記者 王珍

近日，財政部在答復十四屆全國人大代表有關重啟發(fā)行土儲專項債的建議時稱，土地儲備支出中的征地和拆遷補償支出中有一部分不能形成當期實物工作量，為更好發(fā)揮專項債券對有效投資的拉動作用，按照國務院常務會議部署，自2020年起，新增專項債券暫不安排土地儲備項目。按照中央經濟工作會議有關精神，2021年起專項債券可用于租賃住房相關的土地儲備項目，但不安排其他類型的土地儲備項目。

財政部指出，按照國務院常務會議決策部署，新增專項債券資金用于交通基礎設施、能源、農林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、倉儲物流基礎設施、市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程、新能源項目、新型基礎設施等重點領域。

“下一步，將按照黨中央、國務院決策部署，會同相關部門繼續(xù)加強政策研究，持續(xù)優(yōu)化專項債券投向領域，更好發(fā)揮專項債券的政策效能?！必斦吭诖饛椭蟹Q。

地方政府土地儲備專項債券，簡稱“土儲專項債”，是地方政府專項債券的一個品種。2017年5月，財政部、國土資源部發(fā)布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，允許地方政府從土地儲備領域開展試點，發(fā)行土地儲備專項債券，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還債券本金和利息。

2019年9月，國務院常務會議提出“專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業(yè)化運作的產業(yè)項目”。在這之后，土儲專項債發(fā)行暫告段落。

根據天風證券的統(tǒng)計，2017-2019年，土儲專項債年度發(fā)行規(guī)模分別約為2425億元、5905億元、6765億元。其中，28.3%的募集資金投向棚改，35.3%用于土地儲備。

天風證券在6月發(fā)布的一份研究報告中表示，可以考慮恢復土儲專項債。2019年國務院常務會議叫停土儲專項債和當時的房地產調控存在一定的關系。此一時彼一時，近年來，地方政府財力承壓，疊加地方債務的規(guī)范化和平臺轉型，及時恢復土儲專項債以補充土儲資金缺口，幫助土儲融資和土儲工作推進，對于政府性基金預算的再平衡有很大幫助。 

財政部數據顯示，2022年，地方政府性基金預算本級收入比上年下降21.6%，其中，國有土地使用權出讓收入比上年下降23.3%。 今年上半年，國有土地使用權出讓收入同比下降20.9%，進而導致地方政府性基金預算本級收入同比下降17.2%。

天風證券表示，土儲專項債有恢復的必要性，首先，可以緩解地方政府資金壓力，解決城投被動拿地但又無法開發(fā)的困境。其次，可以改善專項債項目約束和困境，解決地方政府基金收入結構和專項債投向結構嚴重不匹配造成的缺項目和資金閑置等問題。第三，“我們認為地產政策進一步優(yōu)化調整的過程中，原有對于土儲專項債的約束性前提本身已不存在”；第四 ，土儲專項債還有利于改善城投債務壓力，緩解地方政府隱性債務壓力。

不過，也有分析師認為，以土地出讓收入為主要償債來源的專項債框架存在一定的問題。

在國務院常務會議叫停土儲債之前，如是金融研究院在《中國城市金融發(fā)展指南》中稱，土地出讓收入容易受到房地產市場的影響，尤其國有土地價值比較高，價格也在不斷波動，當市場低迷時土地價格下降，土地出讓收入無法達到預期收益，反而加劇財政風險。 

其次，隨著國家對于房地產宏觀調控政策的持續(xù)和城市建設用地增量規(guī)模的縮小，土地出讓收入的增長空間有限，如果沒有其他替代性的基金收入來源，專項債的未來發(fā)展必將面臨瓶頸。

天風證券認為，在具體執(zhí)行上，抓手可以是協(xié)同推進城市更新改造。“城鎮(zhèn)化率依然有提升的空間，城市高質量發(fā)展也有更新改造的訴求，參考歷史，城市更新改造可以和地產存量庫存化解相結合 ，邏輯上依然可以借助 PSL (抵押補充貸款) 加土儲專項債的形式， 推動修復居民資產負債表、扭轉地產困境 、改善政府財政約束?！?/p>