記者 王珍
2023年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。當(dāng)前，省以下財(cái)政體制呈現(xiàn)出差異性極大且不規(guī)范的特征，如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范可能是下一階段的重大課題。
杭州和廣州是兩個(gè)經(jīng)常被拿來(lái)比較的城市，分別地處中國(guó)最發(fā)達(dá)的兩個(gè)經(jīng)濟(jì)圈，都是沿海經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的省會(huì)，文化底蘊(yùn)豐厚。但一個(gè)不為人注意的地方是，經(jīng)濟(jì)體量小得多的杭州財(cái)政收入遠(yuǎn)超廣州。
從經(jīng)濟(jì)總量來(lái)看，2022年，杭州實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）18753億元，廣州GDP達(dá)到28839億元，杭州比廣州差了1萬(wàn)億元，大約是一個(gè)東莞的經(jīng)濟(jì)體量。
然而，兩個(gè)城市的財(cái)政收入正好相反，2022年，杭州一般公共預(yù)算收入2451億元，廣州只有1810億元；政府性基金收入方面，杭州3202億元，廣州1629億元。由于地方政府性基金收入以國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入為主，和當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場(chǎng)密切相關(guān)，因此下面僅討論以稅收收入為主的一般公共預(yù)算收入。
廣州、杭州的財(cái)政收入看似和其經(jīng)濟(jì)地位十分不符，其實(shí)背后體現(xiàn)的是不同財(cái)政分配制度對(duì)城市財(cái)政自主權(quán)的影響。
在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制下，地方財(cái)政收入并不等于地方一般公共預(yù)算收入。一般公共預(yù)算收入可以看作是地方實(shí)際可用財(cái)力，須從財(cái)政總收入中扣除上繳中央和省級(jí)部分的收入。
比如，廣州市財(cái)政局在2019年工作總結(jié)中透露的信息顯示，2019年，來(lái)源于廣州地區(qū)的一般公共預(yù)算收入6336.2億元，其中，中央級(jí)收入3581億元，省級(jí)收入1058億元，全市一般公共預(yù)算收入1697.2億元。也就是說(shuō)，廣州將七成以上的財(cái)政收入上繳中央和省里，自己只留下不到30%。
另外，國(guó)家稅務(wù)總局廣州市稅務(wù)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2022年，全市稅收收入總額5583億元。但廣州市預(yù)算執(zhí)行報(bào)告顯示，當(dāng)年稅收收入1245億元，加上稅收返還284億元，其自留稅收比例僅27.4%。
相比之下，杭州財(cái)政自主權(quán)要大得多。杭州市財(cái)政局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2023年1-11月，全市財(cái)政總收入4623.9億元，其中，一般公共預(yù)算收入2490.1億元。杭州可以將近一半的財(cái)政收入留在當(dāng)?shù)厥褂?。此外?022年，杭州市稅務(wù)部門(mén)組織稅收收入4265.58億元。杭州市預(yù)算執(zhí)行報(bào)告顯示，稅收收入2169. 85億元，即便不算稅收返還收入，自留比例已超過(guò)一半，達(dá)到50.9%。
民間將杭州這類地方自留稅收比較多的城市稱為“二級(jí)財(cái)政城市”，將廣州這類稅款更多上交給省級(jí)財(cái)政、由省級(jí)財(cái)政再重新分配給各個(gè)地級(jí)市的城市稱為“三級(jí)財(cái)政城市”。除杭州外，省會(huì)城市中還有南京、武漢、成都、鄭州和長(zhǎng)沙也屬于“二級(jí)財(cái)政城市”。
中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所所長(zhǎng)、財(cái)政金融學(xué)院副院長(zhǎng)馬光榮對(duì)界面新聞表示，在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制之下，省級(jí)政府有一個(gè)很大的功能，就是平衡省內(nèi)各個(gè)地區(qū)之間的財(cái)力均等化和公共服務(wù)的均等化，所謂的“二級(jí)財(cái)政”和“三級(jí)財(cái)政”產(chǎn)生的根源是不同省份省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異導(dǎo)致的省本級(jí)集聚財(cái)力的需求多寡。比如，廣東省內(nèi)經(jīng)濟(jì)差距非常大，在這種情況下，廣東省級(jí)財(cái)政需要集中各市財(cái)力，然后進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。相比之下，浙江省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較均衡，不需要集中太多財(cái)力來(lái)轉(zhuǎn)移支付。
1994年實(shí)行分稅制改革后，我國(guó)的財(cái)政分為中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地級(jí)市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)，省以下財(cái)政體制由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。根據(jù)粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒的研究，目前我國(guó)31個(gè)省份存在著兩類財(cái)政體制，23個(gè)省份采用相對(duì)規(guī)范的分稅分成制，還有8個(gè)省份——江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖北、青海、遼寧——采取基數(shù)加增量分成制度（包括總額分成）。
在采用分稅分成制的廣東省，省內(nèi)各地市（除計(jì)劃單列市深圳外）要與中央、廣東省分稅，如增值稅在中央、省、市的分配比例分別為50％、25％、25％，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅在中央、省級(jí)、市的分配比例為60％、20％、20％。
采用基數(shù)加增量分成制的浙江省則是另一番光景。2015年發(fā)布的《浙江省關(guān)于深化財(cái)政體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》提到，2015年及以后年度，市、縣（市）地方財(cái)政收入超過(guò)2014年收入基數(shù)的增量部分，省與市、縣（市）實(shí)行“二八”分成，即省得20%，市、縣（市）得80%。此外，省與杭州市（不含蕭山區(qū)、余杭區(qū)、富陽(yáng)區(qū)）收入實(shí)行總額分享，在分享范圍內(nèi)的各項(xiàng)稅收地方部分的分享比例為16:84，即省分享比例為16％、杭州市分享比例為84％。
羅志恒指出，兩類體制并立導(dǎo)致了三大問(wèn)題。首先是，城市間財(cái)政收入不可比，比如，廣州和杭州的一般公共預(yù)算收入不可比，難以根據(jù)一般公共預(yù)算收入來(lái)評(píng)估城市的真實(shí)財(cái)力和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。
其次是城市間的不公平競(jìng)爭(zhēng)?！霸诨鶖?shù)加增量分成的財(cái)政體制下，收入先入市縣國(guó)庫(kù)、后通過(guò)上解集中一部分到省級(jí)政府，導(dǎo)致市縣財(cái)政收入虛胖，這有利于市縣財(cái)政收入在全國(guó)排名更靠前，有利于招商引資和發(fā)債?！?/span> 他對(duì)界面新聞解釋稱。
第三個(gè)問(wèn)題是，基數(shù)加增量分成制是統(tǒng)一的分成比例，不利于發(fā)揮財(cái)政調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用，而規(guī)范的分稅分成體制可以對(duì)不同稅種設(shè)置不同的分稅比例。“比如，海南省為了調(diào)控房地產(chǎn)，對(duì)房地產(chǎn)相關(guān)稅種設(shè)置了較高的省本級(jí)分享比例。”羅志恒說(shuō)。
分析人士指出，加強(qiáng)省級(jí)財(cái)力和強(qiáng)化省級(jí)調(diào)控能力應(yīng)該是新一輪財(cái)稅體制改革的方向，建議從現(xiàn)在兩類體制并存的局面逐步過(guò)渡到規(guī)范的分稅分成制。
中誠(chéng)信國(guó)際研究院首席分析師劉艷美表示，不同財(cái)政體制適應(yīng)于不同的省情，未來(lái)省以下財(cái)政體制改革仍將尊重地方的自主性和首創(chuàng)精神，各省仍會(huì)擁有較大自主權(quán)因地制宜地進(jìn)行差異化改革。“總體來(lái)看，不管是通過(guò)增量改革還是進(jìn)行存量調(diào)整，各省都將適度增強(qiáng)省級(jí)財(cái)力并強(qiáng)化省級(jí)調(diào)控能力?！彼?/span>對(duì)界面新聞說(shuō)。
羅志恒表示，應(yīng)明確兩類財(cái)政體制的適用條件以及收入劃分原則，逐步過(guò)渡到分稅分成制度，省級(jí)政府可以根據(jù)省內(nèi)區(qū)域差異情況設(shè)置合理的省與市縣財(cái)力比重。
另一方面，分析人士指出，分稅分成制也有需要改進(jìn)的地方，比如，如何在均衡轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和調(diào)動(dòng)基層政府積極性之間取得平衡。
羅志恒提到，廣東省通過(guò)一次次改革不斷集中省本級(jí)收入占比，以實(shí)現(xiàn)粵東、粵西、粵北和珠三角的均衡發(fā)展，但是，這會(huì)對(duì)“被收割較多的”城市如廣州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者民生保障不利。
界面新聞根據(jù)地方政府的公開(kāi)資料測(cè)算， 2022年，常住人口1873萬(wàn)的廣州市人均財(cái)政支出約16350元，遠(yuǎn)低于同屬一線城市陣營(yíng)的上海（約37950元）、北京（約34200元），而常住人口僅有1237萬(wàn)的杭州，人均財(cái)政支出在21150元左右。
這同時(shí)可能會(huì)“誤傷”基層政府的積極性。馬光榮表示，以廣東省為代表的集權(quán)型財(cái)政在調(diào)動(dòng)地方政府的積極性方面存在一些問(wèn)題。“不僅是廣州，比如佛山、東莞這些發(fā)達(dá)的城市，都需要給廣東省本級(jí)上繳較多的財(cái)政收入。這會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)大蛋糕中自留比例很低，影響積極性。相反，對(duì)于浙江而言，省本級(jí)集中的越少，各個(gè)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性就越足，這會(huì)形成一個(gè)正反饋，各個(gè)地區(qū)發(fā)展就會(huì)更均衡，全省各個(gè)地方都愿意發(fā)展?！彼f(shuō)。
羅志恒也表示，如何避免效率損失，提高市縣積極性是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。此外，省對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付的情況，與中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付相比，主觀性強(qiáng)、不規(guī)范，不利于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和縮小區(qū)域差距。
他建議，將省以下收入劃分逐步從目前側(cè)重省本級(jí)財(cái)力控制的角度，轉(zhuǎn)到根據(jù)稅收屬性劃分稅種以及不同稅種的分成比例。比如，省級(jí)政府適度提高增值稅、資源稅等稅種比重，其他稅種可留給市縣或者賦予市縣較大分成比例。
另外，當(dāng)前省以下財(cái)政權(quán)責(zé)劃分也存在事權(quán)和支出責(zé)任與財(cái)力不匹配的問(wèn)題。比如，2022年8月，福建省審計(jì)廳在2021年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政審計(jì)情況的公告中指出，收入劃分不夠科學(xué)，上解省級(jí)固定分成收入基數(shù)自 2002 年核定以來(lái)基本維持不變。共同事權(quán)支出責(zé)任下移，個(gè)別地區(qū)承擔(dān)教育、社保和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等三類共同事權(quán)支出比例超過(guò)70%；一般性轉(zhuǎn)移支付比例偏少，專項(xiàng)資金配套規(guī)模偏大，加大了基層支出責(zé)任。
羅志恒表示，由于省級(jí)政府上收財(cái)力、下移支出責(zé)任，導(dǎo)致區(qū)縣風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高，區(qū)縣政府近乎無(wú)限責(zé)任，越到基層，活力越下降。2022年底，地方政府顯性債務(wù)中50%在區(qū)縣、隱性債務(wù)中有三分之一在區(qū)縣。
馬光榮補(bǔ)充道，省以下財(cái)政體制改革要有實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作，必須央地財(cái)政改革先行，否則無(wú)法牽動(dòng)省以下財(cái)稅體制的改革。
“中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系的核心問(wèn)題仍然是事權(quán)與財(cái)力不匹配，地方財(cái)力少，但承擔(dān)的事權(quán)多，這個(gè)問(wèn)題如果在中央和地方的維度上沒(méi)有解決清楚的話，要解決省和市之間、市和縣之間這個(gè)問(wèn)題，就很難邁出實(shí)質(zhì)性的腳步?！彼f(shuō)。