界面新聞記者 | 查沁君

中國學前教育將進入“有法可依”時代。

8月28日，學前教育法草案首次提請十四屆全國人大常委會第五次會議審議。今年6月，國務院常務會議討論并原則通過該草案。

“近年來，我們的學前教育得到了快速發(fā)展，但總體上看，發(fā)展不平衡不充分的矛盾還比較突出，與人民群眾的期待還有一定差距。”全國人大常委會法工委發(fā)言人楊合慶日前在北京舉行的記者會上稱。

北京師范大學教育學部教授洪秀敏此前接受界面新聞采訪時曾表示，從國內(nèi)整個教育體系來說，目前最大短板是學前教育，也只有學前教育還沒有高位法。學前教育要實現(xiàn)提質(zhì)增效，需要單獨立法，才能解決其中亟待突破的深層瓶頸問題和關鍵體制機制桎梏。

草案共八章74條，包括總則、規(guī)劃與舉辦、保育和教育、教師和其他工作人員、投入與保障、管理與監(jiān)督、法律責任和附則。

主要內(nèi)容包括六方面：一是明確學前教育定位，補齊教育短板；二是健全規(guī)劃舉辦機制，促進資源供給；三是規(guī)范學前教育實施，提高保教質(zhì)量；四是加強教職工隊伍建設，提升教師素質(zhì)；五是完善投入機制，加強經(jīng)費保障；六是健全監(jiān)管體制，強化監(jiān)督管理。

投入保障是關鍵

早在2000年，“學前教育立法”就曾首次作為全國兩會提案出現(xiàn)在公眾視野。教育部在2017年工作計劃中明確提出，“啟動學前教育法立法”。2020年，學前教育法草案對外公開征求意見。

“國內(nèi)啟動學前教育法立法時，學前教育存在的主要問題是‘入園難，入園貴’，而當前，學前教育面臨的主要問題，則是適齡幼兒減少，有的幼兒園‘一孩難求’，一些地方出現(xiàn)幼兒園‘關停潮’。”21世紀教育研究院院長熊丙奇對界面教育表示。

因此，草案明確提出的“科學規(guī)劃學前教育資源配置”“加強財政投入保障”顯得尤為重要。

熊丙奇認為，不能因適齡幼兒減少，就減少對學前教育的投入，任由幼兒園，尤其是鄉(xiāng)村幼兒園關停。要強調(diào)政府對學前教育的投入保障責任，在出生人口下降的大背景下，推進幼兒園“小園小班”建設。

例如，一個原有200個孩子的民辦普惠幼兒園，入園幼兒數(shù)減少一半，如果只靠保教費維持辦園，學校的收入將減少一半。在這種情況下，政府應加大對其的財政扶持力度，確保幼兒園的辦學經(jīng)費和之前一樣，留住所有幼師，提高師幼比，實現(xiàn)幼兒園小班化。這對提高鄉(xiāng)村學前教育質(zhì)量，意義尤為重大。

中國教育科學研究院研究員儲朝暉同樣談到學前教育的投入問題。他曾于2005年開始參與全國學前教育的調(diào)查研究，在他看來，當前學前教育事業(yè)發(fā)展最關鍵的問題是，如何縮小不同家庭孩子使用公共財政經(jīng)費的差距。

儲朝暉告訴界面教育，他曾去中國西部某省份調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，有些民辦幼兒園掛上了普惠幼兒園的牌子，但并沒有拿到政府的財政補貼。不同省份、不同地區(qū)之間對普惠性幼兒園的補貼標準差距較大。

據(jù)其透露，多地普惠園的補貼標準較低，按照相對落后地區(qū)5000元/生/年辦園成本計算，一些地方政府每年補貼200-300元/生，僅占成本的4%。

2008年，儲朝暉在參與《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》制定論證時，曾測算學前教育經(jīng)費占地方教育經(jīng)費比例要達到9%?！爸挥斜本?、上海等地達到9%，大多數(shù)省份低于4%，一些地區(qū)僅有2%?！?/span>

“過去三年，民辦幼兒園大量減少，客觀上造成整個學前教育資源總量的減少，也導致質(zhì)量下滑?！眱Τ瘯熣J為，要想提高學前教育的質(zhì)量，首先要讓更充足的資源進入幼兒教育。只有資源充足，有適度的競爭，質(zhì)量才能提高，要讓更多的幼兒園辦園主體與多樣性的經(jīng)費進入學前教育領域。

在發(fā)展原則上，草案強調(diào)了學前教育應以“政府舉辦為主”，包括增加公辦園的數(shù)量，促進普惠性學前教育的發(fā)展。在政府主導的原則上，鼓勵、支持和規(guī)范社會力量的參與。

關于普惠性資源的擴容增效，教育部等九部門曾于2021年12月發(fā)布《“十四五”學前教育發(fā)展提升行動計劃》，在原有“5080”上進一步提出“5085”目標：到2025年，全國普惠性幼兒園覆蓋率達到85%以上，公辦園在園幼兒占比達到50%以上。

草案明確了普惠性民辦園應是非營利性質(zhì)，并界定了普惠性幼兒園的條件——除了政府及其相關部門舉辦的幼兒園屬于公辦幼兒園外，其他接受政府支持并執(zhí)行收費政府指導價的非營利性民辦幼兒園被定義為普惠性民辦幼兒園。政府可以從民辦幼兒園購買普惠性學前教育服務。

草案還提到，支持普惠園發(fā)展有多種方式，包括財政補助、政府購買服務、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等；國家鼓勵企業(yè)事業(yè)單位、社會團體及其他社會組織和個人向?qū)W前教育捐贈。

為了實現(xiàn)“幼有所育”的目標，草案明確，各級人民政府應當依法履行職責，合理配置資源，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間學前教育發(fā)展差距。

不僅如此，草案還提到，國家建立學前教育資助制度，為家庭經(jīng)濟困難的適齡兒童等接受普惠性學前教育提供資助。幼兒園應當接收能夠適應其生活的殘疾兒童入園，并為其提供幫助和便利。

防止學前教育“小學化”

“一直以來，社會對《學前教育法》有兩方面期待：一是明確政府對學前教育的投入；二是界定學前教育的教育內(nèi)容，以立法方式推進幼兒園去小學化，提高學前教育質(zhì)量。”熊丙奇對界面教育表示。

除了上述提到的投入保障，草案在教育內(nèi)容方面明確，除必要的身體健康檢查外，不得組織任何形式的考試或者測試。

幼兒園應當以游戲為基本活動，防止保育和教育活動小學化，不得教授小學階段的課程內(nèi)容、采用小學化的教育方式。此外，校外培訓機構(gòu)等其他教育機構(gòu)不得對學前兒童開展半日制或者全日制培訓。

學前教育質(zhì)量還與教師團隊學歷與待遇息息相關。

薪水偏低、編制不足，是大多數(shù)幼教面臨的一大困境。一位珠三角省級公立幼兒園教師曾告訴界面教育，其所在的幼兒園的教師全都沒有編制，包括園長。她剛入職第一年，加上從教津貼年薪約八萬左右，而廣州某區(qū)在編老師的年薪可能達到16萬-18萬。

對此，草案征求意見稿里提到工資福利待遇，即縣級以上地方人民政府應當將公辦幼兒園教師工資納入財政保障范疇。民辦幼兒園應當參照當?shù)毓k幼兒園同類教師工資收入水平合理確定教師薪酬標準。

在職稱評定、崗位聘任（用）等方面，幼兒園教師享有與中小學教師同等的待遇。符合條件的幼兒園教師可以按規(guī)定享受艱苦邊遠地區(qū)津貼、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼等津貼、補貼。承擔特殊教育任務的幼兒園教師按規(guī)定享受特殊教育津貼。

圍繞學前教育立法的討論，還有關于適用年齡段的問題。

草案征求意見稿規(guī)定，學前教育是指由幼兒園等學前教育機構(gòu)對三周歲到入小學前的學前兒童實施的保育和教育。

但由于當前的人口形勢與2020年草案征求意見時有了很大變化，從2022年開始，中國人口開始負增長。對此，很多刺激生育的政策由此推開，從國家到地方，都在加大對托育行業(yè)的支持力度，比如《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》強調(diào)要“重視0-3歲嬰幼兒教育”。因此，業(yè)內(nèi)有聲音認為，學前教育法中應該納入0-3歲托育。

目前，已有地方城市開始這一嘗試。

2023年1月1日起，《上海市學前教育與托育服務條例》正式實施，將學前教育與托育服務合并立法，成為全國首部將學前教育與托育服務整合立法的地方性法規(guī)。

2022年9月，《北京市“十四五”學前教育發(fā)展提升行動計劃》鼓勵有條件的幼兒園在滿足3-6歲幼兒入園的基礎上，利用空余學位開設托班招收2-3歲幼兒。

“中國的托育服務處于早期探索階段，但托幼一體化是未來趨勢。國際上成熟的入托率約40%，中國不高于7%，入托率很低，還有很長一段路要走。”北京新東方滿天星教育咨詢有限公司總裁周佳此前曾告訴界面教育，很多家庭更習慣老人帶孩子。

遏制過度逐利

隨著近年來，“天價幼兒園”等現(xiàn)象時有出現(xiàn)，群眾反映強烈，期待加強監(jiān)管、遏制過度逐利。因此，草案對創(chuàng)辦幼兒園的權(quán)力限制與禁止進行了明確規(guī)定。

首先是舉辦限制層面，草案規(guī)定，任何單位或者個人不得利用財政性經(jīng)費、國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)或者捐贈資產(chǎn)舉辦或者支持舉辦營利性民辦幼兒園。

其次是逐利限制，即社會資本不得通過兼并收購、受托經(jīng)營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協(xié)議控制等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園。

幼兒園不得直接或者間接作為企業(yè)資產(chǎn)上市。上市公司及其控股股東不得通過資本市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發(fā)行股份或者支付現(xiàn)金等方式購買營利性幼兒園資產(chǎn)。

這與2018年11月《中共中央國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》要求一致，即民辦幼兒園一律不準單獨或作為一部分資產(chǎn)打包上市。此后，境內(nèi)外上市的幼兒園資產(chǎn)陸續(xù)剝離。

8月8日，威創(chuàng)股份（002308.SZ）發(fā)布公告稱，擬將其持有的北京紅纓時代教育科技有限公司、北京金色搖籃教育科技有限公司兩家全資子公司100%的股權(quán)以2.33億元的價格轉(zhuǎn)讓。

2022年3月，紅黃藍發(fā)布公告稱，上市公司放棄對國內(nèi)直營幼兒園業(yè)務的協(xié)議控制，實現(xiàn)對直營幼兒園的剝離，并更名啟今教育。作為交易對價上市公司將分階段收到約1.585億元。

草案還明確了營利性民辦幼兒園的收費管理，要求幼兒園根據(jù)核算的平均成本合理確定收費標準。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以制定具體辦法，對舉辦者獲得收益的合理范圍進行規(guī)定?？h級以上地方政府及相關部門應加強對公辦幼兒園和非營利性幼兒園收費的監(jiān)管，遏制超成本過高收費。