界面新聞?dòng)浾?| 張旭
界面新聞編輯 | 翟瑞民
“今年我家小麥的收購(gòu)價(jià)格僅在1元左右，賠太多了?！?023年6月28日，河南省南陽(yáng)市下轄鄧州市十林鎮(zhèn)河池村的農(nóng)戶王桂英告訴界面新聞，由于在麥?zhǔn)占竟?jié)出現(xiàn)連日陰雨，自家地里種植的小麥不但減產(chǎn)嚴(yán)重，賣價(jià)也比去年低很多。
王桂英介紹，下雨導(dǎo)致她家承包的百畝麥田九成以上都發(fā)霉發(fā)芽。今年小麥畝產(chǎn)只有800-900斤，而往年每畝地可達(dá)1200-1500斤。
本指望今年又是一個(gè)豐收年，但是突如其來(lái)的陰雨天氣澆滅了王桂英的希望。她不知道何時(shí)才能擺脫這種“靠天吃飯”的境遇。
河南省麥?zhǔn)赵庥鼋?0年以來(lái)最嚴(yán)重的“爛場(chǎng)雨”，凸顯我國(guó)糧食生產(chǎn)領(lǐng)域抗風(fēng)險(xiǎn)能力亟待加強(qiáng)。與此同時(shí)，全球糧食市場(chǎng)連年震蕩，也使得糧食安全問(wèn)題愈發(fā)受到關(guān)注。在此背景下，我國(guó)正加快推進(jìn)糧食安全保障立法工作，謀求從法律層面防范糧食風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)能力建設(shè)。
6月26日，糧食安全保障法草案首次提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議。草案共11章69條，聚焦耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通、加工等環(huán)節(jié)以及糧食應(yīng)急、節(jié)約等方面的突出問(wèn)題，旨在全方位夯實(shí)糧食安全根基。
立法工作推進(jìn)已久
糧食安全專門立法近年來(lái)成為我國(guó)立法領(lǐng)域的重要議題。繼2018、2019年連續(xù)兩年中央一號(hào)文件對(duì)推進(jìn)糧食安全保障立法作出有關(guān)指示后，2023年中央一號(hào)文件再次聚焦糧食安全問(wèn)題，明確提出將糧食安全保障立法提上日程。
界面新聞注意到，我國(guó)開展糧食安全保障立法工作已有4年之久。2018年8月，糧食安全保障法列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃一類項(xiàng)目。2018年11月，該法案起草領(lǐng)導(dǎo)小組召開第一次會(huì)議，審議通過(guò)了起草工作組織方案、立法思路和進(jìn)度安排等事項(xiàng)，正式啟動(dòng)立法工作。
2020年9月，國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新舉措加大力度進(jìn)一步做好節(jié)糧減損工作的通知》中，提出積極推動(dòng)糧食安全保障法立法進(jìn)程。2021年3月，“十四五”規(guī)劃綱要也強(qiáng)調(diào)實(shí)施糧食安全戰(zhàn)略，制定糧食安全保障法。2023年6月6日，國(guó)務(wù)院發(fā)布今年立法工作計(jì)劃介紹，在完善國(guó)家安全法治體系、維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定方面，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議糧食安全保障法草案。
“僅靠過(guò)去的政策治理，已不能保障中國(guó)糧食安全?！蹦暇┴?cái)經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院副教授錢龍告訴界面新聞，黨的十八大以來(lái)，國(guó)際國(guó)內(nèi)關(guān)于糧食安全矛盾問(wèn)題交織出現(xiàn)，“糧食安全從政策治理走向法治治理迫在眉睫。”
錢龍主要從事糧食安全理論與政策研究。他解釋，“并不是說(shuō)之前的糧食安全工作沒有進(jìn)行法治治理，而是我國(guó)在此項(xiàng)立法方面較為分散，當(dāng)前保障糧食安全的制度建設(shè)還缺乏應(yīng)有的系統(tǒng)性?！?/span>
界面新聞梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前涉及糧食安全方面的個(gè)別法律條文零散分布于國(guó)家安全法、農(nóng)業(yè)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法以及種子法、反食品浪費(fèi)法、食品安全法、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法等。專門針對(duì)糧食安全相關(guān)的法規(guī)主要有《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》《糧食流通管理?xiàng)l例》《政府儲(chǔ)備糧食倉(cāng)儲(chǔ)管理辦法》《政府儲(chǔ)備糧食質(zhì)量安全管理辦法》等。
除此之外，我國(guó)首部地方性糧食安全法規(guī)誕生于廣東。2009年出臺(tái)的《廣東省糧食安全保障條例》明確了“政府主導(dǎo)，部門協(xié)作，社會(huì)參與”的糧食安全保障機(jī)制。此后，貴州、浙江、四川等省份也先后出臺(tái)了糧食安全保障條例。但是，“這些規(guī)范性文件的效力層級(jí)相對(duì)較低，”錢龍表示，雖然是針對(duì)糧食領(lǐng)域，但它畢竟不是專門法。
河南工業(yè)大學(xué)糧食政策與法律研究所所長(zhǎng)穆中杰向界面新聞介紹，從我國(guó)既有糧食生產(chǎn)法律法規(guī)可以看出，現(xiàn)行法律法規(guī)以有關(guān)耕地、水利、種子、污染防治等方面的專項(xiàng)立法為主，綜合立法除了農(nóng)業(yè)法“糧食安全”章所涉及的6個(gè)條文之外，其他綜合性立法極為少見。
錢龍進(jìn)一步歸納稱，當(dāng)前關(guān)于糧食安全的法律法規(guī)呈現(xiàn)碎片化、抽象化以及法律效力層級(jí)低等特征。
所謂抽象化，他認(rèn)為其他法律關(guān)于糧食安全的條文僅停留在“設(shè)計(jì)”層面，還未實(shí)現(xiàn)“落地”?！跋胍淖儺?dāng)前不利現(xiàn)狀，加強(qiáng)專門的糧食安全保障立法是非常緊迫的。而此次提請(qǐng)審議草案，對(duì)于破除上述三大瓶頸以及回應(yīng)糧食安全保障的緊迫性都具有重大意義。”錢龍表示。
應(yīng)重點(diǎn)防范哪些風(fēng)險(xiǎn)？
穆中杰談到，糧食安全風(fēng)險(xiǎn)包括一般風(fēng)險(xiǎn)和特殊風(fēng)險(xiǎn)（即應(yīng)急）兩種情況。在制度設(shè)計(jì)時(shí)，包含耕地保護(hù)在內(nèi)的糧食綜合生產(chǎn)能力、糧食儲(chǔ)備能力和糧食流通能力等方面制度應(yīng)對(duì)的是一般風(fēng)險(xiǎn)，糧食應(yīng)急保障能力應(yīng)對(duì)的是特殊風(fēng)險(xiǎn)。這是在“靠天吃飯”局面尚未根本改變條件下保障糧食安全的制度設(shè)計(jì)。
此次審議的糧食安全保障法草案專設(shè)“耕地保護(hù)”一章。為落實(shí)“藏糧于地”戰(zhàn)略，草案規(guī)定劃定落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴(yán)格保護(hù)耕地；建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，調(diào)動(dòng)耕地保護(hù)責(zé)任主體保護(hù)耕地的積極性等。
穆中杰介紹，草案所涉內(nèi)容表明我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略立法已由“藏糧于倉(cāng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安丶Z于地”。他解釋，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)較多重視糧食產(chǎn)量的增減變化，關(guān)注糧倉(cāng)儲(chǔ)糧數(shù)量的變化，而對(duì)糧食產(chǎn)能問(wèn)題則重視不夠，這樣就產(chǎn)生了一個(gè)“怪圈”：糧食供給較為充?；蛘呱晕捤蓵r(shí)，政府就會(huì)放松糧食生產(chǎn)，待到供給緊張，然后再重視糧食生產(chǎn)，過(guò)段時(shí)間糧食供給狀況得到改善后，賣糧難、儲(chǔ)糧難等問(wèn)題又出現(xiàn)了。
此時(shí)，實(shí)施“藏糧于倉(cāng)”戰(zhàn)略的必要性就凸顯出來(lái)。但是，儲(chǔ)備多大規(guī)模是較難測(cè)算的難題，“盡管國(guó)際上有儲(chǔ)備率17%-18%安全紅線的說(shuō)法，但對(duì)于人多地少的中國(guó)來(lái)講這僅具有參考價(jià)值，并不能保證中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)衣食無(wú)憂?！蹦轮薪鼙硎荆梅芍螌?shí)施“藏糧于地”“藏糧于技”戰(zhàn)略才能保證糧食生產(chǎn)可以持續(xù)循環(huán)且保持產(chǎn)能穩(wěn)定。
不過(guò)，“耕地質(zhì)量不高是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?！卞X龍稱，國(guó)內(nèi)耕地的后備資源主要集中在西北、西南等生態(tài)脆弱區(qū)，開發(fā)難度高，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)大，同時(shí)耕地質(zhì)量也堪憂。而類似于東北黑土地等優(yōu)等耕地，僅占全國(guó)總耕地面積的3成。
“糧食生產(chǎn)一是靠耕地二是靠水資源。”錢龍表示，農(nóng)業(yè)灌溉一直是用水大戶，占全國(guó)用水量的6成以上?！半m然，我國(guó)水資源總量排在全球前列，但是我國(guó)人均水資源不足，是全世界最缺水的13個(gè)國(guó)家之一。而缺水會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有一定限制，并且我國(guó)水污染情況比較嚴(yán)重，都會(huì)對(duì)后續(xù)的糧食增產(chǎn)和生產(chǎn)形成挑戰(zhàn)?！卞X龍說(shuō)。
除了糧食安全受到國(guó)內(nèi)資源環(huán)境的影響之外，錢龍認(rèn)為，我國(guó)種業(yè)實(shí)力不強(qiáng)、非糧化趨勢(shì)現(xiàn)象依然嚴(yán)峻以及產(chǎn)后的糧食浪費(fèi)嚴(yán)重，也是當(dāng)前中國(guó)糧食安全方面比較突出的風(fēng)險(xiǎn)。
“種源安全風(fēng)險(xiǎn)主要包括種源保障不到位、優(yōu)質(zhì)資源流失嚴(yán)重。很多優(yōu)質(zhì)的種源流到國(guó)外，被其他國(guó)家改造，搶先注冊(cè)和申請(qǐng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)重侵害了我國(guó)的正當(dāng)權(quán)益?！卞X龍說(shuō)。
他還指出，國(guó)內(nèi)種業(yè)研發(fā)面臨被國(guó)外高端技術(shù)壟斷等問(wèn)題，“在育種高尖端技術(shù)方面，我們與發(fā)達(dá)國(guó)家水平差距很大，很容易受制于人。”
“如何抓好糧食安全其實(shí)并不復(fù)雜，‘產(chǎn)得出、存得住、能流通、不浪費(fèi)‘是其要訣所在。”不過(guò)，穆中杰認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)糧食安全方面存在的最大問(wèn)題是糧源問(wèn)題。
糧食安全保障法中關(guān)于糧源獲得方式規(guī)定只有三種方式選擇：糧食生產(chǎn)、國(guó)際合作（即買賣或者國(guó)際貿(mào)易）和糧食節(jié)約。
針對(duì)糧食節(jié)約減損，草案也提出全鏈條規(guī)范。草案提到，有關(guān)部門依照職責(zé)做好糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通、加工、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的糧食節(jié)約工作；禁止故意毀壞糧食作物青苗；糧食生產(chǎn)者加強(qiáng)糧食作物生長(zhǎng)期保護(hù)和生產(chǎn)作業(yè)管理；鼓勵(lì)糧食經(jīng)營(yíng)者運(yùn)用先進(jìn)、高效的糧食儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工設(shè)施設(shè)備，減少糧食損失損耗；食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者引導(dǎo)消費(fèi)者合理消費(fèi)，公民個(gè)人和家庭樹立文明、健康、理性、綠色的消費(fèi)理念；加強(qiáng)節(jié)糧減損技術(shù)保障，推廣應(yīng)用糧食適度加工技術(shù)和節(jié)糧減損新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備。
“節(jié)約糧食是我們獲得糧源的消極方式，但卻是較為有效的立即獲得糧源方式。從糧食生產(chǎn)到收貨、運(yùn)輸、加工、消費(fèi)等環(huán)節(jié)重視節(jié)約糧食的法制建設(shè)，其重要性不亞于糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)。”穆中杰稱。
錢龍也表示，減少糧食損失和浪費(fèi)，就是打造無(wú)形良田，“是另一種意義上的增產(chǎn)?！痹搶W(xué)院團(tuán)隊(duì)對(duì)全國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)的損失調(diào)查評(píng)估研究顯示，中國(guó)糧食產(chǎn)后的綜合損失率大約在15.28%。
據(jù)農(nóng)民日?qǐng)?bào)報(bào)道，2018年，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所和世界自然基金會(huì)曾聯(lián)合發(fā)布《中國(guó)城市餐飲食物浪費(fèi)報(bào)告》測(cè)算，我國(guó)城市餐飲業(yè)一年浪費(fèi)1700萬(wàn)至1800萬(wàn)噸，相當(dāng)于3000萬(wàn)到5000萬(wàn)人口一年的食物。此外，錢龍所在研究團(tuán)隊(duì)對(duì)中國(guó)高校糧食浪費(fèi)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大學(xué)生一年大約浪費(fèi)相當(dāng)于1000萬(wàn)人的口糧。
覆蓋糧食生產(chǎn)全鏈條
糧食安全保障法既是國(guó)家安全法體系的組成部分，又是最基本的民生保障法；既要保障國(guó)家整體糧食安全，又要保障每個(gè)居民日有所食、夜有所胖。為此，“糧食安全保障法在制度設(shè)計(jì)時(shí)要著重考慮兩個(gè)層面的風(fēng)險(xiǎn)，一方面是國(guó)家戰(zhàn)略安全風(fēng)險(xiǎn)，另一方面是普通民眾的‘一日三餐’風(fēng)險(xiǎn)?！蹦轮薪芊Q。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部此前發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)糧食總產(chǎn)量已連續(xù)8年保持在1.3萬(wàn)億斤以上，人均糧食占有量500公斤，高于國(guó)際公認(rèn)的糧食安全線，做到了谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。
穆中杰建議，應(yīng)以“增強(qiáng)應(yīng)對(duì)糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)能力”為中心專章明確糧食生產(chǎn)保障立法。他稱，糧食生產(chǎn)保障立法的核心任務(wù)是，以增強(qiáng)糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)能力為中心，為穩(wěn)定和提高糧食綜合生產(chǎn)能力確立有關(guān)制度，其關(guān)鍵是區(qū)分糧食生產(chǎn)保障立法與其他涉糧生產(chǎn)法律界限，而至于每年糧食實(shí)際產(chǎn)量的多少，則不是糧食生產(chǎn)保障立法的任務(wù)。
另外，穆中杰建議，由于資源所限我們必須支持農(nóng)業(yè)“走出去”，鼓勵(lì)和支持與糧食安全有關(guān)的國(guó)際交流與合作，完善糧食安全領(lǐng)域全產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)外合作支持政策。
在糧食儲(chǔ)備環(huán)節(jié)方面，穆中杰表示，糧食儲(chǔ)備分為政府儲(chǔ)備和非政府儲(chǔ)備兩種形式。就政府儲(chǔ)備而言，由于糧食對(duì)周邊環(huán)境的特殊性要求以及現(xiàn)有法律不夠完善，建議倉(cāng)儲(chǔ)單位經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地要滿足環(huán)境要求。就非政府儲(chǔ)備而言，糧食企業(yè)、個(gè)體工商戶和大型超市以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體和大型企事業(yè)單位的食堂等都要保持必要的庫(kù)存義務(wù)，而對(duì)于居民和農(nóng)戶來(lái)講，則應(yīng)從法律上倡導(dǎo)它們儲(chǔ)糧，從經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行補(bǔ)償以引導(dǎo)它們進(jìn)行必要儲(chǔ)糧。
“在糧食流通環(huán)節(jié)，也要明確建立糧食市場(chǎng)體系，實(shí)行糧倉(cāng)登記制度；其次，對(duì)糧食流通分不同情形進(jìn)行日常管理，正常狀態(tài)下，做好糧食經(jīng)營(yíng)者、糧食質(zhì)量、糧食數(shù)量和糧食流通設(shè)施等項(xiàng)工作，在非正常狀態(tài)下（比如新冠肺炎疫情），可以由國(guó)務(wù)院決定實(shí)行管控措施；第三，無(wú)論處于何種狀態(tài)下，都要保證軍糧的優(yōu)先供應(yīng)，保證糧食消費(fèi)安全，同時(shí)重視社會(huì)節(jié)糧風(fēng)氣的形成。”穆中杰表示。
此前，河南地區(qū)麥?zhǔn)赵庥觥盃€場(chǎng)雨”導(dǎo)致小麥霉變發(fā)芽，期間還發(fā)生收割機(jī)下高速受阻事件，說(shuō)明各地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特殊時(shí)期應(yīng)急機(jī)制方面尚存在不足。此次草案也對(duì)建立糧食應(yīng)急管理體制、制定糧食應(yīng)急預(yù)案等方面作出了規(guī)定。
穆中杰表示，糧食生產(chǎn)與糧食育種、耕地、水資源、農(nóng)業(yè)重大害蟲、氣象災(zāi)害等因素密切相關(guān)。不能坐而等待這些要素導(dǎo)致糧食綜合生產(chǎn)能力受到重大影響后才發(fā)出預(yù)警信號(hào)，而應(yīng)未雨綢繆，預(yù)先發(fā)出警情情報(bào)，避免糧食綜合生產(chǎn)能力受到影響。
錢龍建議，在立法以及后續(xù)的法律修訂過(guò)程中，應(yīng)加大對(duì)地方性的調(diào)研，鼓勵(lì)地方“因地制宜”去探索適合本地的法律條規(guī)。“主糧產(chǎn)區(qū)和非糧產(chǎn)區(qū)也要承擔(dān)起糧食安全責(zé)任。”他指出，我國(guó)糧食生產(chǎn)主要依賴于13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)，而糧食主銷區(qū)以及糧食平衡區(qū)的糧食產(chǎn)量占比逐漸走低，實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全，形成更加完善的主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制最為關(guān)鍵。
此外，“在注重方向性原則性的同時(shí)，也應(yīng)適當(dāng)關(guān)注可操作性，增強(qiáng)法律條文的可落地性?？赏ㄟ^(guò)一些典型案例，發(fā)揮法律的實(shí)際效力，讓該法能夠?qū)崒?shí)在在形成對(duì)我國(guó)糧食安全的全產(chǎn)業(yè)鏈全環(huán)節(jié)以及糧食行業(yè)的全主體覆蓋?！卞X龍表示。