文|文化產(chǎn)業(yè)評論 小軍哥
編輯|半島
近年來，為了適應(yīng)旅游業(yè)由游覽觀光向休閑度假轉(zhuǎn)變的新趨勢，滿足大眾多元化、集聚化、高品質(zhì)的休閑度假旅游需求，文化和旅游部（原國家旅游局）積極探索國家級旅游度假區(qū)創(chuàng)建工作，在推動各地度假旅游業(yè)態(tài)發(fā)展、促進旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級、豐富產(chǎn)品供給等方面發(fā)揮了重要作用。截至目前，全國共有國家級旅游度假區(qū)60家，省級旅游度假區(qū)約700余家。
1月11日，文化和旅游部發(fā)布公告，根據(jù)中華人民共和國國家標準《旅游度假區(qū)等級劃分》與《國家級旅游度假區(qū)管理辦法》，確定秦皇島市北戴河度假區(qū)、上海國際旅游度假區(qū)、常熟虞山文化旅游度假區(qū)等15家旅游度假區(qū)為新一批國家級旅游度假區(qū)。
那么，什么是國家級旅游度假區(qū)？截至目前已經(jīng)建成國家級旅游度假區(qū)多少家？成功創(chuàng)建的背后有何“秘訣”？未來如何順應(yīng)觀光+休閑+度假的綜合發(fā)展趨勢？本期文化產(chǎn)業(yè)評論（ID：whcypl）將逐一進行解讀和盤點。
國家級旅游度假區(qū)的由來與發(fā)展
國家級旅游度假區(qū)并非新生事物。據(jù)文化產(chǎn)業(yè)評論（ID：whcypl）梳理，迄今為止，先后歷時30余年，歷經(jīng)試點探索、規(guī)范創(chuàng)建與標準化建設(shè)等三個重要發(fā)展階段。
九十年代初，為進一步擴大對外開放，鼓勵吸引外資，加快推動我國旅游業(yè)發(fā)展。1992年8月，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于試辦國家旅游度假區(qū)有關(guān)問題的通知》（〔1992〕國發(fā)第46號），首次提出建設(shè)國家旅游度假區(qū)，并明確“國家旅游度假區(qū)是符合國際度假旅游要求，以接待海外游客為主的綜合性旅游區(qū)?！睆膰覍用妫介_啟了旅游度假區(qū)試點之路。
同年10月，國務(wù)院正式批復(fù)同意大連金石灘、青島石老人、江蘇太湖等11處為國家旅游度假區(qū)，1993年國務(wù)院批復(fù)同意將江蘇太湖國家旅游度假區(qū)拆分更名為“蘇州太湖國家旅游度假區(qū)”和“無錫太湖國家旅游度假區(qū)”，因此首批國家旅游度假區(qū)共12家。
值得注意的是，初始階段，國家旅游度假區(qū)在認定形式上體現(xiàn)了政府主導的原則，其功能定位主要針對國際旅游市場和接待入境中國內(nèi)地游客。當時，由于國內(nèi)度假旅游尚未興起，加之消費偏高，首批12家國家旅游度假區(qū)除了三亞亞龍灣和大連金石灘稍有影響外，其余度假區(qū)均未達到預(yù)期目的，建設(shè)陷入停滯狀態(tài)。
1999年9月，國務(wù)院發(fā)布《全國年節(jié)及紀念日放假辦法》，旅游“黃金周”就此誕生。此后10年間，在假日旅游高位推動下，國內(nèi)休閑度假游市場潛力持續(xù)釋放，為推動旅游度假區(qū)建設(shè)提供了較為成熟的發(fā)展條件。2009年12月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》提出，有序推進國家旅游度假區(qū)發(fā)展。
2011年，原國家旅游局出臺《旅游度假區(qū)等級劃分》（GB/T26358-2010）明確，旅游度假區(qū)是具有良好的資源與環(huán)境條件，能夠滿足游客休憩、康體、運動、益智、娛樂等休閑需求的，相對完整的度假設(shè)施聚集區(qū)；其等級劃分從高到低依次為國家級旅游度假區(qū)、省級旅游度假區(qū)。隨后，北京、上海、江蘇等?。▍^(qū)、市）加快推動旅游度假區(qū)創(chuàng)建。
2015年4月，國家旅游局正式下發(fā)《旅游度假區(qū)等級管理辦法》（旅辦發(fā)〔2015〕81號）及《旅游度假區(qū)等級劃分細則》，重新啟動國家級旅游度假區(qū)評定工作。同年11月，吉林長白山等17家旅游度假區(qū)被認定為首批國家級旅游度假區(qū)。此后，國家級旅游度假區(qū)創(chuàng)建評定工作正式進入規(guī)范化和常態(tài)化。并分別于2018年、2019年認定公布了第二批9家和第三批4家國家級旅游度假區(qū)。
2019年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步激發(fā)文化和旅游消費潛力的意見》提出，打造一批具有文旅特色的高品位休閑度假產(chǎn)品。2019年12月，文旅部在2015版《旅游度假區(qū)等級管理辦法》基礎(chǔ)上制定出臺了《國家級旅游度假區(qū)管理辦法》，并對旅游度假區(qū)重新作出界定，即“旅游度假區(qū)，是指為旅游者提供度假休閑服務(wù)、有明確的空間邊界和獨立管理機構(gòu)的區(qū)域”。
通過規(guī)范國家級旅游度假區(qū)認定和管理機制，有力地促進旅游度假區(qū)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，品牌影響力和吸引力不斷增強。2020年12月，文旅游部依據(jù)新的管理辦法，公布了崇禮冰雪旅游度假區(qū)等第四批15家國家級旅游度假區(qū)名單。加上此次新認定的15家，截至目前全國五批次共計60家旅游度假區(qū)（不含國務(wù)批準的12家試點）入選國家級旅游度假區(qū)。
60家國家級旅游度假區(qū)分布及特點
綜合前文分析可見，國家級旅游度假區(qū)作為“國字號”品牌之一，與5A級景區(qū)除了概念上有所區(qū)別外，其設(shè)立目的、功能構(gòu)成、運營管理等內(nèi)在邏輯也有所不同。5A級景區(qū)側(cè)重于觀光旅游，以游客入園量和門票收入為支撐；而國家級旅游度假區(qū)則兼具觀光游與休閑度假游，主要以接待休閑度假游客為主體，更加注重配套服務(wù)和綜合業(yè)態(tài)。
此外，關(guān)于國家級旅游度假區(qū)如何創(chuàng)建、申報與評定？文化產(chǎn)業(yè)評論（ID：whcypl）已作過過多次解讀（請參考我們前期推文《重磅！「國家級旅游度假區(qū)」怎么報？怎么評？怎么管？看這里！》以及《30家國家級旅游度假區(qū)將添新成員，老將給新兵什么建議？》），不再贅述，重點就國家級度假區(qū)分布及特點作詳細分析。
一是地域分布呈“東強西大北少”。
目前，入選的五批次60家國家旅游度假區(qū)主要分布于23個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），約占全國行政區(qū)劃的三分之二。按地域劃分，東部地區(qū)有8個省市共入選28家，西部地區(qū)有8個?。▍^(qū)、市）共入選18家，中部地區(qū)有5個省份共入選12家，東北地區(qū)有2個省份各入選1家，總體呈“東強西大北少”態(tài)勢。
從數(shù)量分布情況看，浙江省暫居榜首，共入選8家；江蘇和山東位列二甲，各有6家入選；云南、四川、江西并列第三，各有4家；湖南省共有3家；廣東、廣西、河南、湖北、重慶、貴州、河北、上海、陜西各有2家；福建、安徽、海南、吉林、西藏、黑龍江省、新疆各有1家。令人遺憾的是，北京和天津2個國家級旅游城市尚未實現(xiàn)“零突破”。
△60家國家級旅游度假區(qū)數(shù)量分布（制圖：小軍哥）
二是資源類型和開發(fā)模式日趨多元。
據(jù)文化產(chǎn)業(yè)評論（ID：whcypl）分類統(tǒng)計，在現(xiàn)有的60家國家級旅游度假區(qū)中，河湖型有20家，山地型有12家，海濱型有8家，溫泉型有7家，綜合型有6家，冰雪、林森和古城小鎮(zhèn)型各2家，莊園型1家。其中，河湖型、山地型旅游度假區(qū)占據(jù)絕對優(yōu)勢，溫泉和濱海旅游度假區(qū)異軍突起。
從類型分析可見，國家級旅游度假區(qū)除了常見的湖泊、溫泉、山地、森林等類型外，近年來隨著市場需求的多樣化，還涌現(xiàn)出一批綜合型、古城古鎮(zhèn)型、冰雪型、康養(yǎng)型等新型旅游度假區(qū)，反映了不同地域、不同資源、不同主體和不同階段的發(fā)展特點，資源開發(fā)和建設(shè)日趨多元化、地域化、主題化。例如，在8家海濱型度假區(qū)中山東省就占6家，與地域資源稟賦高度匹配。
△國家級旅游度假區(qū)類型分布（制圖：小軍哥）
三是整體規(guī)模與核心產(chǎn)品各具特色。
2022年出臺的《旅游度假區(qū)等級劃分》(GB/T 26358-2022)規(guī)定，國家級旅游度假區(qū)規(guī)劃建設(shè)面積應(yīng)“不小于5平方公里”（此前為不小于8平方公里）。從5批次60家度假區(qū)面積看，各度假區(qū)規(guī)劃面積差異較大，從10平方公里到數(shù)百方公里不等（詳見下表）。其中，總規(guī)劃面積超過200平方公里就有3家，分別是浙江東錢湖旅游度假區(qū)（230km2）、浙江湖州太湖旅游度假區(qū)（225km2）、云南玉溪撫仙湖旅游度假區(qū)（216km2）。
除了規(guī)劃面積差異化外，國家級旅游度假區(qū)依托不同的資源環(huán)境，在產(chǎn)業(yè)布局和核心度假產(chǎn)品打造方面也各具特色，更加強化“住”的品牌性，突出“游”的體驗性，聚焦“娛”的多樣性，以及旅游綜合服務(wù)的品質(zhì)化和系統(tǒng)化，盡可能滿足不同層次客戶的需求。在區(qū)域布局上，常見的模式是“核心景區(qū)+外圍度假”“酒店群+主題樂園”等，從此次入選的15家度假區(qū)分析便可見一斑（詳見下表）。
四是綜合經(jīng)濟效益整體優(yōu)于5A級景區(qū)。
國家旅游度假區(qū)，代表了我國旅游度假產(chǎn)品的最高水平，是旅游業(yè)由觀光旅游向兼顧觀光與休閑度假轉(zhuǎn)型升級的重要載體，也是適應(yīng)城鄉(xiāng)居民消費升級、足美好休閑度假生活的必然需要。與傳統(tǒng)核心旅游景區(qū)相比較，品牌吸引力、消費聚合力和經(jīng)濟效益整體優(yōu)于5A級景區(qū)，尤其是接待過夜游客的比重較高。
據(jù)文旅部數(shù)據(jù)顯示，2018年全年，全國26家國家級旅游度假區(qū)旅游接待總?cè)藬?shù)9667.54萬人次，接待總收入626.86億元。2019年全年，30家國家級旅游度假區(qū)旅游接待總?cè)藬?shù)10667.54萬人次，旅游接待總收入723.86億元，同比分別增長1031%和15.47%。
2020年受疫情影響，旅游景區(qū)經(jīng)營跌入冰點，但在城市微度假、近郊休閑、健康養(yǎng)生等熱點助推下，度假旅游迎來新的發(fā)展機遇。據(jù)文旅游數(shù)據(jù)顯示，2020年前第三季度，30家國家級旅游度假區(qū)旅游接待總?cè)藬?shù)4426.18萬人次，環(huán)比上漲82.57%；旅游接待總收入249.19億元，環(huán)比上漲90.88%。
與此同時，省級旅游度假區(qū)建設(shè)成效斐然。據(jù)文旅游數(shù)據(jù)顯示，2018年全年，456家省級旅游度假區(qū)旅游接待總?cè)藬?shù)10.84億人次，旅游接待總收入4878.98億元；2020年前第三季度，515家省級旅游度假區(qū)旅游接待總?cè)藬?shù)2.93億人次，旅游接待總收入1358.42億元，收入環(huán)比上漲37.69%。
此外，省級層面度假區(qū)建設(shè)也成為推動旅游業(yè)提質(zhì)增效的重要抓手，涌現(xiàn)出了江蘇、浙江等一批全國領(lǐng)跑者。據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，江蘇省已建成省級旅游度假區(qū)55家，全年共接待游客1.41億人次，占全省接待境內(nèi)外游客總量的19.84%。其中，宜興陽羨生態(tài)旅游度假區(qū)接待游客575萬人次，旅游總營收達33億元，分別同比增長35.6%和78.4%。
當前旅游度假區(qū)存在問題與發(fā)展趨勢
誠然，經(jīng)過30多年的探索實踐，我國旅游度假區(qū)建設(shè)取得了顯著成效，已成為入境旅游和國內(nèi)度假旅游的核心載體，以及推動文化和旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和促進旅游消費升級的重要引擎。但是，在建設(shè)發(fā)展過程中也存在不容忽視的認知誤區(qū)和現(xiàn)實問題。
一是管理機制不健全，機構(gòu)設(shè)立不及時。2022年出臺的《旅游度假區(qū)等級劃分》(GB/T 26358-2022)硬性指標明確規(guī)定，旅游度假區(qū)“應(yīng)具有統(tǒng)一獨立有效的運營管理機構(gòu)”。但在創(chuàng)建過程中，一些度假區(qū)并沒有按要求第一時間成立專門的管理機構(gòu)，導致度假區(qū)規(guī)劃、管理、運營、服務(wù)等工作滯后。例如，剛?cè)脒x的山東省煙臺金沙灘旅游度假區(qū)，近日才著手成立統(tǒng)一的管理機構(gòu)。
二是面積規(guī)劃邊界不清，片面貪大求全。依據(jù)《旅游度假區(qū)等級劃分》(GB/T 26358-2022)規(guī)定，國家級旅游度假區(qū)規(guī)劃建設(shè)面積應(yīng)“不小于5平方公里”。由于規(guī)定未對最大邊界作出限制，部分地區(qū)在編制度假區(qū)規(guī)劃時貪大求全，導致度假區(qū)規(guī)劃面積過大，與生態(tài)保護區(qū)、A級景區(qū)管理邊界不清，開發(fā)與保護矛盾突出，影響后期配套設(shè)施和重點項目建設(shè)。例如，前文提到浙江湖州太湖（225km2）、云南玉溪撫仙湖（216km2），均超過了基準線的數(shù)十倍。
三是產(chǎn)品同質(zhì)化較高，高品質(zhì)業(yè)態(tài)不足。從前文度假區(qū)類型分析可見，在現(xiàn)有的60家國家級旅游度假區(qū)中，主要以河湖型、溫泉型、山地型等為主要開發(fā)模式，在業(yè)態(tài)布局上多為串聯(lián)式、捆綁式、組團式，缺少多元化、融合化和集聚類娛樂項目或高熱度消費場景，各消費版塊之間互動性、拉動性、體驗性不高，整體呈現(xiàn)“核心區(qū)熱、周邊偏冷”的消費態(tài)勢，不同程度制約了度假區(qū)可持續(xù)發(fā)展。
“十四五”時期，我國將全面進入大眾旅游時代，休閑度假旅游發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，尤其在疫后旅游消費升級重構(gòu)的背景下，旅游度假區(qū)如何抓住機遇，創(chuàng)新業(yè)態(tài)升級產(chǎn)品，走上高質(zhì)量發(fā)展道路，是當下面臨的嚴峻考驗（請參考我們前期推文《“十四五”文旅融合升級：如何建設(shè)一批世界級旅游景區(qū)和度假區(qū)》）。為此，文化產(chǎn)業(yè)評論（ID：whcypl）分析認為，應(yīng)著力從以下幾個方面傾情用力。
一是強化政策引領(lǐng)，緊跟發(fā)展趨勢。國家《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》等文件均提出，以國家級旅游度假區(qū)及重大度假項目為基礎(chǔ)，結(jié)合文化遺產(chǎn)、主題娛樂、精品演藝、商務(wù)會展、城市休閑、體育運動、生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村旅游、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)等打造核心度假產(chǎn)品和精品演藝項目，豐富夜間文旅產(chǎn)品，建設(shè)一批具有文化底蘊的世界級旅游度假區(qū)。從政策層面對度假區(qū)建設(shè)提出了新要求，并對9大核心度假產(chǎn)品進行明確。
二是優(yōu)化空間布局，開發(fā)互動業(yè)態(tài)。度假區(qū)重在旅游生活方式的營造，既需要有核心吸引力，也需要多樣的休閑產(chǎn)品及配套設(shè)施。要摒棄“大而全”的過度規(guī)劃與開發(fā)模式，以宜居宜游宜業(yè)為前提，以滿足本地居民休閑生活與外地游客旅游度假需要為基礎(chǔ)，堅持標準化和個性化相統(tǒng)一，結(jié)合區(qū)域資源優(yōu)化空間布局，創(chuàng)新打造定制化旅游產(chǎn)品、旅游線路，開發(fā)體驗性、互動性強的旅游項目，形成度假產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。
三是堅持以文塑旅，推動文旅融合。歷史文化是區(qū)域生命力所在，也是度假區(qū)旅游產(chǎn)品特色化的集中體現(xiàn)。因此，在度假區(qū)建設(shè)過程中，要堅持提升硬件和優(yōu)化軟件并舉、提高服務(wù)品質(zhì)和改善文化體驗并重，充分利用區(qū)域歷史文化街區(qū)、公共文化設(shè)施、特色商業(yè)與餐飲美食等資源，加強文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)活化利用，形成一批兼具文化和旅游特色的新產(chǎn)品、新場景、新業(yè)態(tài)，為度假區(qū)高質(zhì)量發(fā)展賦魂賦能。
四是加強品牌建設(shè)，做大市場營銷。國家級旅游度假區(qū)是繼5A級景區(qū)后又一塊國家級旅游“金字招牌”，但無論是宣傳營銷的廣度和強度都不及景區(qū)，導致一些高品質(zhì)旅游度假區(qū)在國內(nèi)市場知曉度和知名度不高，甚至鮮為人知。為此，各地要積極構(gòu)建“大宣傳、全媒體、多渠道”宣傳營銷體系，深化同主流媒體和在線旅游平臺合作，多措并舉加強旅游度假區(qū)品牌建設(shè)，提升國家級度假區(qū)品牌傳播力和市場吸引力。
結(jié)語
當前，隨著疫情防控政策適時優(yōu)化調(diào)整，國內(nèi)旅游市場正穩(wěn)步加快復(fù)蘇，休閑度假旅游供給需求持續(xù)高位增長。今后一段時期，現(xiàn)有這份家國家級旅游度假區(qū)名單將進一步擴容，度假區(qū)建設(shè)也將由滿足國內(nèi)閑度假旅游轉(zhuǎn)向參與全球休閑旅游市場競爭。為此，必須以創(chuàng)建世界級旅游度假區(qū)為牽引，持續(xù)推進國家級旅游度假區(qū)標準化、國際化、品質(zhì)化建設(shè)，迎接即將到來的入境旅游新風口。
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