法律一般明確壟斷（包括自然壟斷）主體不得經(jīng)營(yíng)任何有關(guān)聯(lián)性的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，在能源行業(yè)更是如此，能源基本法案都有明確規(guī)定。

另外，“國(guó)家推動(dòng)建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，主要由能源資源狀況、產(chǎn)品和服務(wù)成本、市場(chǎng)供求狀況、可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r等因素決定的能源價(jià)格形成機(jī)制”。

那么，能源價(jià)格究竟由市場(chǎng)決定，還是由有關(guān)政府機(jī)構(gòu)決定？哪些價(jià)格由市場(chǎng)決定，哪些由有關(guān)機(jī)構(gòu)決定？有關(guān)機(jī)構(gòu)決定價(jià)格的機(jī)制是否經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的聽(tīng)證？最大可能地逼近“影子價(jià)格”？?jī)r(jià)格決定的流程是否“三公”并民主？

劃分權(quán)責(zé)利，主體不清難規(guī)范

草案明確，“國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)以及規(guī)定的職責(zé)，主管全國(guó)能源工作；國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)的能源工作”。

大家糾結(jié)的是，哪個(gè)或哪些機(jī)構(gòu)是“國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)”？哪些機(jī)構(gòu)是“國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)”？這些部門(mén)眾多，權(quán)力相對(duì)獨(dú)立又相互交錯(cuò)（具體參見(jiàn)《能源安全大戰(zhàn)②：穩(wěn)定能源基礎(chǔ)，誰(shuí)來(lái)兜底責(zé)任？》，未來(lái)改革方向如何？草案中能否直接明確？

國(guó)務(wù)院能源有關(guān)部門(mén)“權(quán)責(zé)”

“國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)”及“國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)”的“權(quán)責(zé)利”，特別是“權(quán)”和“責(zé)”是否應(yīng)該在草案中明確？如此，權(quán)力界限清晰，責(zé)任明確到機(jī)構(gòu)、甚至明確到人。否則，“權(quán)”和“責(zé)”模糊不清，并由部門(mén)自己立規(guī)，大有可能給自己權(quán)力無(wú)限擴(kuò)大，而責(zé)任盡可能推卸。

事實(shí)上，“有關(guān)部門(mén)”被賦予的權(quán)力很大，但歷次能源危機(jī)，例如供應(yīng)短缺、價(jià)格暴漲、供暖不足、拉閘限電等，竟然沒(méi)有部門(mén)，更沒(méi)有人為此承擔(dān)責(zé)任。權(quán)力很大及透明度不夠的直接后果是，“尋租”行為花樣百出、屢禁不止， “尋租”現(xiàn)象有增無(wú)減，越抓越多。

縣級(jí)以上能源有關(guān)部門(mén)“權(quán)責(zé)”

草案中指出，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)能源工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時(shí)研究解決能源工作中的重大問(wèn)題?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將能源工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃”。

“縣級(jí)以上地方人民政府能源主管部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)以及規(guī)定的職責(zé)，主管本行政區(qū)域能源工作；縣級(jí)以上地方人民政府其他有關(guān)部門(mén)依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域相關(guān)能源工作”。

“縣級(jí)以上人民政府能源主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)本法和其他有關(guān)能源的法律、法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，及時(shí)查處違法行為”。

“縣級(jí)以上人民政府能源主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)工作人員在能源監(jiān)督管理工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分”。

同樣，哪個(gè)或哪些機(jī)構(gòu)是“縣級(jí)以上人民政府能源主管部門(mén)”？哪些機(jī)構(gòu)是“縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門(mén)”？這些機(jī)構(gòu)和部門(mén)太多太雜，草案中能否直接明確？

“縣級(jí)以上人民政府主管部門(mén)”及“縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門(mén)”的“權(quán)責(zé)利”，特別是“權(quán)”和“責(zé)”，是否也應(yīng)該在草案中明確？權(quán)力清單能否清楚，責(zé)任能否明確到位？同樣，如果由縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)自己立規(guī)，必然給自己盡可能擴(kuò)大權(quán)力，而相應(yīng)責(zé)任或?qū)⑼频靡桓啥簟?/span>

市場(chǎng)中其他優(yōu)勢(shì)機(jī)構(gòu)“權(quán)責(zé)”

能源行業(yè)需要建立統(tǒng)一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提條件是“三公”及平等競(jìng)爭(zhēng)。

除了各級(jí)政府能源相關(guān)部門(mén)外，能源行業(yè)還有哪些“權(quán)貴”，可以利用其市場(chǎng)支配或優(yōu)勢(shì)地位破壞“三公”或平等競(jìng)爭(zhēng)？草案中沒(méi)有涉及。

壟斷（包括自然壟斷）或寡頭壟斷主體都有市場(chǎng)支配或優(yōu)勢(shì)地位，能源基本法案必須對(duì)其 “權(quán)責(zé)利”嚴(yán)格限制。沒(méi)有有效的切割、限制和監(jiān)管，市場(chǎng)支配或優(yōu)勢(shì)地位將必然濫用，所謂“店大欺客”或“客大欺店”，古今中外皆有之。

能源行業(yè)中，處于支配或優(yōu)勢(shì)地位的主體，包括但不限于，輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)、電力調(diào)配、電力交易機(jī)構(gòu)、油氣輸網(wǎng)、城市燃?xì)饩W(wǎng)、LNG接受站、油氣交易機(jī)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)少的能源碼頭、占較大份額的能源運(yùn)輸企業(yè)（如LNG運(yùn)輸及石油運(yùn)輸?shù)龋?、區(qū)域內(nèi)占較大比例且所有權(quán)歸屬單一的能源生產(chǎn)商或供應(yīng)商（如煤炭、發(fā)電、加油站等）。

發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)是，分拆并切割。也就是說(shuō)，對(duì)可能形成支配或優(yōu)勢(shì)地位的主體，特別是對(duì)壟斷或寡頭壟斷的主體，進(jìn)行拆分和切割，只能經(jīng)營(yíng)單一的壟斷或寡頭壟斷業(yè)務(wù)，不得經(jīng)營(yíng)任何關(guān)聯(lián)的其他業(yè)務(wù)，更不允許經(jīng)營(yíng)相關(guān)的兩個(gè)或更多的壟斷或寡頭壟斷業(yè)務(wù)。盡管如此，還要嚴(yán)格監(jiān)管，以防止這些主體可能利用其支配或優(yōu)勢(shì)地位與其上下游的合作伙伴聯(lián)手，霸凌市場(chǎng)。

為此，電力行業(yè)輸網(wǎng)、配網(wǎng)、調(diào)度、交易所，天然氣行業(yè)輸氣網(wǎng)、城市管網(wǎng)、LNG接受站、交易所等都只能單獨(dú)且單一經(jīng)營(yíng)，自設(shè)合規(guī)負(fù)責(zé)人，接受?chē)?yán)格監(jiān)管，且經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)公共透明，隨時(shí)接受上下游及公眾質(zhì)疑。

如此，市場(chǎng)“三公”及平等競(jìng)爭(zhēng)才有制度保證，各級(jí)有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管成本才能低廉、高效且廉潔。

他山之基石，歐盟能源基本法

經(jīng)過(guò)若干輪的討論、修改，2009年歐盟最終形成能源市場(chǎng)著名的《第三組能源法案》（The Third Energy Package，下稱(chēng)歐盟法案），旨在實(shí)現(xiàn)自由化和一體化的歐盟能源市場(chǎng)，即“三公”原則下的高效、競(jìng)爭(zhēng)的能源市場(chǎng)。

歐盟法案主要包括五個(gè)方面的制度安排，即分拆(unbundling)、獨(dú)立監(jiān)管(independent regulators)、 各國(guó)能源監(jiān)管合作機(jī)構(gòu)(ACER)、跨境合作(cross-border cooperation)以及“三公”零售市場(chǎng)(open and fair retail markets)。

核心：分拆制度(unbundling)

為什么歐盟能源基本法的核心問(wèn)題是分拆制度？

大家知道，能源行業(yè)壟斷及寡頭壟斷主體眾多，他們必將成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和統(tǒng)一市場(chǎng)的大忌和毒瘤，必然破壞市場(chǎng)的“三公”和平等競(jìng)爭(zhēng)，這是任何國(guó)家都無(wú)法回避的。為此，歐盟法案必須切割其“手”和“腳”，防止“張牙舞爪”，限制其利用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的各類(lèi)關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)。

分拆后，能源供給商、生產(chǎn)商、輸送商、配送商、銷(xiāo)售商的“權(quán)責(zé)利”進(jìn)行了嚴(yán)格的界定，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)就是確保分拆執(zhí)行到位、市場(chǎng)“三公”、平等競(jìng)爭(zhēng)和脆弱群體的保護(hù)等。

權(quán)力：鎖進(jìn)籠子(independent regulators)

27個(gè)國(guó)家組成的歐盟，雖然是一個(gè)邦聯(lián)制的組織，但作為歐盟立法與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的歐盟委員會(huì)（European Commission），制定的相關(guān)法案對(duì)各國(guó)都有制約力。

歐盟委員會(huì)下設(shè)能源部，負(fù)責(zé)監(jiān)督歐洲所有與能源相關(guān)的議題，制定能源安全和高效發(fā)展戰(zhàn)略，并為成員國(guó)設(shè)定了戰(zhàn)略目標(biāo)，推進(jìn)可再生能源發(fā)展，促進(jìn)新技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，保障民用核能安全運(yùn)行等。同時(shí)，能源部著力制定規(guī)則，以維護(hù)能源消費(fèi)者的權(quán)益、保障能源市場(chǎng)高效運(yùn)行、推動(dòng)能源基礎(chǔ)設(shè)施投資、并建立與國(guó)際能源機(jī)構(gòu)合作機(jī)制。

比較爭(zhēng)議的是，歐盟委員會(huì)對(duì)各國(guó)能源方面設(shè)定的目標(biāo)具有較大挑戰(zhàn)性，其中特別是能源效率提高和可再生能源占比，而且這些目標(biāo)是強(qiáng)制性的。

歐盟各國(guó)都有各自的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，大多數(shù)設(shè)有能源部。各國(guó)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)比較相似，例如，保障消費(fèi)者權(quán)益、能源供應(yīng)安全、市場(chǎng)高效、可持續(xù)發(fā)展等。各國(guó)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)范圍清晰，法無(wú)授權(quán)不可為，少有模糊可擴(kuò)充權(quán)力的空間，權(quán)力被鎖進(jìn)制度的“籠子”。

特別說(shuō)明的是，歐盟及各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管主體之間嚴(yán)令禁止負(fù)責(zé)人“旋轉(zhuǎn)門(mén)”，以避免破壞監(jiān)管的公正性。

單一：監(jiān)管一致(ACER)

在歐盟委員會(huì)能源部下，根據(jù)相關(guān)法案，2011年設(shè)立了能源監(jiān)管合作機(jī)構(gòu)(Agency for Cooperation of Energy Regulators，即 ACER)，該機(jī)構(gòu)監(jiān)督并確保能源批發(fā)市場(chǎng)REMIT的合規(guī)性和透明度。

2013年，受托制定跨歐洲能源基礎(chǔ)設(shè)施指引，并協(xié)調(diào)促進(jìn)歐洲能源市場(chǎng)一體化，特別是歐盟電力和天然氣能源市場(chǎng)一體化目標(biāo)。ACER制定并完善規(guī)則，監(jiān)控輸電網(wǎng)絡(luò)相關(guān)合規(guī)性，并制定歐盟輸電網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃，以創(chuàng)建一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力、安全可靠、沒(méi)有歧視或不平等、可持續(xù)發(fā)展的歐盟電力市場(chǎng)。

合作：平滑跨境(cross-border cooperation)

為協(xié)調(diào)各國(guó)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)則和政策，歐盟設(shè)立了一個(gè)協(xié)會(huì)組織，即歐洲能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)委員會(huì)(the Council of European Energy Regulators，即CEER)。CEER是一個(gè)非盈利組織，旨在配合ACER。ACER制定、完善規(guī)則，監(jiān)督能源市場(chǎng)的“三公”和平等競(jìng)爭(zhēng)，而CEER主要協(xié)調(diào)各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、推動(dòng)規(guī)則執(zhí)行及保護(hù)能源消費(fèi)者權(quán)益。

近年來(lái)，CEER開(kāi)始制定三年計(jì)劃，提出了數(shù)字化、脫碳和動(dòng)態(tài)監(jiān)管的“3D”(Digitalization，Decarbonization and Dynamic Regulation)規(guī)劃，以推動(dòng)歐盟能源智慧化、低碳化和監(jiān)管高效化。

相鄰國(guó)家之間跨境交易及其引發(fā)的能源相關(guān)安全，由相應(yīng)組織根據(jù)相應(yīng)的規(guī)則進(jìn)行協(xié)調(diào)，電力行業(yè)甚至設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并不需要各國(guó)政府或外交層面去解決，以實(shí)現(xiàn)歐盟各國(guó)監(jiān)管規(guī)則、能力和效率的一致化。

三公：平等競(jìng)爭(zhēng)(open and fair retail markets)

在歐盟范圍內(nèi)，鼓勵(lì)自由競(jìng)爭(zhēng)并允許消費(fèi)者自由選擇能源供應(yīng)商。

歐盟法案鼓勵(lì)發(fā)展跨境能源基礎(chǔ)設(shè)施，以促進(jìn)歐盟成員國(guó)之間的能源流動(dòng)，減少外部供應(yīng)依賴(lài)，并在能源危機(jī)時(shí)期能夠維護(hù)內(nèi)部團(tuán)結(jié)，共渡困難。

歐盟法案引入一系列包括網(wǎng)絡(luò)接入、關(guān)稅監(jiān)管、非歧視性網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)等具體規(guī)定，設(shè)立或賦予相應(yīng)的管理部門(mén)和機(jī)構(gòu)權(quán)限，權(quán)力主體各司其職，確保能源市場(chǎng)的安全有效運(yùn)行。

特別的是，歐盟法案規(guī)定透明定價(jià)，保障市場(chǎng)公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)公平，旨在讓消費(fèi)者選擇適合自身需求的用能方案，并確保了供應(yīng)商切換的絲滑度，全方位維護(hù)增強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益。

更特別的是，歐盟法案還通過(guò)一系列服務(wù)指令，從法律上保護(hù)處于弱勢(shì)地位的能源消費(fèi)群體的用能權(quán)益，包括按時(shí)并保證接入、賬單清晰、后付費(fèi)制、不得故意停電停氣、投訴處理反饋等。

在與歐盟法案一致的基礎(chǔ)上，各成員國(guó)制定各國(guó)相應(yīng)的法律法規(guī)。

雖然歐盟能源基本法立法及其取得的成果為世界所公認(rèn)，但近年來(lái)，歐盟能源安全飽受爭(zhēng)議。特別是俄烏沖突，導(dǎo)致歐洲天然氣短缺，引爆能源價(jià)格普遍暴漲，以至2022年歐盟爆發(fā)能源危機(jī)。出乎意料的是，2022-2023年能源價(jià)格危機(jī)集中的兩年多時(shí)間，歐盟竟然沒(méi)有出現(xiàn)“有序供電”，也沒(méi)有“拉閘限電”等類(lèi)似的斷電斷氣事故。

另外，經(jīng)過(guò)十多年來(lái)的不斷完善，歐盟能源統(tǒng)一市場(chǎng)體系為各國(guó)樹(shù)立了一個(gè)榜樣。歐盟綠色能源的滲透率遠(yuǎn)高于其他主流國(guó)家，其中，2023年風(fēng)光電滲透率超過(guò)25%，遠(yuǎn)超過(guò)中國(guó)的15.8%。

相比較，歐盟能源危機(jī)之前的2021年開(kāi)始，中國(guó)能源（包括煤油氣電）價(jià)格一路上揚(yáng)，同時(shí)出現(xiàn)此起彼伏的“有序供電”，缺電與窩電同時(shí)并存，能源安全備受挑戰(zhàn)。

另外，中國(guó)能源市場(chǎng)建設(shè)還處于初步階段，“三公”及平等競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一市場(chǎng)體系遠(yuǎn)未建成；傳統(tǒng)能源還占絕對(duì)主力，風(fēng)光電滲透率遠(yuǎn)低于歐盟，而且風(fēng)光并網(wǎng)消納開(kāi)始碰到瓶頸，棄光棄風(fēng)率近年來(lái)呈上升趨勢(shì)。

為此，我們認(rèn)為，歐盟能源基本法立法的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，其教訓(xùn)必須避免。

能源基本法立法，不應(yīng)是各主體的“最大公約數(shù)”，更不應(yīng)該是“權(quán)貴主體”（即市場(chǎng)中處于主導(dǎo)、支配及優(yōu)勢(shì)地位的主體們）的“最大公約數(shù)”，而是應(yīng)站在全體人民角度、消費(fèi)者角度、弱勢(shì)群體角度、以及國(guó)家利益最大化角度，保證國(guó)家能源安全，推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型，建立統(tǒng)一市場(chǎng)體系，尋求全社會(huì)福利(social welfare)最大化。

對(duì)法律法規(guī)和政策制定機(jī)構(gòu)及行業(yè)監(jiān)管部門(mén)，草案中一言以蔽之，統(tǒng)稱(chēng)“主管部門(mén)”及“有關(guān)部門(mén)”。這些部門(mén)是否需要改革，如何改革，其“權(quán)責(zé)”如何明細(xì)化、清晰化，草案中沒(méi)有明確。主導(dǎo)部門(mén)“權(quán)責(zé)”空間模糊，權(quán)力沒(méi)有鎖進(jìn)制度的“籠子”，就容易被濫用。

綜上，我們建議，草案應(yīng)該經(jīng)過(guò)更加廣泛、更加開(kāi)放的研討和辯論，參考發(fā)達(dá)市場(chǎng)體能源基本法立法的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，繼續(xù)修改并完善，不急于通過(guò)，以給能源“四個(gè)革命”留出更大的想象空間和未來(lái)。

（本文經(jīng)作者授權(quán)發(fā)布，僅代表作者觀(guān)點(diǎn)。本文得到能源行業(yè)一些專(zhuān)家和領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)和建議，作者在此表示感謝。作者來(lái)自于國(guó)合洲際能源咨詢(xún)?cè)?。該機(jī)構(gòu)專(zhuān)注于石油、天然氣、煤炭、電力、可再生能源及氣候變化等相關(guān)領(lǐng)域的深度研究、評(píng)估和咨詢(xún)。）