界面新聞記者 | 張倩楠
界面新聞編輯 | 翟瑞民
2023年3月13日，十四屆全國人大一次會議表決通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，新版立法法自3月15日起施行。
立法法是規(guī)范國家立法制度和立法活動、維護(hù)社會主義法治統(tǒng)一的基本法律，也被稱為“管法之法”。這是立法法第二次修改。2000年3月，立法法于九屆全國人大三次會議審議通過，自2000年7月1日起施行。2015年3月，十二屆全國人大三次會議對立法法作了部分修改。
時隔8年，“管法的法”再次修改有何必要性？有哪些亮點？對于未來立法工作有何影響？
有效遏制“越權(quán)立法”等現(xiàn)象
立法法修正草案共37條，主要包括完善立法的指導(dǎo)思想和原則，明確合憲性審查相關(guān)要求，完善立法決策與改革決策相銜接、相統(tǒng)一的制度機(jī)制等七方面內(nèi)容。
3月5日，十三屆全國人大常委會副委員長王晨在十四屆全國人大一次會議上作關(guān)于《中華人民共和國立法法（修正草案）》的說明時指出，立法是全面依法治國的前提和基礎(chǔ)，是建設(shè)社會主義法治國家的首要環(huán)節(jié)。適應(yīng)國家改革發(fā)展的新形勢新要求，有必要認(rèn)真總結(jié)新時代立法工作的實踐經(jīng)驗，完善我國立法制度機(jī)制。
“‘良法是善治的前提’，立法法是直接規(guī)范和調(diào)整良法供給的重要法律，從輸出端和維系端保障著立法質(zhì)量。”浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授、全國人大常委會法工委備審專委會委員鄭磊對界面新聞指出，立法法自2015年首修后又進(jìn)行第二次修改，恰逢“兩個首次”：既是黨的二十大后啟動修改程序的首個法律案，又是二十大后首次人大會議修改通過的首部基本法律。
中國法學(xué)會立法學(xué)研究會副會長、天津大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗向界面新聞介紹，此次立法法修改，主要目的有二：一是全面總結(jié)新時代以來黨和國家事業(yè)取得的各項偉大成就，將其中的一些重要經(jīng)驗及時上升為立法內(nèi)容，從立法層面對其予以確認(rèn)和鞏固；二是著眼于中國特色社會主義新的改革要求和發(fā)展任務(wù)，從立法層面對其予以引領(lǐng)、推動和保障。
“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！毙芪尼摫硎荆ㄔO(shè)中國特色社會主義法治體系，首先要形成完備的法律規(guī)范體系。完備的法律規(guī)范體系意味著我國立法工作是一個由不同法律法規(guī)有機(jī)構(gòu)成的“體系”，對于該體系而言，它應(yīng)當(dāng)是內(nèi)部和諧、自洽與統(tǒng)一的，而不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)不同法律規(guī)范之間的“沖突”“打架”等現(xiàn)象。
熊文釗介紹，此次立法法修改進(jìn)一步完善了立法的指導(dǎo)思想、基本原則、主體范圍、權(quán)限程序等內(nèi)容，將有效遏制“越權(quán)立法”“重復(fù)立法”“盲目立法”“不適當(dāng)立法”等現(xiàn)象，對于推動形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局具有重要意義。
根據(jù)黨中央精神和實踐做法，堅持和發(fā)展全過程人民民主寫入立法法。立法法第六條指出，立法應(yīng)當(dāng)堅持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進(jìn)社會公平正義。立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。
上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授林彥向界面新聞介紹，“本次立法法修改將基層立法聯(lián)系點制度寫進(jìn)法律，引起了大家的熱議，這是全過程人民民主一個直觀和鮮明的體現(xiàn)。全國人大常委會通過基層立法聯(lián)系點，可以進(jìn)一步吸納民意，把民間智慧融入到國家立法工作中?！?/p>
基層立法聯(lián)系點是基層群眾反饋意見建議的渠道，可以將人民群眾對于立法全過程、各環(huán)節(jié)的“聲音”傳達(dá)至國家立法機(jī)關(guān)，以供參考吸納。此前在2014年10月，黨的十八屆四中全會提出，建立基層立法聯(lián)系點制度。
2023年3月4日，十四屆全國人大一次會議大會發(fā)言人王超介紹，目前全國人大常委會法工委在全國31個?。▍^(qū)、市）設(shè)立了32個基層立法聯(lián)系點，輻射帶動全國各地設(shè)立5500多個基層立法聯(lián)系點，形成了國家級、省級、市級聯(lián)系點三級聯(lián)動的工作格局。
明確合憲性審查相關(guān)要求
林彥介紹，這次立法法對于立法公開，尤其是向社會公開方面做了比較明顯的調(diào)整，在法律草案公開環(huán)節(jié)，公布內(nèi)容的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，除了法律文本之外，也要求公布立法說明和法律草案的審議報告，有利于讓社會公眾更加全面地了解立法背景。同時，立法法還強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)立法宣傳工作，通過多種形式發(fā)布立法信息、介紹情況、回應(yīng)關(guān)切。
在立法權(quán)限方面，林彥介紹，此次立法法完善全國人大及其常委會專屬立法權(quán)規(guī)定，將只能制定法律事項中的“仲裁制度”修改為“仲裁基本制度”。那么對于仲裁制度的其他方面，全國人大常委會之外的立法機(jī)關(guān)就有了立法權(quán)，這實際上是對國務(wù)院、地方人大及常委會的一個賦權(quán)。同理，關(guān)于設(shè)區(qū)的市可以行使地方立法權(quán)的事項，立法法將“環(huán)境保護(hù)”修改為“生態(tài)文明建設(shè)”，并增加規(guī)定“基層治理”，也是對于地方立法機(jī)關(guān)的重大賦權(quán)。
在專家看來，對于合憲性審查的完善是本次立法法修改的一大亮點。熊文釗對界面新聞介紹，合憲性審查被譽為立法審查制度的“拱頂石”，其對于維護(hù)憲法法律權(quán)威、有效解決法律體系內(nèi)部沖突和提高立法質(zhì)量具有十分重要的意義。
鄭磊介紹，合憲性審查包括事先審查與事后審查，事先審查主要是由全國人大憲法和法律委員會在法律草案審議過程中進(jìn)行，事后審查則是在法律生效之后的備案審查。這次立法法修改同時對合憲性審查的這兩類形態(tài)予以明確和強(qiáng)調(diào)。
在法律審議程序中，立法法增加規(guī)定：法律草案的說明應(yīng)當(dāng)包括涉及合憲性問題的相關(guān)意見；對法律案中涉及的合憲性問題，憲法和法律委員會應(yīng)當(dāng)在修改情況的匯報或者審議結(jié)果報告中予以說明?！疤砑印婕昂蠎椥詥栴}’這一表述，意味著要求法律在審議中明確和加強(qiáng)合憲性論證，是對合憲性的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)?！编嵗诒硎尽?/p>
此外，本次立法法落實2018年憲法修正案的有關(guān)規(guī)定和全國人大常委會有關(guān)決定，將“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”。 鄭磊表示，憲法和法律委員會的職責(zé)包括在法律審議程序過程中對涉及合憲性問題展開必要的論證式審查，雖然其審議意見和審議報告主要篇幅在合法性問題，但關(guān)于合憲性問題的必要說明是其中關(guān)鍵和焦點，也是2018年修憲將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”后，其新增工作職責(zé)的主要落腳點。
在備案審查程序相關(guān)條款中，立法法在原先三處“同憲法或者法律相抵觸”之后增加規(guī)定“或者存在合憲性、合法性問題的”，包括，增加規(guī)定，國務(wù)院等六類主體只要認(rèn)為法規(guī)存在合憲性、合法性問題的，即可向全國人大常委會提出法規(guī)審查要求；全國人大專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)在審查中，只要認(rèn)為存在合憲性、合法性問題的，即可向制定機(jī)關(guān)提出審查意見；制定機(jī)關(guān)對此若不予以修改，則應(yīng)啟動經(jīng)由委員長會議予以撤銷的議案議案、建議提請常委會審議決定。
鄭磊介紹，以上三處插入式增加“或者存在合憲性、合法性問題的”表述，是對已有要求的明確和強(qiáng)調(diào)。備案審查環(huán)節(jié)中關(guān)于合憲性、合法性的討論，本就不是最終的決斷，并不代表必然會在常委會層面得出同憲法法律相抵觸的決定。現(xiàn)在把“或者存在合憲性、合法性問題的”單列出來，說明實踐中把“同憲法或者法律相抵觸”理解得過于嚴(yán)苛了，這也是至今尚未出現(xiàn)相關(guān)國家機(jī)關(guān)提出法規(guī)審查要求實踐的原因之一。立法法在三處增列“或者存在合憲性、合法性問題的”這一表述，有利于降低對于審查要求的“心理門檻”，以激活審查要求。
將進(jìn)一步完善備案審查制度
“黨的二十大報告提出，完善和加強(qiáng)備案審查制度。這是備案審查首次寫入黨的代表大會報告中，具有特別重要意義，對于推進(jìn)備案審查制度，構(gòu)建中國特色憲法監(jiān)督制度體系，維護(hù)國家法治統(tǒng)一具有里程碑意義?！比珖舜蟪Ｎ瘯üのㄒ?guī)備案審查室主任梁鷹此前在接受法制日報采訪時表示。
梁鷹在其文章中指出，備案審查是國家機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件的備案和審查相結(jié)合而形成的一種特定的法律制度，通過備案確定審查及監(jiān)督對象，通過審查發(fā)現(xiàn)并糾正違憲違法問題。
此次立法法第一百一十一條第一款規(guī)定：全國人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以對報送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等進(jìn)行主動審查，并可以根據(jù)需要進(jìn)行專項審查。此外，增加規(guī)定：備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制，對應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的審查要求或者審查建議，及時移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。
鄭磊介紹，備案審查實踐中有四種方式，分別是主動審查、被動審查、專項審查和移送審查。主動審查是指由人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)主動對有關(guān)國家機(jī)關(guān)報送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，而被動審查是指人大常委會依六類國家機(jī)關(guān)提出的審查要求或者公民、組織提出的審查建議啟動審查。立法法中的“銜接聯(lián)動機(jī)制”指的就是移送審查，我國人大備案審查、政府備案審查，審查對象有分工，移送審查就是不同主體將備案審查線索通過“銜接聯(lián)動機(jī)制”移送至有權(quán)審查的主體的方式。
“此次增加的專項審查是主動審查的一種加強(qiáng)形態(tài)，主動審查是單個案件啟動審查，專項審查是對一個主題的批量規(guī)范性文件集中進(jìn)行審查和清理。”鄭磊介紹，專項審查具有雙重主動性的特點，不僅是主動發(fā)起，而且是主動選擇審查主題。專項審查的另一個特點是與立法權(quán)的行使相結(jié)合，這也體現(xiàn)在集中審查、集中清理等表述常常聯(lián)系在一起。
專項審查，正成為越來越廣泛地應(yīng)用于實踐中的審查方式。例如，2021年全國人大常委會工作報告指出，2020年，全國人大常委會圍繞疫情防控、野生動物保護(hù)、民法典實施、食品藥品安全、優(yōu)化營商環(huán)境等五個方面開展了專項審查和集中清理。
除此之外，此次立法法增加了國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)可以對報送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，部門規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府制定的規(guī)章進(jìn)行主動審查，并可以根據(jù)需要進(jìn)行專項審查。
鄭磊介紹，國務(wù)院對于報送其備案的規(guī)范性文件，根據(jù)是否享有改變或撤銷的權(quán)力，可以分為兩類：對報送其備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，國務(wù)院不享有撤銷的權(quán)限；對報送其備案的部門規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府制定的規(guī)章，國務(wù)院享有改變或撤銷的權(quán)限。
鄭磊表示，立法法中專門新增規(guī)定的國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)對各類法規(guī)等的“主動審查”和“專項審查”，只是工作機(jī)制意義上的審查活動，并沒有因此就默認(rèn)了國務(wù)院撤銷地方性法規(guī)的權(quán)力，并不是一種職權(quán)意義上的審查權(quán)。國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)如若發(fā)現(xiàn)問題，可以通過“銜接聯(lián)動機(jī)制”這個新增條款移送至全國人大常委會，有利于更好更規(guī)范地發(fā)揮國務(wù)院在合憲性審查和備案審查中的力量。
“主動審查，專項審查和銜接聯(lián)動機(jī)制，都是在備案審查實踐中一直在做且被證明行之有效的工作機(jī)制，此次寫入立法法，實現(xiàn)了工作機(jī)制制度化、實踐經(jīng)驗法律化。這既是已有備案審查工作經(jīng)驗的法律化總結(jié)，又為進(jìn)一步完善和加強(qiáng)備案審查制度的各項工作于法有據(jù)充實法律依據(jù)?！编嵗谡f。
鄭磊表示，本次立法法修改完善和加強(qiáng)了備案審查制度，是工作機(jī)制法律化的又一重要步驟。此前十三屆全國人大五次會議已修改通過地方組織法，十四屆全國人大一次會議剛剛通過立法法修改，下一步監(jiān)督法即將啟動修改程序，這三法分塊聯(lián)動將充實備案審查制度的法律依據(jù)。
2022年度全國人大法工委備案審查工作報告情況透露，全國人大常委會將于2023年研究出臺關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定，進(jìn)一步健全備案審查制度體系，提高全面落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”的水平。“2023年是備案審查制度的關(guān)鍵年，這些立法舉措，通過逐步充實法律依據(jù)并體系化法律依據(jù)，提供了規(guī)范基礎(chǔ)和制度保障，可以更好發(fā)揮合憲性審查在治國理政中的關(guān)鍵性作用，更好發(fā)揮備案審查在治國理政中的基礎(chǔ)性作用。” 鄭磊說。