記者 王珍
去年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議對2024年的財(cái)政政策進(jìn)行了安排部署，明確提出謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。1月7日，在中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所主辦的中國財(cái)政政策論壇2024年第1期（總第9期）研討會上，與會專家指出，新一輪財(cái)稅體制改革要以調(diào)動(dòng)地方政府干事創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造財(cái)富、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性作為核心內(nèi)容。
在此基礎(chǔ)上，引導(dǎo)地方政府職能合理轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)地方政府發(fā)展創(chuàng)新、符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略等。此外，改革的目標(biāo)還包括增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；厘清政府與市場關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模，優(yōu)化央地關(guān)系。
改革核心是調(diào)動(dòng)地方政府的積極性
國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長、研究員馮俏彬表示，新一輪財(cái)稅體制改革要釋放地方政府和市場主體的活力，并且要瞄準(zhǔn)中國式現(xiàn)代化目標(biāo)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)、人口、社會等經(jīng)濟(jì)社會的變化來進(jìn)行改革。
“如何穩(wěn)住中國經(jīng)濟(jì)增長的基本節(jié)奏，是財(cái)稅改革最大、也是最直接的背景。當(dāng)前地方政府的活力不足很明顯，已經(jīng)成為財(cái)政體制改革當(dāng)中要去解決的問題。”她說。
馮俏彬建議，新一輪財(cái)稅體制改革要以調(diào)動(dòng)地方政府干事創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造財(cái)富、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性作為核心內(nèi)容，以瞄準(zhǔn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)為基本方向，同時(shí)考慮當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行過程中出現(xiàn)的各種復(fù)雜現(xiàn)實(shí)問題，一并進(jìn)行推進(jìn)。
粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長羅志恒也認(rèn)為，當(dāng)前地方財(cái)力不夠協(xié)調(diào)，地方稅體系尚未建立，有待另謀出路，有必要建立更具激勵(lì)相容的制度體系，進(jìn)一步發(fā)揮地方政府的積極性。
中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所執(zhí)行所長、財(cái)政金融學(xué)院教授呂冰洋強(qiáng)調(diào)，激發(fā)地方政府積極性要“因時(shí)代變化而變化”?！埃ㄉ鲜兰o(jì)）八十年代地方政府積極性主要是‘辦屬于我的企業(yè)’，分稅制改革以后地方政府積極性轉(zhuǎn)變?yōu)椤k到我這里投資的企業(yè)’，積極性的內(nèi)涵很豐富。”
“引導(dǎo)地方政府職能合理轉(zhuǎn)變，不是一味促進(jìn)制造業(yè)或重化工業(yè)投資，而是鼓勵(lì)地方政府發(fā)展創(chuàng)新、符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略等。”
穩(wěn)定宏觀稅負(fù)
2016年以來，在大規(guī)模減稅降費(fèi)的推動(dòng)下，我國宏觀稅負(fù)持續(xù)下行。2022年2月，時(shí)任財(cái)政部部長劉昆在談及近些年減稅降費(fèi)政策實(shí)施成效時(shí)表示，按國際可比口徑計(jì)算，我國宏觀稅負(fù)水平從2016年的28.1%降至2021年的25.4%，稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重從2016年的17.5%降至2022年的13.8%，處于世界較低水平。
宏觀稅負(fù)，是指一國在一定時(shí)期政府收入占經(jīng)濟(jì)總量的比重，體現(xiàn)政府在國民收入分配中所占的份額，及政府與企業(yè)、居民個(gè)人之間占有和支配社會資源的關(guān)系。宏觀稅負(fù)并非越低越好，過低的宏觀稅負(fù)會影響到財(cái)政可持續(xù)性。因此，近兩年來，相關(guān)部門和財(cái)稅專家就表示，要穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。
呂冰洋指出，過去十年，我國宏觀稅負(fù)總體上處于持續(xù)下行的態(tài)勢，無論是稅收占GDP的比重還是一般公共預(yù)算收入占GDP的比重，在過去十年累計(jì)下降接近10個(gè)百分點(diǎn)，這使得財(cái)政收支的汲取能力明顯下降。
“現(xiàn)行區(qū)域優(yōu)惠政策過多，稅收‘洼地’的存在造成稅基侵蝕，大量稅收優(yōu)惠干預(yù)了市場效率和公平，不利于構(gòu)建統(tǒng)一國內(nèi)大市場?！彼f。
中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所所長、財(cái)政金融學(xué)院副院長馬光榮在會上發(fā)言時(shí)說：“不僅是站在當(dāng)前，如果按照未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，現(xiàn)有的宏觀稅負(fù)可能難以支撐未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展對公共品的需求?！?/span>
在穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的問題上，他提出，必須提高“兩個(gè)比重”，一是提高財(cái)政收入占GDP的比重，二是提高中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重。此外，在稅制改革的大方向上要提高直接稅的比重，其中對個(gè)人所得稅而言，要加強(qiáng)個(gè)稅對財(cái)產(chǎn)所得的調(diào)節(jié)，適當(dāng)降低勞動(dòng)所得稅負(fù)，將個(gè)人經(jīng)營所得納入綜合所得范圍。
力促財(cái)政可持續(xù)
防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是近兩年政府工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是多方面問題的綜合體現(xiàn)，包括財(cái)政收入增速下降、支出責(zé)任過大、支出效率低下、監(jiān)管失效等等。
羅志恒認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革要通過體制機(jī)制改革解決財(cái)政可持續(xù)性問題，避免地方政府陷入財(cái)政危機(jī)。長期來看，要站在國家治理和國家戰(zhàn)略的高度，圍繞促進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場、共同富裕、統(tǒng)籌發(fā)展與安全等戰(zhàn)略任務(wù)，構(gòu)建新的財(cái)政和稅收制度。
呂冰洋指出，近十年來，我國財(cái)政收入增長速度低于GDP增長速度，導(dǎo)致財(cái)政可持續(xù)性在下降，債務(wù)壓力擴(kuò)大，地方債風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，這種情況下財(cái)稅體制改革需要統(tǒng)籌財(cái)政資源，提高財(cái)政支出效率，改革社會保障制度等。
他建議，在政策空間不斷縮小的情況下，需要用財(cái)政體制來調(diào)動(dòng)各方的積極性。在預(yù)算制度改革方面，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度；加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督；全面實(shí)施績效管理；落實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。
馬光榮強(qiáng)調(diào)，優(yōu)化債務(wù)管理的核心是繼續(xù)“開好前門，堵好后門”。“前門可以開得更大一些，進(jìn)一步增加專項(xiàng)債額度，健全政府債券分配機(jī)制。堵后門要建立管控隱性債務(wù)的長效機(jī)制，在化解存量的同時(shí)又能夠遏制增量?！?/span>
厘清央地財(cái)政關(guān)系
2024年是分稅制改革三十周年，與會人士普遍認(rèn)為，厘清政府與市場的關(guān)系、合理劃分央地財(cái)權(quán)和事權(quán)是新一輪財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)。
馬光榮指出，新一輪財(cái)稅體制改革的必要性在于牽引出政府與市場關(guān)系的改革，優(yōu)化中央與地方關(guān)系。應(yīng)實(shí)質(zhì)性推動(dòng)事權(quán)劃分改革、推動(dòng)地方稅體系建設(shè)、完善轉(zhuǎn)移支付制度。
“從財(cái)政數(shù)字上來看，過去這些年盡管一直在提部分事權(quán)要上移中央，但中央財(cái)政支出所占比例過去十年基本沒有變，仍然處于14%的低水平?！彼f，未來中央要切實(shí)承擔(dān)起更多的事權(quán)，通過實(shí)體化機(jī)構(gòu)的改革，真正承擔(dān)起職能責(zé)任。
羅志恒指出，政府與市場關(guān)系和邊界不清，導(dǎo)致政府兜底責(zé)任不斷擴(kuò)張，容易產(chǎn)生有限財(cái)力與無限支出責(zé)任間的矛盾，不利于發(fā)揮有效市場與有為政府的共同作用。中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清，地方政府承擔(dān)過多的事權(quán)和支出責(zé)任，中央支出占比遠(yuǎn)低于國際平均水平，在“中央決策、地方執(zhí)行”制度體系下地方政府債務(wù)持續(xù)攀升。
他建議，未來要進(jìn)一步厘清政府與市場關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模；逐步上收事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府，減輕地方政府的支出責(zé)任和財(cái)政壓力。
近年來，中央財(cái)政在財(cái)力緊張的情況下，通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度。2023年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模首次超過10萬億元。
羅志恒認(rèn)為，當(dāng)前中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已突破10萬億元，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大容易產(chǎn)生效率損失以及地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，甚至是逆向激勵(lì)。但是，不加大對基層轉(zhuǎn)移支付，又不利于地方“三?！保ū；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)），必須通過改革打破走出這個(gè)循環(huán)。