界面新聞?dòng)浾?| 張旭

界面新聞編輯 | 翟瑞民

針對(duì)老樓加裝電梯工作遭遇的多重困難，國(guó)家將從立法層面予以推動(dòng)解決。

2023年4月24日，無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法草案二次審議稿提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議審議。草案規(guī)定，國(guó)家支持既有住宅加裝電梯或者其他無(wú)障礙設(shè)施，為殘疾人、老年人等提供便利?？h級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施創(chuàng)造條件，推動(dòng)既有住宅加裝電梯或者其他無(wú)障礙設(shè)施。

中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)劉俊海向界面新聞表示，從立法層面進(jìn)行規(guī)定，可以進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)施加裝電梯工作，但是，“目前法律條款較為單薄，希望各地、各部門以造福老年人、行動(dòng)不便的人為前提，細(xì)化相關(guān)規(guī)定?！眲⒖『１硎尽?/span>

為何“加裝電梯”進(jìn)展緩慢？

“加裝電梯”是指老舊小區(qū)（或稱既有住宅）原始建筑未安裝電梯，現(xiàn)結(jié)合樓宇結(jié)構(gòu)，新安裝電梯。老舊小區(qū)若建設(shè)時(shí)未預(yù)留電梯井，加裝電梯一般需改變建筑原始結(jié)構(gòu)，做外掛式電梯。

據(jù)住建部數(shù)據(jù)，2019年7月，我國(guó)待改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)達(dá)17萬(wàn)個(gè)，涉及居民上億人。還有調(diào)研顯示，全國(guó)17萬(wàn)個(gè)老舊小區(qū)主要集中在20世紀(jì)60年代至90年代間建成。這些住宅樓由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，共有將近200萬(wàn)個(gè)單元沒(méi)有電梯。

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)既有住宅加裝電梯工作多次進(jìn)行部署。自2018年將“有序推進(jìn)城中村、老舊小區(qū)改造、完善配套設(shè)施，鼓勵(lì)有條件的加裝電梯”寫進(jìn)《政府工作報(bào)告》后，加裝電梯工作已持續(xù)在全國(guó)推進(jìn)。2022年《政府工作報(bào)告》再次提出，要再開工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，支持加裝電梯等設(shè)施。

國(guó)家也出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，支持既有住宅加裝電梯。例如，2020年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造納入保障性安居工程，給予資金補(bǔ)助，支持有條件的樓棟加裝電梯等。2022年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步釋放消費(fèi)潛力促進(jìn)消費(fèi)持續(xù)恢復(fù)的意見(jiàn)》指出，繼續(xù)支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)居民提取住房公積金用于加裝電梯等自住住房改造。

2022年7月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》提出，推動(dòng)開展老舊小區(qū)改造，有條件的加裝電梯等。同年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》提出，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，補(bǔ)齊居住社區(qū)設(shè)施短板，完善社區(qū)人居環(huán)境。

在利好政策推動(dòng)下，各地方政府積極出臺(tái)適應(yīng)本地情況的加裝電梯規(guī)范和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助政策。如上海市《關(guān)于進(jìn)一步做好本市既有多層住宅加裝電梯工作的若干意見(jiàn)》規(guī)定，政府按照加裝電梯施工金額的40%予以補(bǔ)貼（最高不超過(guò)28萬(wàn)元/臺(tái)）。寧波市對(duì)已完成加裝且通過(guò)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門使用登記的，按每部20萬(wàn)元人民幣的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助。

浙江合創(chuàng)律師事務(wù)所律師俞建偉向界面新聞表示，從各地規(guī)范性文件中對(duì)加裝電梯提供財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的規(guī)定來(lái)看，補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)一般是5萬(wàn)元-25萬(wàn)元之間，以每臺(tái)補(bǔ)助10萬(wàn)元-20萬(wàn)元的為多。經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)城市的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高。

俞建偉介紹，多數(shù)地方采取定額或限額補(bǔ)助的做法，如“政府給予15萬(wàn)元/臺(tái)的補(bǔ)助”“政府給予不超過(guò)15萬(wàn)元／臺(tái)的補(bǔ)助”；也有些地方采取按建設(shè)經(jīng)費(fèi)的一定比例加限額補(bǔ)助的做法，如“政府按照電梯加裝費(fèi)用50%的比例給予最高不超過(guò)20萬(wàn)元/臺(tái)的補(bǔ)助”。

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至到2022年12月，全國(guó)共計(jì)實(shí)現(xiàn)加裝電梯6.1萬(wàn)部。但經(jīng)業(yè)內(nèi)專業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)算，2022年中國(guó)舊樓加裝電梯實(shí)際需求達(dá)到約350萬(wàn)臺(tái)。

面對(duì)巨大的加裝需求且政策支持下，為何“加裝電梯”進(jìn)展緩慢？杭州職業(yè)技術(shù)學(xué)院電梯工程技術(shù)專業(yè)負(fù)責(zé)人金新鋒教授告訴界面新聞，雖然有政府資金補(bǔ)充，但業(yè)主所承擔(dān)的部分費(fèi)用還是很高。“除了前期安裝費(fèi)用，還有后續(xù)的運(yùn)行和維護(hù)支出?！?/span>

此外，金新鋒介紹，加裝電梯面臨的另一大阻礙是，低層樓主沒(méi)有加裝電梯的需求，可以協(xié)商不承擔(dān)費(fèi)用，“但會(huì)因采光、噪音、存有安全隱患等問(wèn)題拒絕加裝電梯?！?/span>

俞建偉向界面新聞介紹，民法典頒布施行前，既有住宅加裝電梯難的最大癥結(jié)在于，不同樓層之間的居民意見(jiàn)不一，難以達(dá)成共識(shí)。

“有些地方出臺(tái)的規(guī)范性文件中要求相關(guān)業(yè)主一致同意，才能辦理加裝電梯的申請(qǐng)，雖然當(dāng)?shù)卣雠_(tái)了給予財(cái)政補(bǔ)助等鼓勵(lì)性政策，但能通過(guò)決議的情況非常少，導(dǎo)致加裝電梯推進(jìn)工作比較緩慢?；蛘唠m然決議獲得通過(guò)，但因?yàn)閭€(gè)別業(yè)主反對(duì)甚至阻撓電梯施工，也產(chǎn)生了一定糾紛?！庇峤▊ケ硎尽?/span>

應(yīng)建低層業(yè)主利益補(bǔ)償機(jī)制

各地業(yè)主因加裝電梯訴諸公堂的案例并不少見(jiàn)。界面新聞梳理中國(guó)裁判文書網(wǎng)多份判決書發(fā)現(xiàn)，不同意安裝電梯的業(yè)主多是認(rèn)為安裝電梯的行為侵犯了其通風(fēng)、采光、日照、通行或隱私等權(quán)利，對(duì)其生活造成了很大負(fù)面影響，所以要求停止施工、恢復(fù)原狀、賠償損失或支付一定的經(jīng)濟(jì)賠償?shù)取?/span>

民法典自2021年1月1日正式施行。其中第二百七十八條規(guī)定，既有住宅增設(shè)電梯的業(yè)主表決比例，即業(yè)主申請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)電梯應(yīng)當(dāng)由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，并應(yīng)當(dāng)經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。

“一般這類案件糾紛，多是業(yè)主們同意表決后（包括低層業(yè)主）因施工過(guò)程中影響采光等問(wèn)題，導(dǎo)致低層業(yè)主不配合引起的。”俞建偉表示，法院一般是從維護(hù)多數(shù)業(yè)主的利益角度進(jìn)行判決。當(dāng)然，如果有業(yè)主在《既有住宅室外加裝電梯代建安裝合同》公式期間表示不同意安裝電梯，法院也會(huì)從保障低層業(yè)主權(quán)利的角度進(jìn)行判決。

“總體而言，在老舊小區(qū)既有住宅上加裝電梯明顯是利大于弊，而且能使得多數(shù)業(yè)主受益，符合社會(huì)的整體利益?！庇峤▊ソㄗh，應(yīng)進(jìn)行提前征求意見(jiàn)與建立協(xié)商機(jī)制，所在社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等組織應(yīng)引導(dǎo)相關(guān)業(yè)主在申請(qǐng)加裝電梯前進(jìn)行民主協(xié)商。通過(guò)搭建溝通平臺(tái)，引導(dǎo)相關(guān)業(yè)主通過(guò)友好協(xié)商、優(yōu)化方案、適當(dāng)補(bǔ)償?shù)韧緩?，妥善解決利益平衡等問(wèn)題。

建立低層業(yè)主利益補(bǔ)償機(jī)制被業(yè)內(nèi)視為關(guān)鍵之舉。俞建偉表示，“適當(dāng)補(bǔ)償方面，對(duì)住一層的業(yè)主不要求出資，對(duì)住二層的業(yè)主不出資或出較少比例的費(fèi)用，在今后電梯運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用分擔(dān)中，不使用電梯的業(yè)主一般也不需要承擔(dān)維護(hù)運(yùn)行費(fèi)用，這樣比較公平合理?！?/span>

杭州西奧電梯現(xiàn)代化更新有限公司副總經(jīng)理范巨象對(duì)界面新聞表示，老舊住宅小區(qū)加裝電梯作為保障老年人基本出行需要的民生工程，雖然有國(guó)家政策支持，盡管開展多年，效果不甚理想。加裝電梯工程實(shí)施過(guò)程中，還是會(huì)出現(xiàn)加裝電梯的住宅小區(qū)設(shè)施老舊、業(yè)主非單一、房屋結(jié)構(gòu)多樣、施工現(xiàn)場(chǎng)復(fù)雜、各地政策不明晰、施工單位尚不完善等問(wèn)題，阻礙了這項(xiàng)民生工程的全面鋪開，亟待相關(guān)部門共同化解。

比如費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制，范巨象建議，政府主管部門主要是各市、區(qū)房管部門或住建部門牽頭，應(yīng)在借鑒其他城市經(jīng)驗(yàn)及充分調(diào)研本地加裝電梯費(fèi)用分?jǐn)倢?shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，盡快制定出臺(tái)既有住宅加裝電梯費(fèi)用分?jǐn)偟耐扑]或參考標(biāo)準(zhǔn)，讓希望加裝電梯的業(yè)主有基本的心理預(yù)期。

劉俊海談到，法律規(guī)定不明，物業(yè)公司和開發(fā)商責(zé)任不清，產(chǎn)品質(zhì)量缺乏配套標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施也是阻礙加裝電梯工作推進(jìn)的重要原因，“良法是善治的前提，國(guó)家或地方性政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)細(xì)則?！?/span>

俞建偉也認(rèn)為，當(dāng)前需要通過(guò)立法或地方出臺(tái)規(guī)范性文件支持，加速推進(jìn)加裝電梯工作。他建議，由國(guó)務(wù)院出臺(tái)相應(yīng)的行政法規(guī)。如果暫時(shí)有難度，可以由具有立法權(quán)的省或市人大制定地方性法規(guī)或地方政府制定規(guī)章，規(guī)范經(jīng)費(fèi)、申請(qǐng)與審批、安裝與維護(hù)、法律責(zé)任等相關(guān)問(wèn)題，積累經(jīng)驗(yàn)。

經(jīng)費(fèi)方面，俞建偉建議，應(yīng)鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、電梯制造與安裝企業(yè)及社會(huì)組織積極參與，依法探索代建式、租賃式、共享電梯等商業(yè)模式，推動(dòng)老舊小區(qū)住宅加裝電梯工作。此外，政府可以根據(jù)住戶人數(shù)適當(dāng)調(diào)整資助補(bǔ)貼額度。另外，由于加裝電梯大多是業(yè)主集資墊付形式，因此要加快政府補(bǔ)貼到賬效率。

“應(yīng)鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)、相關(guān)企業(yè)積極參與AR展示、裝配施工、綠色節(jié)能等加裝電梯新材料、新技術(shù)、新方法的研究和應(yīng)用，及時(shí)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，降低項(xiàng)目成本，提高實(shí)施效率，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量?！庇峤▊ケ硎尽?/span>

俞建偉還建議，政府有關(guān)部門可以實(shí)行集中聯(lián)合審批，簡(jiǎn)化加裝電梯報(bào)批與驗(yàn)收程序，減少對(duì)電梯安裝施工與居民日常生活的影響。此外，政府及相關(guān)部門也應(yīng)建立健全工作例會(huì)、專題協(xié)調(diào)、檢查通報(bào)等制度，加強(qiáng)對(duì)加裝電梯工作的統(tǒng)籌、指導(dǎo)和監(jiān)督，優(yōu)化條塊結(jié)合的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。