界面新聞記者 | 張旭
界面新聞編輯 | 翟瑞民
針對老樓加裝電梯工作遭遇的多重困難，國家將從立法層面予以推動解決。
2023年4月24日，無障礙環(huán)境建設(shè)法草案二次審議稿提請十四屆全國人大常委會第二次會議審議。草案規(guī)定，國家支持既有住宅加裝電梯或者其他無障礙設(shè)施，為殘疾人、老年人等提供便利?？h級以上人民政府及其有關(guān)部門應當采取措施創(chuàng)造條件，推動既有住宅加裝電梯或者其他無障礙設(shè)施。
中國人民大學商法研究所所長劉俊海向界面新聞表示，從立法層面進行規(guī)定，可以進一步推進實施加裝電梯工作，但是，“目前法律條款較為單薄，希望各地、各部門以造福老年人、行動不便的人為前提，細化相關(guān)規(guī)定?！眲⒖『１硎?。
為何“加裝電梯”進展緩慢？
“加裝電梯”是指老舊小區(qū)（或稱既有住宅）原始建筑未安裝電梯，現(xiàn)結(jié)合樓宇結(jié)構(gòu)，新安裝電梯。老舊小區(qū)若建設(shè)時未預留電梯井，加裝電梯一般需改變建筑原始結(jié)構(gòu)，做外掛式電梯。
據(jù)住建部數(shù)據(jù)，2019年7月，我國待改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)達17萬個，涉及居民上億人。還有調(diào)研顯示，全國17萬個老舊小區(qū)主要集中在20世紀60年代至90年代間建成。這些住宅樓由于建設(shè)標準不高，共有將近200萬個單元沒有電梯。
近年來，國家對既有住宅加裝電梯工作多次進行部署。自2018年將“有序推進城中村、老舊小區(qū)改造、完善配套設(shè)施，鼓勵有條件的加裝電梯”寫進《政府工作報告》后，加裝電梯工作已持續(xù)在全國推進。2022年《政府工作報告》再次提出，要再開工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，支持加裝電梯等設(shè)施。
國家也出臺了一系列相關(guān)政策，支持既有住宅加裝電梯。例如，2020年3月，國務院印發(fā)《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》指出，將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造納入保障性安居工程，給予資金補助，支持有條件的樓棟加裝電梯等。2022年4月，國務院印發(fā)《關(guān)于進一步釋放消費潛力促進消費持續(xù)恢復的意見》指出，繼續(xù)支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)居民提取住房公積金用于加裝電梯等自住住房改造。
2022年7月，國家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》提出，推動開展老舊小區(qū)改造，有條件的加裝電梯等。同年12月，中共中央、國務院印發(fā)《擴大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022－2035年）》提出，加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，補齊居住社區(qū)設(shè)施短板，完善社區(qū)人居環(huán)境。
在利好政策推動下，各地方政府積極出臺適應本地情況的加裝電梯規(guī)范和經(jīng)費補助政策。如上海市《關(guān)于進一步做好本市既有多層住宅加裝電梯工作的若干意見》規(guī)定，政府按照加裝電梯施工金額的40%予以補貼（最高不超過28萬元/臺）。寧波市對已完成加裝且通過特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門使用登記的，按每部20萬元人民幣的標準予以補助。
浙江合創(chuàng)律師事務所律師俞建偉向界面新聞表示，從各地規(guī)范性文件中對加裝電梯提供財政補助經(jīng)費的規(guī)定來看，補助經(jīng)費的標準一般是5萬元-25萬元之間，以每臺補助10萬元-20萬元的為多。經(jīng)濟比較發(fā)達城市的補助標準相對較高。
俞建偉介紹，多數(shù)地方采取定額或限額補助的做法，如“政府給予15萬元/臺的補助”“政府給予不超過15萬元／臺的補助”；也有些地方采取按建設(shè)經(jīng)費的一定比例加限額補助的做法，如“政府按照電梯加裝費用50%的比例給予最高不超過20萬元/臺的補助”。
據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至到2022年12月，全國共計實現(xiàn)加裝電梯6.1萬部。但經(jīng)業(yè)內(nèi)專業(yè)機構(gòu)測算，2022年中國舊樓加裝電梯實際需求達到約350萬臺。
面對巨大的加裝需求且政策支持下，為何“加裝電梯”進展緩慢？杭州職業(yè)技術(shù)學院電梯工程技術(shù)專業(yè)負責人金新鋒教授告訴界面新聞，雖然有政府資金補充，但業(yè)主所承擔的部分費用還是很高?！俺饲捌诎惭b費用，還有后續(xù)的運行和維護支出?！?/span>
此外，金新鋒介紹，加裝電梯面臨的另一大阻礙是，低層樓主沒有加裝電梯的需求，可以協(xié)商不承擔費用，“但會因采光、噪音、存有安全隱患等問題拒絕加裝電梯?！?/span>
俞建偉向界面新聞介紹，民法典頒布施行前，既有住宅加裝電梯難的最大癥結(jié)在于，不同樓層之間的居民意見不一，難以達成共識。
“有些地方出臺的規(guī)范性文件中要求相關(guān)業(yè)主一致同意，才能辦理加裝電梯的申請，雖然當?shù)卣雠_了給予財政補助等鼓勵性政策，但能通過決議的情況非常少，導致加裝電梯推進工作比較緩慢。或者雖然決議獲得通過，但因為個別業(yè)主反對甚至阻撓電梯施工，也產(chǎn)生了一定糾紛。”俞建偉表示。
應建低層業(yè)主利益補償機制
各地業(yè)主因加裝電梯訴諸公堂的案例并不少見。界面新聞梳理中國裁判文書網(wǎng)多份判決書發(fā)現(xiàn)，不同意安裝電梯的業(yè)主多是認為安裝電梯的行為侵犯了其通風、采光、日照、通行或隱私等權(quán)利，對其生活造成了很大負面影響，所以要求停止施工、恢復原狀、賠償損失或支付一定的經(jīng)濟賠償?shù)取?/span>
民法典自2021年1月1日正式施行。其中第二百七十八條規(guī)定，既有住宅增設(shè)電梯的業(yè)主表決比例，即業(yè)主申請增設(shè)電梯應當由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，并應當經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。
“一般這類案件糾紛，多是業(yè)主們同意表決后（包括低層業(yè)主）因施工過程中影響采光等問題，導致低層業(yè)主不配合引起的?！庇峤▊ケ硎?，法院一般是從維護多數(shù)業(yè)主的利益角度進行判決。當然，如果有業(yè)主在《既有住宅室外加裝電梯代建安裝合同》公式期間表示不同意安裝電梯，法院也會從保障低層業(yè)主權(quán)利的角度進行判決。
“總體而言，在老舊小區(qū)既有住宅上加裝電梯明顯是利大于弊，而且能使得多數(shù)業(yè)主受益，符合社會的整體利益?！庇峤▊ソㄗh，應進行提前征求意見與建立協(xié)商機制，所在社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會等組織應引導相關(guān)業(yè)主在申請加裝電梯前進行民主協(xié)商。通過搭建溝通平臺，引導相關(guān)業(yè)主通過友好協(xié)商、優(yōu)化方案、適當補償?shù)韧緩?，妥善解決利益平衡等問題。
建立低層業(yè)主利益補償機制被業(yè)內(nèi)視為關(guān)鍵之舉。俞建偉表示，“適當補償方面，對住一層的業(yè)主不要求出資，對住二層的業(yè)主不出資或出較少比例的費用，在今后電梯運行維護費用分擔中，不使用電梯的業(yè)主一般也不需要承擔維護運行費用，這樣比較公平合理?！?/span>
杭州西奧電梯現(xiàn)代化更新有限公司副總經(jīng)理范巨象對界面新聞表示，老舊住宅小區(qū)加裝電梯作為保障老年人基本出行需要的民生工程，雖然有國家政策支持，盡管開展多年，效果不甚理想。加裝電梯工程實施過程中，還是會出現(xiàn)加裝電梯的住宅小區(qū)設(shè)施老舊、業(yè)主非單一、房屋結(jié)構(gòu)多樣、施工現(xiàn)場復雜、各地政策不明晰、施工單位尚不完善等問題，阻礙了這項民生工程的全面鋪開，亟待相關(guān)部門共同化解。
比如費用分攤機制，范巨象建議，政府主管部門主要是各市、區(qū)房管部門或住建部門牽頭，應在借鑒其他城市經(jīng)驗及充分調(diào)研本地加裝電梯費用分攤實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，盡快制定出臺既有住宅加裝電梯費用分攤的推薦或參考標準，讓希望加裝電梯的業(yè)主有基本的心理預期。
劉俊海談到，法律規(guī)定不明，物業(yè)公司和開發(fā)商責任不清，產(chǎn)品質(zhì)量缺乏配套標準設(shè)施也是阻礙加裝電梯工作推進的重要原因，“良法是善治的前提，國家或地方性政府應出臺相關(guān)細則?！?/span>
俞建偉也認為，當前需要通過立法或地方出臺規(guī)范性文件支持，加速推進加裝電梯工作。他建議，由國務院出臺相應的行政法規(guī)。如果暫時有難度，可以由具有立法權(quán)的省或市人大制定地方性法規(guī)或地方政府制定規(guī)章，規(guī)范經(jīng)費、申請與審批、安裝與維護、法律責任等相關(guān)問題，積累經(jīng)驗。
經(jīng)費方面，俞建偉建議，應鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、物業(yè)服務企業(yè)、電梯制造與安裝企業(yè)及社會組織積極參與，依法探索代建式、租賃式、共享電梯等商業(yè)模式，推動老舊小區(qū)住宅加裝電梯工作。此外，政府可以根據(jù)住戶人數(shù)適當調(diào)整資助補貼額度。另外，由于加裝電梯大多是業(yè)主集資墊付形式，因此要加快政府補貼到賬效率。
“應鼓勵科研機構(gòu)、相關(guān)企業(yè)積極參與AR展示、裝配施工、綠色節(jié)能等加裝電梯新材料、新技術(shù)、新方法的研究和應用，及時推廣先進經(jīng)驗，降低項目成本，提高實施效率，優(yōu)化服務質(zhì)量?！庇峤▊ケ硎?。
俞建偉還建議，政府有關(guān)部門可以實行集中聯(lián)合審批，簡化加裝電梯報批與驗收程序，減少對電梯安裝施工與居民日常生活的影響。此外，政府及相關(guān)部門也應建立健全工作例會、專題協(xié)調(diào)、檢查通報等制度，加強對加裝電梯工作的統(tǒng)籌、指導和監(jiān)督，優(yōu)化條塊結(jié)合的協(xié)作聯(lián)動機制。