3月17日，《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布。“生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控”是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，實施分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控的環(huán)境管理制度，要求嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，科學(xué)指導(dǎo)各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動。

就不同區(qū)域的環(huán)保法規(guī)來說，我國已有長江保護(hù)法、黃河保護(hù)法、海南自由貿(mào)易港法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法和43部地方性法規(guī)均對加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、實施生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單管理作出規(guī)定。《意見》則起到了政策統(tǒng)領(lǐng)作用。總體要求包括：堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展；堅持源頭預(yù)防、系統(tǒng)保護(hù)；堅持精準(zhǔn)科學(xué)、依法管控；堅持明確責(zé)任、協(xié)調(diào)聯(lián)動。

該《意見》的核心框架是什么？與中央其他關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策如何配合？《意見》如何指導(dǎo)環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系、幫助區(qū)域規(guī)劃產(chǎn)業(yè)建設(shè)？界面智庫將為讀者做出解讀。

一、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控政策溯源

《意見》中提到的“三條控制線”在我國環(huán)境保護(hù)工作中早有出現(xiàn)，早在2011年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》中，有劃定生態(tài)紅線的說法，后延展到生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線三條控制線。其中生態(tài)保護(hù)紅線，不同于原國土資源部為保障糧食安全劃定的18億畝耕地紅線，但也服務(wù)于優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局的目標(biāo)。

2023年自然資源部會同生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局等部門，結(jié)合《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》編制，劃定全國生態(tài)保護(hù)紅線：全國生態(tài)保護(hù)紅線不低于315萬平方公里，其中陸域生態(tài)保護(hù)紅線不低于300萬平方公里，占陸域國土面積的30%以上，海洋生態(tài)保護(hù)紅線不低于15萬平方公里。環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，則是分區(qū)域、分階段有相應(yīng)的管控目標(biāo)。

過去10多年中，“三條控制線”的政策和概念逐漸清晰，并慢慢形成系統(tǒng)完善的環(huán)境管控體系，包含了從中央到相關(guān)部門的行政命令，并助推環(huán)保法律《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、行政法規(guī)《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》等落地。 

據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的視頻《生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控誕生記》介紹，生態(tài)環(huán)境部從四個城市（濟(jì)南、鄂爾多斯、連云港、承德），“三線一單”試點開始，逐步形成覆蓋全國的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。《意見》的核心框架為“兩級三類一清單”。兩級分為省級、市級；三類指優(yōu)先保護(hù)單元、重點管控單元、一般管控單元；一清單指生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。

生態(tài)環(huán)境部表示，截至2021年底，全國省、市兩級生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案全面完成政府審議并發(fā)布實施。全國（不包括港澳臺）共劃定約4萬個生態(tài)環(huán)境管控單元：把該保護(hù)區(qū)域劃出來，形成優(yōu)先保護(hù)單元（指以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主的區(qū)域，主要包括生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地、飲用水水源保護(hù)區(qū)等，占全國面積的55%）；把發(fā)展同保護(hù)矛盾突出的區(qū)域劃分出來，形成重點管控單元（占全國面積的15%）；還有部分一般管控單元（占全國面積的30%）。系統(tǒng)集成生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的硬約束，形成生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，實行生態(tài)環(huán)境分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控，為發(fā)展明底線、劃邊框。

二、服務(wù)于“美麗中國建設(shè)”的生態(tài)環(huán)境管控頂層設(shè)計

自2024年1月中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》發(fā)布以來，關(guān)于“美麗中國建設(shè)”提到的多方面目標(biāo)，也都陸續(xù)出臺了相關(guān)政策。

“美麗中國建設(shè)”目標(biāo)是到2035年廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，國土空間開發(fā)保護(hù)新格局全面形成等。

本次《意見》的目標(biāo)之一也是為生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)“提供有力支撐”，到2035年全面建立體系健全、機(jī)制順暢、運行高效的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度；同時，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于加快建立現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系的實施意見》為生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控提供了輔助工具，要同步在2035年建成現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系。

而在“美麗中國建設(shè)”中所提的碳達(dá)峰目標(biāo)上，2022年7部門以出臺《減污降碳協(xié)同增效實施方案》，本次《意見》中也提到了減污與降碳的政策協(xié)同：“開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控減污降碳協(xié)同試點，研究落實以碳排放、污染物排放等為依據(jù)的差別化調(diào)控政策”。

2024年1月25日，國務(wù)院總理李強(qiáng)簽署第775號國務(wù)院令，公布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（簡稱《條例》），自今年5月1日起施行?！稐l例》規(guī)定國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門建立全國碳排放權(quán)交易市場管理平臺，加強(qiáng)對碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動的全過程監(jiān)管，并與有關(guān)部門實現(xiàn)信息共享。

公眾環(huán)境研究中心（IPE）主任、蔚藍(lán)地圖創(chuàng)始人馬軍告訴界面智庫，我國經(jīng)過十多年的環(huán)境治理，在空氣質(zhì)量、水質(zhì)等方面取得了突出進(jìn)展，而當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)工作重點正在轉(zhuǎn)向減污降碳協(xié)同增效、高質(zhì)量發(fā)展。在此過程中我國面對不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，同時須應(yīng)對氣候變化，這些目標(biāo)的達(dá)成需要要從中央到省市兩級去管理，涉及不同地區(qū)、不同部門，因此需要更高的站位和視角，“某種程度上，需要一個頂層設(shè)計的解決方案”。而“三線一單”的制度體系構(gòu)建，可以說是中國的制度創(chuàng)新。

本次《意見》非常重要的一點，在于為各地區(qū)各部門提供決策參考。生態(tài)環(huán)境部表示，該制度可以支撐生態(tài)環(huán)境、參與宏觀綜合決策，提升生態(tài)環(huán)境治理效能、優(yōu)化營商環(huán)境，特別是在政策制定（涉及部門如環(huán)保局、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)局、住建局等）、環(huán)境準(zhǔn)入、園區(qū)管理（如招商引資工作組）、執(zhí)法監(jiān)管（企業(yè)總排放量是否超標(biāo)）等領(lǐng)域落地應(yīng)用。

三、《意見》為產(chǎn)業(yè)科學(xué)布局提供指導(dǎo)框架

《意見》中分別提到長江流域、黃河流域，以及京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展方向。如長江流域加強(qiáng)沿江重化工業(yè)水污染防治和環(huán)境風(fēng)險防控，防止重污染企業(yè)和項目向長江中上游轉(zhuǎn)移；黃河流域?qū)嵤┥现邢掠蔚貐^(qū)差異化分區(qū)管控，優(yōu)化黃河中上游能源化工和新能源產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)中下游產(chǎn)業(yè)綠色低碳循環(huán)發(fā)展；強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)、能源和交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整中的應(yīng)用等。

在第七條“促進(jìn)綠色低碳發(fā)展”中提到引導(dǎo)重點行業(yè)向環(huán)境容量大、市場需求旺盛、市場保障條件好的地區(qū)科學(xué)布局、有序轉(zhuǎn)移；銜接生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，引導(dǎo)人口密度較高的中心城區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)功能空間有序騰退。比如京津冀區(qū)域基于生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境質(zhì)量底線約束，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)疏解和承接地生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入要求，合理引導(dǎo)鋼鐵、石化產(chǎn)業(yè)向沿海集聚發(fā)展。

換句話說，《意見》可以為區(qū)域、城市的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃提供指導(dǎo)框架。一方面要將重點行業(yè)調(diào)整到環(huán)境容量更大的地區(qū)，另一方面，鼓勵傳統(tǒng)制造業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型升級。如今我國“高質(zhì)量發(fā)展”概念已經(jīng)有了更具體的延伸，包括發(fā)展“新質(zhì)生產(chǎn)力”、“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”、借助低碳科技啟動“綠色生產(chǎn)力”，而這些概念又有相互重疊和補(bǔ)充的部分。總體來說，《意見》將要求產(chǎn)業(yè)規(guī)劃參考“三線一單”框架。

“可能有人聽到生態(tài)紅線，就覺得嚴(yán)格管控會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成限制，但如果我們能夠借助這一全覆蓋、多要素的數(shù)字工具，提升生態(tài)環(huán)境風(fēng)險識別的效率，讓企業(yè)和投資者能夠便捷了解地區(qū)環(huán)境容量和管控要求，不但有助于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，做好降碳、減污和擴(kuò)綠的協(xié)同，也將降低決策和開發(fā)建設(shè)成本，助力社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?！瘪R軍補(bǔ)充到，在綠色金融領(lǐng)域，蔚藍(lán)地圖的生態(tài)保護(hù)數(shù)據(jù)地圖已經(jīng)服務(wù)于多家大型金融機(jī)構(gòu)，協(xié)助在貸款審核過程中，將“三線一單”標(biāo)準(zhǔn)納入風(fēng)控體系。

四、推動管控技術(shù)創(chuàng)新、堅持“生態(tài)優(yōu)先”原則

《意見》在分區(qū)管控和監(jiān)管考核的技術(shù)手段上都有所創(chuàng)新。

在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息共享方面，推進(jìn)國家和省級生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控系統(tǒng)與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，推進(jìn)新一代信息技術(shù)、人工智能等與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控融合創(chuàng)新；在強(qiáng)化監(jiān)督考核章節(jié)，提到充分利用大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等技術(shù)手段開展動態(tài)監(jiān)控，對發(fā)現(xiàn)的突出問題和風(fēng)險隱患開展現(xiàn)場檢查并嚴(yán)格依法查處。

生態(tài)環(huán)境部視頻資料顯示，目前全國各省區(qū)市生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺均已完成基本功能建設(shè)，并上線運行，可以實現(xiàn)一圖全覽，一鍵研判，一站服務(wù)。

即便如此，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控仍然需要更完善的信息共享平臺和信息采集方式。今年3月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于加快建立現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系的實施意見》，將加快建立現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系作為一項重要任務(wù)，要求健全天空地海一體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)生態(tài)、溫室氣體、地下水、新污染物等監(jiān)測能力建設(shè)，實現(xiàn)降碳、減污、擴(kuò)綠協(xié)同監(jiān)測全覆蓋。

在環(huán)境監(jiān)管方面，隨著逃避生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的手段不斷創(chuàng)新，數(shù)據(jù)造假問題頻繁發(fā)生。今年兩會上，生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋談到，已經(jīng)借助監(jiān)督幫扶、大數(shù)據(jù)監(jiān)管乃至中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等有效手段，連續(xù)四年針對第三方環(huán)保服務(wù)機(jī)構(gòu)造假的問題開展專項整治，未來還會進(jìn)一步加強(qiáng)大數(shù)據(jù)加人工智能的“穿透式”監(jiān)管，借助科技防范數(shù)據(jù)造假。

此外，綠色和平森林與海洋資深項目經(jīng)理潘文婧發(fā)現(xiàn)，此次《意見》在提及“支持國家重大戰(zhàn)略、重大基礎(chǔ)設(shè)施、民生保障等項目建設(shè)”時，多了一個重要的前提條件，即“在保證生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性的前提下”，這意味著類似工程在獲批上馬前，必須證明其不會對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞性的影響。而以往政策文件中，提及受保護(hù)區(qū)域的禁止行為條款中，通常會有“但國家重大項目除外”這樣的表述。此次《意見》體現(xiàn)了“生態(tài)優(yōu)先”原則。

最后，《意見》的考核要求也十分嚴(yán)厲明確：將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度落實中存在的突出問題納入中央和省級生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察；將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施情況納入污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核等，考核結(jié)果作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、獎懲任免的重要參考。

整體來看，從“三線一單”管控體系、生態(tài)環(huán)境管控目標(biāo)，到管控體系的應(yīng)用場景、技術(shù)手段、考核方式、組織保障，《意見》都給出了完善的指導(dǎo)。