界面新聞?dòng)浾?| 張倩楠
界面新聞編輯 | 翟瑞民
2023年3月13日，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，新版立法法自3月15日起施行。
立法法是規(guī)范國(guó)家立法制度和立法活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)主義法治統(tǒng)一的基本法律，也被稱為“管法之法”。這是立法法第二次修改。2000年3月，立法法于九屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過，自2000年7月1日起施行。2015年3月，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議對(duì)立法法作了部分修改。
時(shí)隔8年，“管法的法”再次修改有何必要性？有哪些亮點(diǎn)？對(duì)于未來立法工作有何影響？
有效遏制“越權(quán)立法”等現(xiàn)象
立法法修正草案共37條，主要包括完善立法的指導(dǎo)思想和原則，明確合憲性審查相關(guān)要求，完善立法決策與改革決策相銜接、相統(tǒng)一的制度機(jī)制等七方面內(nèi)容。
3月5日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨在十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議上作關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法（修正草案）》的說明時(shí)指出，立法是全面依法治國(guó)的前提和基礎(chǔ)，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要環(huán)節(jié)。適應(yīng)國(guó)家改革發(fā)展的新形勢(shì)新要求，有必要認(rèn)真總結(jié)新時(shí)代立法工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)立法制度機(jī)制。
“‘良法是善治的前提’，立法法是直接規(guī)范和調(diào)整良法供給的重要法律，從輸出端和維系端保障著立法質(zhì)量?！闭憬髮W(xué)光華法學(xué)院教授、全國(guó)人大常委會(huì)法工委備審專委會(huì)委員鄭磊對(duì)界面新聞指出，立法法自2015年首修后又進(jìn)行第二次修改，恰逢“兩個(gè)首次”：既是黨的二十大后啟動(dòng)修改程序的首個(gè)法律案，又是二十大后首次人大會(huì)議修改通過的首部基本法律。
中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、天津大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗向界面新聞介紹，此次立法法修改，主要目的有二：一是全面總結(jié)新時(shí)代以來黨和國(guó)家事業(yè)取得的各項(xiàng)偉大成就，將其中的一些重要經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升為立法內(nèi)容，從立法層面對(duì)其予以確認(rèn)和鞏固；二是著眼于中國(guó)特色社會(huì)主義新的改革要求和發(fā)展任務(wù)，從立法層面對(duì)其予以引領(lǐng)、推動(dòng)和保障。
“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治?！毙芪尼摫硎?，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，首先要形成完備的法律規(guī)范體系。完備的法律規(guī)范體系意味著我國(guó)立法工作是一個(gè)由不同法律法規(guī)有機(jī)構(gòu)成的“體系”，對(duì)于該體系而言，它應(yīng)當(dāng)是內(nèi)部和諧、自洽與統(tǒng)一的，而不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)不同法律規(guī)范之間的“沖突”“打架”等現(xiàn)象。
熊文釗介紹，此次立法法修改進(jìn)一步完善了立法的指導(dǎo)思想、基本原則、主體范圍、權(quán)限程序等內(nèi)容，將有效遏制“越權(quán)立法”“重復(fù)立法”“盲目立法”“不適當(dāng)立法”等現(xiàn)象，對(duì)于推動(dòng)形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局具有重要意義。
根據(jù)黨中央精神和實(shí)踐做法，堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主寫入立法法。立法法第六條指出，立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義。立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。
上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授林彥向界面新聞介紹，“本次立法法修改將基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度寫進(jìn)法律，引起了大家的熱議，這是全過程人民民主一個(gè)直觀和鮮明的體現(xiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)，可以進(jìn)一步吸納民意，把民間智慧融入到國(guó)家立法工作中?！?/p>
基層立法聯(lián)系點(diǎn)是基層群眾反饋意見建議的渠道，可以將人民群眾對(duì)于立法全過程、各環(huán)節(jié)的“聲音”傳達(dá)至國(guó)家立法機(jī)關(guān)，以供參考吸納。此前在2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)提出，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度。
2023年3月4日，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議大會(huì)發(fā)言人王超介紹，目前全國(guó)人大常委會(huì)法工委在全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）設(shè)立了32個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，輻射帶動(dòng)全國(guó)各地設(shè)立5500多個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，形成了國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)聯(lián)系點(diǎn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作格局。
明確合憲性審查相關(guān)要求
林彥介紹，這次立法法對(duì)于立法公開，尤其是向社會(huì)公開方面做了比較明顯的調(diào)整，在法律草案公開環(huán)節(jié)，公布內(nèi)容的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，除了法律文本之外，也要求公布立法說明和法律草案的審議報(bào)告，有利于讓社會(huì)公眾更加全面地了解立法背景。同時(shí)，立法法還強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)立法宣傳工作，通過多種形式發(fā)布立法信息、介紹情況、回應(yīng)關(guān)切。
在立法權(quán)限方面，林彥介紹，此次立法法完善全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)規(guī)定，將只能制定法律事項(xiàng)中的“仲裁制度”修改為“仲裁基本制度”。那么對(duì)于仲裁制度的其他方面，全國(guó)人大常委會(huì)之外的立法機(jī)關(guān)就有了立法權(quán)，這實(shí)際上是對(duì)國(guó)務(wù)院、地方人大及常委會(huì)的一個(gè)賦權(quán)。同理，關(guān)于設(shè)區(qū)的市可以行使地方立法權(quán)的事項(xiàng)，立法法將“環(huán)境保護(hù)”修改為“生態(tài)文明建設(shè)”，并增加規(guī)定“基層治理”，也是對(duì)于地方立法機(jī)關(guān)的重大賦權(quán)。
在專家看來，對(duì)于合憲性審查的完善是本次立法法修改的一大亮點(diǎn)。熊文釗對(duì)界面新聞介紹，合憲性審查被譽(yù)為立法審查制度的“拱頂石”，其對(duì)于維護(hù)憲法法律權(quán)威、有效解決法律體系內(nèi)部沖突和提高立法質(zhì)量具有十分重要的意義。
鄭磊介紹，合憲性審查包括事先審查與事后審查，事先審查主要是由全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)在法律草案審議過程中進(jìn)行，事后審查則是在法律生效之后的備案審查。這次立法法修改同時(shí)對(duì)合憲性審查的這兩類形態(tài)予以明確和強(qiáng)調(diào)。
在法律審議程序中，立法法增加規(guī)定：法律草案的說明應(yīng)當(dāng)包括涉及合憲性問題的相關(guān)意見；對(duì)法律案中涉及的合憲性問題，憲法和法律委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在修改情況的匯報(bào)或者審議結(jié)果報(bào)告中予以說明?！疤砑印婕昂蠎椥詥栴}’這一表述，意味著要求法律在審議中明確和加強(qiáng)合憲性論證，是對(duì)合憲性的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)?！编嵗诒硎尽?/p>
此外，本次立法法落實(shí)2018年憲法修正案的有關(guān)規(guī)定和全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)決定，將“法律委員會(huì)”修改為“憲法和法律委員會(huì)”。 鄭磊表示，憲法和法律委員會(huì)的職責(zé)包括在法律審議程序過程中對(duì)涉及合憲性問題展開必要的論證式審查，雖然其審議意見和審議報(bào)告主要篇幅在合法性問題，但關(guān)于合憲性問題的必要說明是其中關(guān)鍵和焦點(diǎn)，也是2018年修憲將“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”后，其新增工作職責(zé)的主要落腳點(diǎn)。
在備案審查程序相關(guān)條款中，立法法在原先三處“同憲法或者法律相抵觸”之后增加規(guī)定“或者存在合憲性、合法性問題的”，包括，增加規(guī)定，國(guó)務(wù)院等六類主體只要認(rèn)為法規(guī)存在合憲性、合法性問題的，即可向全國(guó)人大常委會(huì)提出法規(guī)審查要求；全國(guó)人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查中，只要認(rèn)為存在合憲性、合法性問題的，即可向制定機(jī)關(guān)提出審查意見；制定機(jī)關(guān)對(duì)此若不予以修改，則應(yīng)啟動(dòng)經(jīng)由委員長(zhǎng)會(huì)議予以撤銷的議案議案、建議提請(qǐng)常委會(huì)審議決定。
鄭磊介紹，以上三處插入式增加“或者存在合憲性、合法性問題的”表述，是對(duì)已有要求的明確和強(qiáng)調(diào)。備案審查環(huán)節(jié)中關(guān)于合憲性、合法性的討論，本就不是最終的決斷，并不代表必然會(huì)在常委會(huì)層面得出同憲法法律相抵觸的決定?，F(xiàn)在把“或者存在合憲性、合法性問題的”單列出來，說明實(shí)踐中把“同憲法或者法律相抵觸”理解得過于嚴(yán)苛了，這也是至今尚未出現(xiàn)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出法規(guī)審查要求實(shí)踐的原因之一。立法法在三處增列“或者存在合憲性、合法性問題的”這一表述，有利于降低對(duì)于審查要求的“心理門檻”，以激活審查要求。
將進(jìn)一步完善備案審查制度
“黨的二十大報(bào)告提出，完善和加強(qiáng)備案審查制度。這是備案審查首次寫入黨的代表大會(huì)報(bào)告中，具有特別重要意義，對(duì)于推進(jìn)備案審查制度，構(gòu)建中國(guó)特色憲法監(jiān)督制度體系，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一具有里程碑意義?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹此前在接受法制日?qǐng)?bào)采訪時(shí)表示。
梁鷹在其文章中指出，備案審查是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的備案和審查相結(jié)合而形成的一種特定的法律制度，通過備案確定審查及監(jiān)督對(duì)象，通過審查發(fā)現(xiàn)并糾正違憲違法問題。
此次立法法第一百一十一條第一款規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等進(jìn)行主動(dòng)審查，并可以根據(jù)需要進(jìn)行專項(xiàng)審查。此外，增加規(guī)定：備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的審查要求或者審查建議，及時(shí)移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。
鄭磊介紹，備案審查實(shí)踐中有四種方式，分別是主動(dòng)審查、被動(dòng)審查、專項(xiàng)審查和移送審查。主動(dòng)審查是指由人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)主動(dòng)對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，而被動(dòng)審查是指人大常委會(huì)依六類國(guó)家機(jī)關(guān)提出的審查要求或者公民、組織提出的審查建議啟動(dòng)審查。立法法中的“銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”指的就是移送審查，我國(guó)人大備案審查、政府備案審查，審查對(duì)象有分工，移送審查就是不同主體將備案審查線索通過“銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”移送至有權(quán)審查的主體的方式。
“此次增加的專項(xiàng)審查是主動(dòng)審查的一種加強(qiáng)形態(tài)，主動(dòng)審查是單個(gè)案件啟動(dòng)審查，專項(xiàng)審查是對(duì)一個(gè)主題的批量規(guī)范性文件集中進(jìn)行審查和清理。”鄭磊介紹，專項(xiàng)審查具有雙重主動(dòng)性的特點(diǎn)，不僅是主動(dòng)發(fā)起，而且是主動(dòng)選擇審查主題。專項(xiàng)審查的另一個(gè)特點(diǎn)是與立法權(quán)的行使相結(jié)合，這也體現(xiàn)在集中審查、集中清理等表述常常聯(lián)系在一起。
專項(xiàng)審查，正成為越來越廣泛地應(yīng)用于實(shí)踐中的審查方式。例如，2021年全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告指出，2020年，全國(guó)人大常委會(huì)圍繞疫情防控、野生動(dòng)物保護(hù)、民法典實(shí)施、食品藥品安全、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等五個(gè)方面開展了專項(xiàng)審查和集中清理。
除此之外，此次立法法增加了國(guó)務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，部門規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府制定的規(guī)章進(jìn)行主動(dòng)審查，并可以根據(jù)需要進(jìn)行專項(xiàng)審查。
鄭磊介紹，國(guó)務(wù)院對(duì)于報(bào)送其備案的規(guī)范性文件，根據(jù)是否享有改變或撤銷的權(quán)力，可以分為兩類：對(duì)報(bào)送其備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，國(guó)務(wù)院不享有撤銷的權(quán)限；對(duì)報(bào)送其備案的部門規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府制定的規(guī)章，國(guó)務(wù)院享有改變或撤銷的權(quán)限。
鄭磊表示，立法法中專門新增規(guī)定的國(guó)務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)對(duì)各類法規(guī)等的“主動(dòng)審查”和“專項(xiàng)審查”，只是工作機(jī)制意義上的審查活動(dòng)，并沒有因此就默認(rèn)了國(guó)務(wù)院撤銷地方性法規(guī)的權(quán)力，并不是一種職權(quán)意義上的審查權(quán)。國(guó)務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)如若發(fā)現(xiàn)問題，可以通過“銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”這個(gè)新增條款移送至全國(guó)人大常委會(huì)，有利于更好更規(guī)范地發(fā)揮國(guó)務(wù)院在合憲性審查和備案審查中的力量。
“主動(dòng)審查，專項(xiàng)審查和銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，都是在備案審查實(shí)踐中一直在做且被證明行之有效的工作機(jī)制，此次寫入立法法，實(shí)現(xiàn)了工作機(jī)制制度化、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)法律化。這既是已有備案審查工作經(jīng)驗(yàn)的法律化總結(jié)，又為進(jìn)一步完善和加強(qiáng)備案審查制度的各項(xiàng)工作于法有據(jù)充實(shí)法律依據(jù)?！编嵗谡f。
鄭磊表示，本次立法法修改完善和加強(qiáng)了備案審查制度，是工作機(jī)制法律化的又一重要步驟。此前十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議已修改通過地方組織法，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議剛剛通過立法法修改，下一步監(jiān)督法即將啟動(dòng)修改程序，這三法分塊聯(lián)動(dòng)將充實(shí)備案審查制度的法律依據(jù)。
2022年度全國(guó)人大法工委備案審查工作報(bào)告情況透露，全國(guó)人大常委會(huì)將于2023年研究出臺(tái)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定，進(jìn)一步健全備案審查制度體系，提高全面落實(shí)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的水平?！?023年是備案審查制度的關(guān)鍵年，這些立法舉措，通過逐步充實(shí)法律依據(jù)并體系化法律依據(jù)，提供了規(guī)范基礎(chǔ)和制度保障，可以更好發(fā)揮合憲性審查在治國(guó)理政中的關(guān)鍵性作用，更好發(fā)揮備案審查在治國(guó)理政中的基礎(chǔ)性作用?！?鄭磊說。