記者 | 趙孟

編輯 | 翟瑞民

時(shí)隔7年后，立法法迎來重要修改。2022年12月27日至30日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議在北京舉行，會(huì)議再次審議了立法法修正草案等多部法律草案。

作為一部“管立法的法”，立法法修改引發(fā)各界關(guān)注。此前在2000年3月15日，立法法經(jīng)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議表決通過，自2000年7月1日起施行。2015年3月，立法法在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上進(jìn)行了首次修改。

2022年11月，受全國(guó)人大常委會(huì)法工委委托，中國(guó)法學(xué)會(huì)研究部組織召開立法專家咨詢會(huì)。中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、天津大學(xué)法學(xué)院熊文釗教授，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授林彥，浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授鄭磊等專家學(xué)者參與了此次會(huì)議。界面新聞日前聯(lián)系到三位法學(xué)專家，他們分享了各自對(duì)立法法修改的評(píng)價(jià)和建議。

合憲審查質(zhì)量還需提高

全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)言人臧鐵偉日前表示，此次修改立法法，貫徹落實(shí)黨中央要求，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)制度規(guī)范，保證在法律起草和審議過程中，及時(shí)解決合憲性、合法性問題。其中，一是明確法律草案的說明應(yīng)當(dāng)包括涉及合憲性問題的相關(guān)意見。二是明確憲法和法律委員會(huì)對(duì)法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議后，對(duì)涉及的合憲性問題應(yīng)當(dāng)在匯報(bào)或者審議結(jié)果報(bào)告中予以說明。

浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授鄭磊認(rèn)為，二審稿在現(xiàn)行立法法條文規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、明確合憲性審查要求，是其中一大修改重點(diǎn)。推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法解釋，是憲法和法律委員會(huì)的重要職責(zé)。二審稿明確要求憲法和法律委員會(huì)對(duì)法律案的審議結(jié)果報(bào)告和法律草案修改稿中對(duì)“涉及的合憲性問題”予以說明，有利于憲法和法律委更充分地履行合憲性審查職責(zé)。

鄭磊指出，目前憲法法律委審議報(bào)告，提及和回應(yīng)合憲性問題時(shí)，主要以簡(jiǎn)單給出結(jié)論的方式來明確“是否符合憲法”。根據(jù)這次修改，明確列舉合憲性問題需要“予以說明”，有利于推動(dòng)在審議報(bào)告中加強(qiáng)說理，對(duì)于給出理由和相應(yīng)論證說明。

“但是，對(duì)于比單純提及“涉及的合憲性問題”更為重要的，是對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的、必要的乃至充分的說理論證?！睘榇耍ㄗh，可在修改條文中進(jìn)一步要求對(duì)此進(jìn)行“必要的說明”，以有效實(shí)現(xiàn)前述規(guī)范功能。

值得注意的是，二審稿中，關(guān)于備案審查程序相關(guān)條文中三處增加規(guī)定“或者存在合憲性、合法性問題的”的相關(guān)要求。比如，第一百零八條為：“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問題的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、提出意見?！?/p>

鄭磊認(rèn)為，審查要求中增加規(guī)定“或者存在合憲性、合法性問題的”，對(duì)于激活一直處于擱置狀態(tài)的五大國(guó)家機(jī)關(guān)的審查要求機(jī)制，審查要求主體由此可以無需十拿九穩(wěn)獲得“相抵觸”程度的認(rèn)識(shí)才敢去提，具有積極意義。

但這三處在“同憲法或者法律相抵觸”的要求之后，增加規(guī)定“或者存在合憲性、合法性問題的”，有利于拓寬審查要求門檻、激活審查要求，同連在前面的“相抵觸”要求一并出現(xiàn)，容易導(dǎo)致合憲性審查基準(zhǔn)、“相抵觸”基準(zhǔn)的混淆歧義，不利于合憲性審查要求的規(guī)范化；而且，原先的“同憲法或者法律相抵觸”本來就可以包含新增的“存在合憲性、合法性問題的”要求。他建議兩者保留其一即可，要么無需新增這項(xiàng)規(guī)定，要么就用新增的存在合憲性、合法性問題的”替代原先的“同憲法或者法律相抵觸”的表述。

應(yīng)保留“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”

中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、天津大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗看過草案后認(rèn)為，值得肯定的是，本次修法注意到法律技術(shù)的應(yīng)用與創(chuàng)新，豐富了立法形式，但如何增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性并與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系相銜接、如何克服法律對(duì)于實(shí)踐規(guī)定的滯后性規(guī)定，并為后期改革與發(fā)展預(yù)留充分空間，是后續(xù)值得繼續(xù)研判的立法技術(shù)問題。

他向界面新聞指出，比如，立法法修改應(yīng)當(dāng)與憲法及第五次憲法修正案和二十大修訂的黨章內(nèi)容保持一致，針對(duì)草案一審稿的內(nèi)容，不少法律界專家學(xué)者建議，應(yīng)保留“立法應(yīng)當(dāng)遵循以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專政、堅(jiān)持改革開放?！逼淅碛墒?，一方面也是為了保留現(xiàn)行立法法的主要原則精神；另一方面與二十大新修訂的黨章的有關(guān)內(nèi)容保持一致，同時(shí)避免引發(fā)外界過度聯(lián)想。

此次修改的一項(xiàng)重要內(nèi)容是改革立法授權(quán)。熊文釗表示，總體而言，從草案一審稿來看，立法法關(guān)于改革立法授權(quán)的規(guī)定既分散又不完整，還存在一定的邏輯失序。因此，立法法在修改過程中應(yīng)專門且系統(tǒng)地規(guī)定改革立法授權(quán)。由于各類授權(quán)的基礎(chǔ)均是全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)，因此，可在當(dāng)前第二章“法律”第一節(jié)“立法權(quán)限”之后專設(shè)“改革立法授權(quán)”作為第二節(jié)，將前述三類改革授權(quán)進(jìn)行統(tǒng)合，有效合并同類項(xiàng)并進(jìn)行整體性規(guī)范和限制，從而發(fā)揮協(xié)同協(xié)力的作用，更好落實(shí)“改革于法有據(jù)”的要求。

此外，有關(guān)備案審查的內(nèi)容也引發(fā)外界關(guān)注。熊文釗指出，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查實(shí)務(wù)問題，需要通過修改法律解決?，F(xiàn)行立法法并未明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)和黨政聯(lián)合發(fā)文屬于備案審查的工作范圍，相應(yīng)的銜接機(jī)制也較為模糊：現(xiàn)有備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺乏對(duì)黨委法規(guī)部門普遍存在的規(guī)則創(chuàng)制及其制度權(quán)力生產(chǎn)活動(dòng)的有效監(jiān)督，這加大了權(quán)力被濫用風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于不向外界公開的內(nèi)部工作規(guī)則，備案審查工作無法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的拘束效力。對(duì)于向外界公開的黨內(nèi)法規(guī)和黨政聯(lián)合發(fā)文，又缺乏相應(yīng)的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制將其囊括其中。因此，現(xiàn)有立法法中存在的備案審查體制無法對(duì)這些特殊制度形式開展有效監(jiān)督。

“地方性事務(wù)”內(nèi)涵外延需明確

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師林彥則注意到，當(dāng)前中國(guó)各級(jí)人大立法權(quán)限劃分體制呈現(xiàn)“兩頭相對(duì)明確、中間相對(duì)模糊”的特征。

一方面，全國(guó)人大及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限均相對(duì)明確，從而為其立法工作的有效開展提供較為明確的指引。另一方面，盡管立法法已為省級(jí)人大及其常委會(huì)配備了包括自主性立法事務(wù)、實(shí)施性立法事務(wù)、共有立法事務(wù)三個(gè)層次的立法權(quán)限框架，但由于作為界分自主立法權(quán)的核心概念“地方性事務(wù)”的內(nèi)涵外延長(zhǎng)期處于不明確狀態(tài)，省級(jí)人大及其常委會(huì)難免出現(xiàn)瞻前顧后、進(jìn)退失據(jù)的工作局面。久而久之，省級(jí)地方性法規(guī)的創(chuàng)新性不足、重復(fù)上位法與同位法現(xiàn)象較為普遍。

他建議，在此次修改中進(jìn)一步明確“地方性事務(wù)”的內(nèi)涵外延。在具體方案上，建議吸收近年來中央地方各領(lǐng)域事權(quán)劃分改革成果，將現(xiàn)階段無需中央統(tǒng)一調(diào)整、或暫不具備全國(guó)統(tǒng)一立法條件的、適合因地制宜下放落地的事權(quán)納入省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)范圍。

在立法程序方面，林彥做過專門統(tǒng)計(jì)，從草案現(xiàn)有體例來看，涉及全國(guó)人大立法程序的有12條，全國(guó)人大常委會(huì)立法程序的有17條。兩項(xiàng)總和占整部法律105個(gè)條文的27.62%。相對(duì)而言，程序部分仍存在不少規(guī)則創(chuàng)設(shè)、細(xì)化、和補(bǔ)充完善的空間。2015年立法法修改時(shí)，立法程序部分的調(diào)整幅度相對(duì)有限，他希望在此次修改時(shí)能夠彌補(bǔ)這一遺憾。

首先，是加強(qiáng)審慎立法的程序保障。在立法程序上應(yīng)進(jìn)一步確保審慎立法，以提高立法供給的科學(xué)性和有效性。在這方面，《行政法規(guī)制定程序條例》相關(guān)規(guī)定值得借鑒。此外，在審議階段，建議設(shè)置適當(dāng)?shù)睦鋮s機(jī)制，循序漸進(jìn)地推進(jìn)立法。因此，建議借鑒一些地方的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定前后兩個(gè)審次之間至少間隔一次常委會(huì)會(huì)議。

其次，是完善兩種立法評(píng)估制度。目前，前評(píng)估已常態(tài)化、并富有剛性，但也出現(xiàn)形式化的苗頭，并未發(fā)揮出應(yīng)有的、提高立法質(zhì)量的功能。導(dǎo)致現(xiàn)狀的主要原因在于，前評(píng)估報(bào)告的時(shí)間節(jié)點(diǎn)設(shè)置在后端，使其更側(cè)重于對(duì)草案文本質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，而不能充分發(fā)揮對(duì)整個(gè)立法項(xiàng)目的質(zhì)量把控。建議可以將該制度所處時(shí)間節(jié)點(diǎn)前移，并與立法計(jì)劃有機(jī)結(jié)合，使其與審議環(huán)節(jié)相得益彰，實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出”。

再次，是完善緊急狀態(tài)下的立法程序。具體而言，建議在總結(jié)疫情防控期間決策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合已修改的《全國(guó)人大議事規(guī)則》《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》，進(jìn)一步細(xì)化緊急情況下會(huì)議召集、出席、審議、表決等環(huán)節(jié)，使其更具有可操作性。