記者 | 趙孟
編輯 | 翟瑞民
時隔7年后，立法法迎來重要修改。2022年12月27日至30日，十三屆全國人大常委會第三十八次會議在北京舉行，會議再次審議了立法法修正草案等多部法律草案。
作為一部“管立法的法”，立法法修改引發(fā)各界關(guān)注。此前在2000年3月15日，立法法經(jīng)第九屆全國人民代表大會第三次會議表決通過，自2000年7月1日起施行。2015年3月，立法法在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上進(jìn)行了首次修改。
2022年11月，受全國人大常委會法工委委托，中國法學(xué)會研究部組織召開立法專家咨詢會。中國法學(xué)會立法學(xué)研究會副會長、天津大學(xué)法學(xué)院熊文釗教授，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授林彥，浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授鄭磊等專家學(xué)者參與了此次會議。界面新聞日前聯(lián)系到三位法學(xué)專家，他們分享了各自對立法法修改的評價和建議。
合憲審查質(zhì)量還需提高
全國人大常委會法工委發(fā)言人臧鐵偉日前表示，此次修改立法法，貫徹落實黨中央要求，總結(jié)實踐經(jīng)驗，完善相關(guān)制度規(guī)范，保證在法律起草和審議過程中，及時解決合憲性、合法性問題。其中，一是明確法律草案的說明應(yīng)當(dāng)包括涉及合憲性問題的相關(guān)意見。二是明確憲法和法律委員會對法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議后，對涉及的合憲性問題應(yīng)當(dāng)在匯報或者審議結(jié)果報告中予以說明。
浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授鄭磊認(rèn)為，二審稿在現(xiàn)行立法法條文規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強憲法實施和監(jiān)督、明確合憲性審查要求，是其中一大修改重點。推進(jìn)合憲性審查、加強憲法解釋，是憲法和法律委員會的重要職責(zé)。二審稿明確要求憲法和法律委員會對法律案的審議結(jié)果報告和法律草案修改稿中對“涉及的合憲性問題”予以說明，有利于憲法和法律委更充分地履行合憲性審查職責(zé)。
鄭磊指出，目前憲法法律委審議報告，提及和回應(yīng)合憲性問題時，主要以簡單給出結(jié)論的方式來明確“是否符合憲法”。根據(jù)這次修改，明確列舉合憲性問題需要“予以說明”，有利于推動在審議報告中加強說理，對于給出理由和相應(yīng)論證說明。
“但是，對于比單純提及“涉及的合憲性問題”更為重要的，是對其進(jìn)行相應(yīng)的、必要的乃至充分的說理論證?！睘榇?，他建議，可在修改條文中進(jìn)一步要求對此進(jìn)行“必要的說明”，以有效實現(xiàn)前述規(guī)范功能。
值得注意的是，二審稿中，關(guān)于備案審查程序相關(guān)條文中三處增加規(guī)定“或者存在合憲性、合法性問題的”的相關(guān)要求。比如，第一百零八條為：“國務(wù)院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問題的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的要求，由全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)進(jìn)行審查、提出意見?！?/p>
鄭磊認(rèn)為，審查要求中增加規(guī)定“或者存在合憲性、合法性問題的”，對于激活一直處于擱置狀態(tài)的五大國家機關(guān)的審查要求機制，審查要求主體由此可以無需十拿九穩(wěn)獲得“相抵觸”程度的認(rèn)識才敢去提，具有積極意義。
但這三處在“同憲法或者法律相抵觸”的要求之后，增加規(guī)定“或者存在合憲性、合法性問題的”，有利于拓寬審查要求門檻、激活審查要求，同連在前面的“相抵觸”要求一并出現(xiàn)，容易導(dǎo)致合憲性審查基準(zhǔn)、“相抵觸”基準(zhǔn)的混淆歧義，不利于合憲性審查要求的規(guī)范化；而且，原先的“同憲法或者法律相抵觸”本來就可以包含新增的“存在合憲性、合法性問題的”要求。他建議兩者保留其一即可，要么無需新增這項規(guī)定，要么就用新增的存在合憲性、合法性問題的”替代原先的“同憲法或者法律相抵觸”的表述。
應(yīng)保留“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”
中國法學(xué)會立法學(xué)研究會副會長、天津大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗看過草案后認(rèn)為，值得肯定的是，本次修法注意到法律技術(shù)的應(yīng)用與創(chuàng)新，豐富了立法形式，但如何增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性并與中國特色社會主義法律體系相銜接、如何克服法律對于實踐規(guī)定的滯后性規(guī)定，并為后期改革與發(fā)展預(yù)留充分空間，是后續(xù)值得繼續(xù)研判的立法技術(shù)問題。
他向界面新聞指出，比如，立法法修改應(yīng)當(dāng)與憲法及第五次憲法修正案和二十大修訂的黨章內(nèi)容保持一致，針對草案一審稿的內(nèi)容，不少法律界專家學(xué)者建議，應(yīng)保留“立法應(yīng)當(dāng)遵循以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持改革開放?！逼淅碛墒牵环矫嬉彩菫榱吮Ａ衄F(xiàn)行立法法的主要原則精神；另一方面與二十大新修訂的黨章的有關(guān)內(nèi)容保持一致，同時避免引發(fā)外界過度聯(lián)想。
此次修改的一項重要內(nèi)容是改革立法授權(quán)。熊文釗表示，總體而言，從草案一審稿來看，立法法關(guān)于改革立法授權(quán)的規(guī)定既分散又不完整，還存在一定的邏輯失序。因此，立法法在修改過程中應(yīng)專門且系統(tǒng)地規(guī)定改革立法授權(quán)。由于各類授權(quán)的基礎(chǔ)均是全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)，因此，可在當(dāng)前第二章“法律”第一節(jié)“立法權(quán)限”之后專設(shè)“改革立法授權(quán)”作為第二節(jié)，將前述三類改革授權(quán)進(jìn)行統(tǒng)合，有效合并同類項并進(jìn)行整體性規(guī)范和限制，從而發(fā)揮協(xié)同協(xié)力的作用，更好落實“改革于法有據(jù)”的要求。
此外，有關(guān)備案審查的內(nèi)容也引發(fā)外界關(guān)注。熊文釗指出，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查實務(wù)問題，需要通過修改法律解決?，F(xiàn)行立法法并未明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)和黨政聯(lián)合發(fā)文屬于備案審查的工作范圍，相應(yīng)的銜接機制也較為模糊：現(xiàn)有備案審查銜接聯(lián)動機制缺乏對黨委法規(guī)部門普遍存在的規(guī)則創(chuàng)制及其制度權(quán)力生產(chǎn)活動的有效監(jiān)督，這加大了權(quán)力被濫用風(fēng)險。對于不向外界公開的內(nèi)部工作規(guī)則，備案審查工作無法產(chǎn)生實質(zhì)的拘束效力。對于向外界公開的黨內(nèi)法規(guī)和黨政聯(lián)合發(fā)文，又缺乏相應(yīng)的備案審查銜接聯(lián)動機制將其囊括其中。因此，現(xiàn)有立法法中存在的備案審查體制無法對這些特殊制度形式開展有效監(jiān)督。
“地方性事務(wù)”內(nèi)涵外延需明確
上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師林彥則注意到，當(dāng)前中國各級人大立法權(quán)限劃分體制呈現(xiàn)“兩頭相對明確、中間相對模糊”的特征。
一方面，全國人大及其常委會、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的立法權(quán)限均相對明確，從而為其立法工作的有效開展提供較為明確的指引。另一方面，盡管立法法已為省級人大及其常委會配備了包括自主性立法事務(wù)、實施性立法事務(wù)、共有立法事務(wù)三個層次的立法權(quán)限框架，但由于作為界分自主立法權(quán)的核心概念“地方性事務(wù)”的內(nèi)涵外延長期處于不明確狀態(tài)，省級人大及其常委會難免出現(xiàn)瞻前顧后、進(jìn)退失據(jù)的工作局面。久而久之，省級地方性法規(guī)的創(chuàng)新性不足、重復(fù)上位法與同位法現(xiàn)象較為普遍。
他建議，在此次修改中進(jìn)一步明確“地方性事務(wù)”的內(nèi)涵外延。在具體方案上，建議吸收近年來中央地方各領(lǐng)域事權(quán)劃分改革成果，將現(xiàn)階段無需中央統(tǒng)一調(diào)整、或暫不具備全國統(tǒng)一立法條件的、適合因地制宜下放落地的事權(quán)納入省級人大及其常委會的立法權(quán)范圍。
在立法程序方面，林彥做過專門統(tǒng)計，從草案現(xiàn)有體例來看，涉及全國人大立法程序的有12條，全國人大常委會立法程序的有17條。兩項總和占整部法律105個條文的27.62%。相對而言，程序部分仍存在不少規(guī)則創(chuàng)設(shè)、細(xì)化、和補充完善的空間。2015年立法法修改時，立法程序部分的調(diào)整幅度相對有限，他希望在此次修改時能夠彌補這一遺憾。
首先，是加強審慎立法的程序保障。在立法程序上應(yīng)進(jìn)一步確保審慎立法，以提高立法供給的科學(xué)性和有效性。在這方面，《行政法規(guī)制定程序條例》相關(guān)規(guī)定值得借鑒。此外，在審議階段，建議設(shè)置適當(dāng)?shù)睦鋮s機制，循序漸進(jìn)地推進(jìn)立法。因此，建議借鑒一些地方的經(jīng)驗，規(guī)定前后兩個審次之間至少間隔一次常委會會議。
其次，是完善兩種立法評估制度。目前，前評估已常態(tài)化、并富有剛性，但也出現(xiàn)形式化的苗頭，并未發(fā)揮出應(yīng)有的、提高立法質(zhì)量的功能。導(dǎo)致現(xiàn)狀的主要原因在于，前評估報告的時間節(jié)點設(shè)置在后端，使其更側(cè)重于對草案文本質(zhì)量進(jìn)行評價，而不能充分發(fā)揮對整個立法項目的質(zhì)量把控。建議可以將該制度所處時間節(jié)點前移，并與立法計劃有機結(jié)合，使其與審議環(huán)節(jié)相得益彰，實現(xiàn)“嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出”。
再次，是完善緊急狀態(tài)下的立法程序。具體而言，建議在總結(jié)疫情防控期間決策經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合已修改的《全國人大議事規(guī)則》《全國人大常委會議事規(guī)則》，進(jìn)一步細(xì)化緊急情況下會議召集、出席、審議、表決等環(huán)節(jié)，使其更具有可操作性。