界面新聞見習記者 | 郁娟

2023年年底，國際社會的目光聚焦迪拜。

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（下稱《公約》）第二十八次締約方大會（下稱COP28）在這里舉行。12月13日中午，190多個國家最終達成一致：號召全球在能源系統(tǒng)中轉(zhuǎn)型脫離化石能源(transitioning away from fossil fuels)，以實現(xiàn)到2050年實現(xiàn)凈零排放的目標。

這是國際氣候談判歷史上，首次達成有關(guān)化石能源退出的全球性共識。

除能源轉(zhuǎn)型外，借助首次全球氣候行動大盤點的契機，COP28還在全球適應目標（GGA）、“損失與損害”基金、農(nóng)業(yè)與糧食系統(tǒng)變革等方面，取得了進展。

“淘汰化石能源”共識的影響有多大？氣候適應、出資等議題的進展如何？針對與氣候變化相關(guān)的單邊貿(mào)易措施問題，談判是否取得了成果？COP28落幕后，我們又該如何看待應對氣候變化的前景？

日前，界面新聞特邀兩位氣候、能源領域?qū)＜遥虲OP28的成果、意義、熱點等話題進行深入討論，他們分別是中國社會科學院可持續(xù)發(fā)展研究中心秘書長、《公約》卡托維茲專家委員會委員王謀，博眾智合(Agora)能源轉(zhuǎn)型論壇中國區(qū)總裁涂建軍。

王謀多年參與國際氣候談判工作，涂建軍是國際能源與氣候研究領域的資深人士。

COP28成果是一個均衡的“底線”

界面新聞：總體如何評價這次氣候大會的成果？

涂建軍：我比較認同聯(lián)合國氣候變化執(zhí)行秘書西蒙·斯蒂爾（Simon Stiell）先生的總結(jié)，他說“COP28的成果是‘底線’，而不是‘上限’。我們必須提高氣雄心壯志，加強氣候行動”。

作為政治家，他說得比較隱晦，我把它翻譯得更加直白一些：從成果上看，全球很多國家同意了“到2030年可再生能源裝機容量達到三倍、能源效率翻一番”的目標；“損失與損害”基金也投入了運行，且有一部分國家已經(jīng)承諾了一些資金量；還達成了全球適應的目標框架。但在融資領域，最后錢從哪里出，這方面并不盡如人意。

總體來說，COP28的成果是一個多方博弈后的妥協(xié)方案，它雖然沒有關(guān)上實現(xiàn)《巴黎協(xié)議》目標的大門， 但對于提振全球氣候雄心也談不上有多么積極的貢獻。

王謀：這次會議總體來講還是達成了一個比較均衡的成果。這可能是各方都不滿意但又都能接受的結(jié)果。

這次會議的重點就是全球盤點(GST)。它的談判進程其實反映了中國和發(fā)展中國家的訴求，即不應該僅盯住“減緩”這一個目標，而應該是減緩、適應、資金、技術(shù)并重。在全球盤點案文里，可以看到減緩、適應、資金等方面的表述都有，這些方面都在平衡地推進。

全球盤點是各締約方一年辛苦工作的成果，除了COP28，還匯集了今年6月SB58屆會議（《公約》附屬機構(gòu)會議）談判，以及很多小組開展的若干次對話和磋商的成果。

大會第一天通過的“損失與損害”基金，在COP28召開前就已經(jīng)開展了五輪的磋商。

界面新聞：談判在適應氣候變化的議題上，有哪些進展？

王謀：在全球盤點案文以及單獨的全球適應目標(GGA)決定中都有體現(xiàn)。 

對于全球適應目標，各國之間的分歧較大，且國際社會研究積累比較有限。盡管如此，全球適應目（GGA）決定文件仍然有亮點：對水資源、糧食、生態(tài)系統(tǒng)、健康、基礎設施建設等“適應”主要要素都明確了一些定性的目標，如“大幅減少或降低某類風險”。另外，它還通過《公約》授權(quán)，建立了一些用于未來監(jiān)測的機制。

大會結(jié)束后，還會建立一些工作組，來細化“適應”的方案，把全球適應目標進一步做實，為下一步談判打下基礎。

全球已經(jīng)乘上“淘汰化石能源”的快車了嗎？

界面新聞：全球盤點達成的“全球轉(zhuǎn)型、脫離化石能源，到2050年實現(xiàn)凈零排放”條款，對各國減排的實際約束力有多大？留意到，全球盤點案文對這一條有一個前提性表述，即各國以自主決定(nationally determined)的方式，為全球減排作出貢獻。

王謀：“nationally determined”是全球氣候治理的范式，即自下而上地提出各個國家自主減排的目標，最早在《哥本哈根協(xié)議》中就已經(jīng)確定。到2015年《巴黎協(xié)定》，通過國家自主貢獻目標(NDCs)的形式，確立了這一原則的指導性地位。所以案文中有這個詞，可以說是與《巴黎協(xié)定》是一致的。

全球盤點第28段的內(nèi)容，其實是比較真實地反映了各方對一些新的目標的認識，具體的目標還需要進一步磋商。

第28段（d）條款的確有提到“轉(zhuǎn)離”(Transitioning away)化石燃料，有的機構(gòu)和媒體把這一條款解讀為“我們已經(jīng)開啟了一個去化石燃料的時代”，我認為這是一種非常積極的解讀。

這條需要放在第28段的大背景下來看，這段話中談及（a）-（h）這些目標的前提是，“號召或者呼吁各方為這些目標做出貢獻”，而并不是各方就這些目標達成了共識。

公約締約方會議通過的決定，也可以視作相對較弱的國際法，相比領導人宣言的法律約束意義更強。在沒有足夠科學研究支撐，沒有體現(xiàn)共區(qū)原則的行動任務分工，沒有資金、技術(shù)、能力建設等機制安排的前提下，很難推動在公約下就新的目標達成共識。

盡管不能達成共識，各方都應積極開展行動。

涂建軍：由于這次氣候談判中沒有更加強有力的約束條件，未來全球各國在清潔能源轉(zhuǎn)型以及氣候目標的實現(xiàn)上，肯定會根據(jù)國情以及政治態(tài)度的不同，出現(xiàn)分層：

歐盟及其成員國等發(fā)達經(jīng)濟體，例如德國，已經(jīng)承諾到2050年甚至2045年實現(xiàn)氣候中和。這類發(fā)達國家根據(jù)自身國情，在氣候變化、清潔能源轉(zhuǎn)型領域預計會走得快一些。

部分發(fā)展中國家，尤其一些小島嶼國家、最不發(fā)達的發(fā)展中國家，在沒有國際社會大力幫助的前提下，是很難實現(xiàn)“全球能源系統(tǒng)擺脫化石能源，到2050年實現(xiàn)凈零排放”這一目標的。

從政治態(tài)度的角度來看，歐盟和中國肯定會繼續(xù)大力推動清潔能源轉(zhuǎn)型進程。至于美國，明年總統(tǒng)大選后不排除其氣候承諾再次出現(xiàn)反復的情況。

所以，除了全球供應鏈的“去風險化”，未來全球氣候政治領域如何實現(xiàn)“去風險化”，也需要進一步觀察。

沙特阿拉伯、俄羅斯等產(chǎn)油國，根據(jù)他們在歷次全球氣候談判進程中的表現(xiàn)，未來則很可能繼續(xù)在全球清潔能源轉(zhuǎn)型，尤其是“去化石能源”領域，拖全球的后腿。

COP28成果對中國的影響要辯證地看待：一方面，COP28的成果文件表明，短期內(nèi)中國在國際氣候政治領域面臨的壓力比原來預計的要小一些，所以國內(nèi)政策騰挪的空間可能就會相對大一些。

但在這個多重危機疊加的時代，如果中國能源領域的投資過多地鎖定在化石能源資產(chǎn)，尤其是新建煤電項目上面，那到2030年以后，即中國從碳達峰進入碳中和的階段，中國面臨的減排以及適應氣候變化的壓力將會極大地增加。

界面新聞：“淘汰化石能源”條款的談判一波三折，最終能從分歧走向共識，推動因素有哪些？

涂建軍：至少有三條。

第一是中美最近在氣候、政治等領域的雙邊關(guān)系出現(xiàn)回暖。2023年11月15日，中美兩國政府聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強合作應對氣候危機的陽光之鄉(xiāng)聲明》，為COP28大會的成功召開奠定了一個比較良好的政治氛圍。中美是全球兩個最大的經(jīng)濟體，也是兩個最大的溫室氣體排放國，如果中美在氣候領域不進行合作的話，COP28的成功就無從談起。

第二個因素，跟這次主席國的選擇也有一定的關(guān)系。阿聯(lián)酋與中國、西方國家，以及產(chǎn)油國、油氣消費國的關(guān)系都良好，另外作為一個資金實力比較雄厚的中東國家，阿聯(lián)酋愿意拿出真金白銀來支持COP28的諸多議程。未來像這樣的國家恐怕越來越不好找了。

第三個因素是，中國氣候特使解振華和中國代表團成員在COP28談判中，在發(fā)展中國家與發(fā)達國家陣營之間，起到了一個很好的溝通、協(xié)調(diào)作用。

考慮到中國巨大的能源經(jīng)濟體量，以及遠低于發(fā)達國家平均水平的諸多人均指標，中國是現(xiàn)代社會第一個真正意義上的“混合經(jīng)濟體超級大國（hybrid superpower）”，所以天然具有在發(fā)展中國家與發(fā)達國家陣營中發(fā)揮橋梁作用的優(yōu)勢，未來中國應該繼續(xù)從這個角度發(fā)力，建設性地推動聯(lián)合國氣候談判進程。

22國發(fā)起“核能宣言”，意味著什么？

界面新聞：在本屆氣候大會上，核能第一次被納入解決氣候問題的框架之內(nèi)。美、日、韓等22個國家宣布，要使全球核能的裝機容量到2050年增加兩倍。這是否意味著，核能在全球減排進程中的分量會有所增加？

涂建軍：核電問題是一個高度復雜的能源政策問題。除溫室氣體減排的考量外，還受到核電的度電成本、核廢料如何處理、重大事故發(fā)生的真實概率，以及核擴散等諸多復雜因素的影響。

本質(zhì)上，它是全社會對于核電技術(shù)接受度的問題。

在核電發(fā)展的歷史上，出現(xiàn)過1979年美國三哩島堆芯熔毀事件、1986年切爾諾貝利事故、2011年福島核危機?，F(xiàn)在，全球?qū)穗姷陌l(fā)展態(tài)度是徹底分層的。

例如，以法國為代表的一些國家，對于核電技術(shù)的接受度和信任度較高，所以在能源轉(zhuǎn)型過程中會大力支持核電；同樣屬于歐盟成員國的德國，則做出了“棄核”的決定；日本曾暫停核電，后又重啟，態(tài)度比較搖擺。

福島核危機發(fā)生后，中國核電安全標準得到了極大提高。目前，中國核電建設僅在沿海省份進行，內(nèi)陸的核電還沒有開閘。

鑒于此，對于依舊有機會發(fā)展核電行業(yè)的國家，要非常珍惜全社會對該行業(yè)的信任和接受度。上述信任和接受度經(jīng)不起太大的沖擊，一旦失去就再也回不到從前。

界面新聞：對于核電宣言涉及的國家名單，怎么看？

涂建軍：22國關(guān)于核電的聯(lián)合宣言發(fā)布后，我注意到了一條新聞，說”德國事前完全被蒙在鼓里”，這是非常有意思的一件事情。

另外值得注意的是，中國在建核電機組規(guī)模高居全球第一，但不在這22個國家的名單中，而蒙古這個連在建核電機組都沒有的鄰國卻在其中。

我聽說有參會代表問過蒙古代表團的高級別成員，問對方“為什么蒙古可以加入這個協(xié)議”，對方回答說自己也不清楚，但表示“既然受到了邀請，那為什么不加入呢？” 。由此可以看出，該核電宣言的發(fā)起，很可能摻入了地緣政治的考量。

22國核電宣言在一定程度上能推動全球減排，但如果過多摻入了地緣政治的考量，那最終落地的效果，恐怕就會大打折扣。

“單邊措施”寫進了全球盤點

界面新聞：歐盟“碳關(guān)稅”也是大會期間輿論關(guān)注的熱點。中國很早就參與推動把類似議題納入氣候大會的議程，這件事有哪些背景? 

王謀：今年歐盟的“碳邊境調(diào)節(jié)措施” (Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM)完成立法進程，進入“試驗期”實施階段。包括CBAM等這一類締約方單邊發(fā)起實施的應對氣候變化的政策措施，在《公約》框架下，被歸結(jié)為“單邊措施”(unilateral measures)問題。這些措施的共性特征明顯，即單邊制定規(guī)則、單邊實施、單邊裁定。

相對多邊機制，單邊措施對于被裁決的對象來說，肯定是不公平的。氣候治理是聯(lián)合國系統(tǒng)下的多邊治理進程，所以單邊措施對此也是一種挑戰(zhàn)。 

針對這個問題，基礎四國（中國、巴西、印度、南非）作為發(fā)展中國家的一支代表性力量，在會前就要求COP28談判議程中增加一個“單邊措施”的議程，即我們要求在《公約》多個談判渠道下，安排時間、安排會議來對“單邊措施”問題進行討論。

這些討論會更多地聚焦單邊措施對其他國家的負面影響，以及如何來防止或減少負面影響，這是我們要把這個議題放到《公約》框架下來討論的主要原因。 

界面新聞：今年推動的進展如何？

王謀：談判有一些進展，但仍是一個妥協(xié)的結(jié)果。最終在全球盤點案文的“國際合作”部分，有一段類似《公約》第3.5條，跟“單邊措施”有關(guān)的表述。

在談判中，發(fā)展中國家都要求在全球盤點的案文中援引1992年《公約》第3.5條的條文，但最后還是作出了妥協(xié)。最后在《公約》3.5條基礎上作了一些小小的改動，表述相對弱化。

至于未來在氣候談判中如何推進這段話的落實，能開展哪些具體的活動，能如何幫助發(fā)展中國家防止單邊措施的負面的影響，還要看后續(xù)各方進一步磋商結(jié)果。

（注：《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第3.5條規(guī)定：締約方應合作來促進一個具有支持性、開放的國際經(jīng)濟體系，后者將為所有締約方，尤其是發(fā)展中國家締約方，帶來可持續(xù)的經(jīng)濟增長和發(fā)展，從而使它們能夠更好地應對氣候變化問題。為應對氣候變化而采取的措施，包括單邊措施，不應構(gòu)成任意或不正當?shù)钠缫?，或變相限制國際貿(mào)易的手段。）

界面新聞：這些談判進展，是否有可能促使歐盟取消“碳關(guān)稅”？

王謀：在《公約》框架下公開討論這個問題，其實會給歐盟實施CBAM帶來一些壓力。

雖然今年談判中達成的條款表述比較弱，但是弱總比沒有要好，至少讓歐盟看到了有那么多國家希望把單邊措施納入《公約》的多邊機制下開展工作。不僅是發(fā)展中國家，土耳其和俄羅斯這兩個附件一國家也非常支持立這一議程項。（注：《公約》的附件一國家為工業(yè)化國家，與發(fā)達國家含義相近） 

歐盟推行的CBAM，未來可能會有兩種傾向，一是它繼續(xù)推單邊機制，二是它把單邊機制推成一個多邊機制。

比如，歐盟在2010年左右推動把進出歐盟的航班的碳排放納入歐盟碳市場(EU-ETS)，剛開始也是一個單邊措施，后來演變?yōu)楝F(xiàn)在的國際航空碳抵消和減排機制(CORSIA)，成為民航系統(tǒng)下的多邊市場機制。

但我認為，歐盟把CBAM推成多邊機制的可能性還是較小。因為歐盟推出這一單邊機制，一是想要平衡歐盟相關(guān)產(chǎn)業(yè)自身的減排成本，防止所謂的“碳泄漏”，盡管“碳泄漏”仍是個較有爭議的概念；二是歐盟也把CBAM這樣的單邊措施作為向其他談判對手施壓的一種手段，雖然有一定政治風險，但從現(xiàn)實情況來看，這些風險還沒有大到歐盟不能承受。

氣候融資需要“去地緣政治化”

界面新聞：錢，對于發(fā)展中國家實現(xiàn)氣候目標很重要。本屆氣候大會在氣候融資領域的進展如何？

涂建軍：綠色氣候基金第二次融資獲得了一些國家的認捐，31個國家的融資總額已經(jīng)超過了100億美元。也有國家對最不發(fā)達國家基金和氣候變化特別基金作出了一些捐助承諾，但是加起來總量也不過是一兩億美元的水平。此外，還有部分各國對適應基金也作出新承諾。

但需要看到，目前全球在氣候融資上的成果，遠遠低于發(fā)展中國家進行清潔能源轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)氣候目標所需要的資金量，后者需要的資金量級在數(shù)萬億美元。

（注：綠色氣候基金(Green Climate Fund)是目前全球最大的氣候基金，用于幫助發(fā)展中國家減緩及適應氣候變化，2015年在《巴黎協(xié)定》中確立。該基金在COP28期間新增認捐35億美元，使其總額達到128億美元。

最不發(fā)達國家基金(Least Developed Fund)和氣候變化特別基金(Special Climate Change Fund)都于2001年成立，前者用于支持最不發(fā)達國家適應氣候變化的影響，COP28期間募得1.3億美元；后者用于支持發(fā)展中國家適應氣候變化并增強抵御能力，COP28期間募得3100萬美元。

適應基金(Adaptation Fund)用于資助《京都議定書》的發(fā)展中國家締約方的適應氣候變化項目，COP28期間共募得1.34億美元。)

界面新聞：為何近年氣候大會募得的氣候資金數(shù)目都比較有限？

涂建軍：現(xiàn)在處于全球多重危機疊加的時代，包括2022年的俄烏沖突，還有最近的巴以沖突，都仍在持續(xù)，且疫情后全球經(jīng)濟復蘇的程度也比較有限。

出于這些原因，以及其他政治性因素的干擾，很多發(fā)達國家在氣候融資領域沒有起到很好的表率作用。

此外，隨著部分新興經(jīng)濟體國家的經(jīng)濟總量、人均GDP增加，國際氣候談判中出現(xiàn)了一種趨勢，即氣候融資領域想讓中國朝發(fā)達國家的標準靠攏。短期講，這會對談判進程產(chǎn)生一定的干擾。

王謀：不管是《巴黎協(xié)定》還是《公約》，都一直明確氣候資金的出資主體是發(fā)達國家。但發(fā)展中國家可以自愿出資。

從長線看，未來肯定需要發(fā)達國家起基礎性的引領作用，然后各方共同參與，來推動資金問題的解決。

只有當資金問題真正得到解決，才能保障發(fā)展中國家應對氣候變化的政策措施得到充分的實施。

從《巴黎協(xié)定》來看，很多發(fā)展中國家提出的國家自主貢獻目標(NDCs)是conditional，即有條件的，這種條件就來自于發(fā)達國家的資金、技術(shù)和能力建設的支持。沒有這些支持，很多發(fā)展中國家是沒辦法實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》下的承諾的。

涂建軍：從這個角度來講，如何在氣候融資領域“去地緣政治化”，讓各方的資金之間產(chǎn)生合力，而不是用零和的思維去看待出資問題，是非常重要的。

界面新聞：COP28落幕后，該如何看待人類應對氣候變化的前景？

王謀：不要期待一屆COP會議就可以解決應對氣候變化的所有問題，氣候治理、實現(xiàn)碳中和是一個長期的進程。

同時，也沒有必要把COP28解讀為一個新紀元的開始，會議本身也沒有被賦予這樣的使命和義務。

今年的會議取得了一個均衡的結(jié)果，其實是一個年度的總結(jié)，盤點并確定今年各方可能達成的共識，并為后續(xù)的全球氣候治理進程打下基礎，明確方向和任務。

涂建軍：我用一個相對正能量的表述來回答。面對氣候危機所帶來的巨大挑戰(zhàn)，人類社會沒有任何選擇。世界各國只有排除地緣政治的干擾，通過深化國際合作、推進全球清潔能源轉(zhuǎn)型，人類社會才有實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標的可能性。