記者 樊旭
審計(jì)署在日前發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中提到，截至2022年年末，54個(gè)地區(qū)財(cái)政暫付款余額達(dá)到1481.39億元，比上年增加83.63億元。
財(cái)政暫付款一般是指財(cái)政部門(mén)臨時(shí)出借給預(yù)算單位的資金，資金來(lái)源通常是國(guó)庫(kù)財(cái)政資金，按規(guī)定不得長(zhǎng)期掛賬，應(yīng)及時(shí)清理結(jié)算。但在實(shí)際操作中，出借對(duì)象除了政府預(yù)算單位，還包括各類(lèi)企業(yè)如國(guó)企、城投平臺(tái)公司和民企；資金來(lái)源除了國(guó)庫(kù)資金，部分地方還出現(xiàn)違規(guī)占用轉(zhuǎn)移支付以及專(zhuān)項(xiàng)債資金的情況；財(cái)政部門(mén)一旦借出資金，討債也非易事。
比如，根據(jù)審計(jì)報(bào)告，截至2022年底，有13個(gè)地區(qū)暫付款占用專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)債券資金86.47億元，部分用于無(wú)預(yù)算、超預(yù)算政府支出；6個(gè)地區(qū)違規(guī)向企業(yè)出借資金281.81億元。12個(gè)地區(qū)不得不從上級(jí)超預(yù)算額度調(diào)撥庫(kù)款、由銀行墊款或?qū)ν饨杩?span>280.72億元來(lái)維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。
分析師指出，由于不納入預(yù)算支出，財(cái)政暫付款屬于預(yù)算監(jiān)督上的”盲點(diǎn)“，增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院吳一平對(duì)界面新聞表示，這種出借的資金沒(méi)有進(jìn)入年度預(yù)算，存在違規(guī)出借的問(wèn)題，按照財(cái)政預(yù)算監(jiān)督規(guī)則也很難監(jiān)督。這也意味著實(shí)際的財(cái)政支出規(guī)模比數(shù)據(jù)顯示的更多，有隱性債務(wù)性質(zhì)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，這些潛在的財(cái)政問(wèn)題就會(huì)凸顯出來(lái)，增加地方收支壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
“問(wèn)題在于，如果只從事后監(jiān)督的角度來(lái)治理難有長(zhǎng)久效果。解決這個(gè)問(wèn)題，關(guān)鍵是兩點(diǎn)。一是每項(xiàng)支出都要列入預(yù)算，進(jìn)入財(cái)政預(yù)算監(jiān)督范圍，不能出現(xiàn)空白區(qū)。二是列入預(yù)算的支出，要進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估，對(duì)于支出的必要性和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行全面分析，減少盲目支出?！眳且黄秸f(shuō)。
對(duì)于大量財(cái)政出借資金問(wèn)題的發(fā)生，某市級(jí)審計(jì)局曾在2022年發(fā)文指出，主要原因在于預(yù)算約束不力，超預(yù)算、無(wú)預(yù)算撥款，超出政府預(yù)算收入來(lái)源安排征地拆遷、項(xiàng)目建設(shè)和國(guó)有企業(yè)注資等支出，形成財(cái)政借款支出。此外，市縣一級(jí)地方政府國(guó)有企業(yè)、融資平臺(tái)公司和政府部門(mén)政企不分，政府與市場(chǎng)邊界職責(zé)不清，企業(yè)自身盈利能力不強(qiáng)，公司運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠財(cái)政無(wú)預(yù)算撥款，也是財(cái)政出借資金金額偏大的重要原因。
5月，武漢市財(cái)政局、武漢長(zhǎng)江資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司在《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》聯(lián)名發(fā)布“債務(wù)催收聯(lián)合公告”，公開(kāi)對(duì)欠款對(duì)象催債。公告列舉了259家債務(wù)單位的名稱(chēng)與借款本金余額，涵蓋下轄區(qū)縣財(cái)政局、企事業(yè)單位、國(guó)企、上市子公司和民企等，借款金額少則過(guò)萬(wàn)，多則過(guò)千萬(wàn)，且欠款時(shí)間均超過(guò)規(guī)定期限。
武漢財(cái)政局公開(kāi)催債的背景是財(cái)政部此前提出的2023年之前消化2018年前暫付款的要求。但正如審計(jì)署透露的信息，不止是武漢，積壓的未清財(cái)政暫付款在全國(guó)是普遍現(xiàn)象，且化債并非易事。
例如，東南地區(qū)的某省地級(jí)市2021年審計(jì)報(bào)告披露，截至2021年底，市本級(jí)和5個(gè)區(qū)對(duì)2018年底暫付款余額清理消化率均未達(dá)60%的序時(shí)進(jìn)度；3個(gè)區(qū)縣2019年以后新增的暫付款規(guī)模未能壓減，超出同級(jí)財(cái)政一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算本級(jí)支出之和的5%。
同時(shí)，該審計(jì)報(bào)告還披露，部分區(qū)縣的部分暫付性掛賬消化不合規(guī)。某縣為完成支出掛賬消化考核任務(wù)，采用調(diào)賬的方式消化2018年以前存量支出掛賬1.83億元；某區(qū)在沒(méi)有預(yù)算來(lái)源的情況下，未經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會(huì)審批，將超預(yù)算支出3379.11萬(wàn)元和無(wú)預(yù)算支出5240.2萬(wàn)元列為暫付款。
近年來(lái)，地方政府也在采取多種方式化解財(cái)政暫付款債務(wù)。比如，云南省新平縣對(duì)歷年超財(cái)力安排形成的支出掛賬，通過(guò)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，壓縮一般性支出，盤(pán)活存量資金等，納入縣級(jí)預(yù)算支出予以消化；四川省遂寧市對(duì)具備回收條件的，通過(guò)電話溝通、發(fā)送催款通知函等方式依法催收；新疆巴州自治州對(duì)清還有難度的，綜合運(yùn)用法律訴訟、處置閑置資產(chǎn)、扣減財(cái)政補(bǔ)助等合法合規(guī)方式予以追回，或依法定程序安排財(cái)政預(yù)算支出解決。
盡管如此，化債壓力依然較大，對(duì)于其中的困難，廣東省惠州市惠陽(yáng)區(qū)財(cái)政局2022年在《惠陽(yáng)區(qū)關(guān)于暫付款管理存在問(wèn)題及對(duì)策建議》中將原因歸結(jié)為三點(diǎn)：
“一是我區(qū)暫付款掛賬資金大部分是掛賬時(shí)間較長(zhǎng)，處理難度較大的資金。二是近年來(lái)我區(qū)財(cái)政收入增長(zhǎng)趨緩，但各項(xiàng)政策性民生支出呈剛性增長(zhǎng)，基層財(cái)政收支矛盾非常突出。在沒(méi)有新增財(cái)力的情況下，對(duì)于消化以前年度暫付性財(cái)政款項(xiàng)壓力非常大。三是對(duì)于借出用于解決鎮(zhèn)（街）資金困難問(wèn)題的資金，部分鎮(zhèn)（街）資金緊張突出，無(wú)力償還。”