記者 樊旭
中銀國(guó)際研究公司董事長(zhǎng)曹遠(yuǎn)征日前指出，與全球其他國(guó)家相比較，政府主導(dǎo)的基建投資是一個(gè)極具中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，不僅是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?，而且也是?duì)沖經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要宏觀調(diào)控手段。然而，基建投資背后的土地財(cái)政及其債務(wù)的不可持續(xù)性正在顯現(xiàn)，日益暴露出其作為經(jīng)濟(jì)動(dòng)力難以持久和作為宏觀調(diào)控手段的難以維持的事實(shí)。
他認(rèn)為，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)可以接過接力棒，既為未來的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供長(zhǎng)期動(dòng)力，也鞏固了用基建投資作為宏觀調(diào)控手段的機(jī)制，從而使中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式可持續(xù)。
10月26日，曹遠(yuǎn)征在慶祝上海金融與法律研究院成立20周年的活動(dòng)上發(fā)表了題為“中國(guó)基建投資的回顧與前瞻”的演講。他指出，長(zhǎng)期以來，土地財(cái)政和以土地作為融資中介的投融資模式為基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)提供了持久的動(dòng)力，為中國(guó)城市化快速增長(zhǎng)奠定了基礎(chǔ)。
他進(jìn)一步解釋道，所謂地方融資平臺(tái)是地方政府出資設(shè)立商業(yè)性法人機(jī)構(gòu)，作為基礎(chǔ)設(shè)施的借款機(jī)構(gòu)。政府通過諸如注入土地等方式，使借款方獲得土地出讓項(xiàng)目的收益權(quán)，即土地增值收益，培育借款人的內(nèi)部現(xiàn)金流。同時(shí)，通過財(cái)政擔(dān)保等補(bǔ)償機(jī)制，增加借款人的外部現(xiàn)金流。兩者共同形成還款的現(xiàn)金流。這種將政府的信用有效的轉(zhuǎn)化為商業(yè)的信用的方式，被稱之為“開發(fā)型金融”。它持續(xù)的滾動(dòng)，無限期的延期，支持著土地的開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，成為中國(guó)城市化快速發(fā)展的基本原因。
“這種模式到了2008年危機(jī)之后，被各地廣泛采用。為了對(duì)沖2008年危機(jī)帶來的經(jīng)濟(jì)下行，很多地方紛紛設(shè)立地方融資平臺(tái)，用這種開發(fā)型金融方式加大對(duì)本地基礎(chǔ)設(shè)施的投資，這構(gòu)成的地方債務(wù)快速上升的原因，也是使地方債務(wù)更往下沉，到了縣級(jí)單位的原因之一。”曹遠(yuǎn)征說，但地方融資平臺(tái)用開發(fā)性金融方式進(jìn)行的活動(dòng)，有利也有弊。
從有利的方面看，它提升了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量。改革開放伊始，中國(guó)的要素稟賦極度失衡，其中，勞動(dòng)力極為富裕，而資本和技術(shù)極為短缺。土地稟賦則更為極端，一方面，耕地十分匱乏，另一方面，以山地荒漠為代表的非耕地卻相對(duì)寬裕。改革開放后，在經(jīng)濟(jì)全球化的條件下，出現(xiàn)了資本在全球?qū)ふ遗c更低廉的勞動(dòng)力結(jié)合的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮，表現(xiàn)為發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)的全球布局。在許多發(fā)展中國(guó)家都擁有廉價(jià)勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)的情況下，中國(guó)卻在競(jìng)爭(zhēng)中勝出，其中一個(gè)重要原因就是中國(guó)有適宜工業(yè)發(fā)展的良好的基礎(chǔ)設(shè)施。
“換言之，中國(guó)地方政府通過創(chuàng)辦開發(fā)區(qū)，將土地，尤其非耕地進(jìn)行資本化運(yùn)作，籌措資金，主動(dòng)為產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。這一前瞻性的融資活動(dòng)，有效的減少了在基建領(lǐng)域的極易發(fā)生的投資時(shí)間錯(cuò)配。憑借著超強(qiáng)建設(shè)且質(zhì)量不俗的基礎(chǔ)設(shè)施，吸引著全球資本技術(shù)資源的生產(chǎn)要素向中國(guó)集中，奠定了今日世界工廠的地位。”曹遠(yuǎn)征說。
從弊端看，地方融資平臺(tái)缺陷集中于其不可持續(xù)性上。他指出，地方融資平臺(tái)其還款來源在于土地升值，但這種升值不可能是無限的，天花板就是人口的增長(zhǎng)。中國(guó)人口增長(zhǎng)目前已進(jìn)入拐點(diǎn)，今后看來不是人口增長(zhǎng)的問題，而是人口下降的問題，在這種情況下，土地升值的可能性也越來越渺茫，土地財(cái)政當(dāng)然難以為繼，地方融資平臺(tái)當(dāng)然遇到嚴(yán)重的困難。
曹遠(yuǎn)征預(yù)計(jì)，“十四五”期間（2021-2025年），中國(guó)人口將進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)，而人口負(fù)增長(zhǎng)最直接的影響是打破了房地產(chǎn)的剛性需求，并使房地產(chǎn)金融化泡沫化的趨勢(shì)得以遏制，甚至扭轉(zhuǎn)。隨著房地產(chǎn)的下落，土地財(cái)政更難以維系。而土地財(cái)政的不可持續(xù)，最終將無法支持傳統(tǒng)基建投資的高速增長(zhǎng)。
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021年末，全國(guó)人口為141260萬人，比上年末增加48萬人，逼近“零”增長(zhǎng)。
對(duì)于這個(gè)問題，曹遠(yuǎn)征認(rèn)為，地方融資平臺(tái)問題的實(shí)質(zhì)不在于融資及其債務(wù)，而在于其融資是否具有可持續(xù)的還款來源。解決的辦法是找到一個(gè)可以替代土地作為質(zhì)押物的可持續(xù)產(chǎn)生收入的新的質(zhì)押物，從而既使債務(wù)可維持，也能更好的發(fā)揮地方和融資平臺(tái)的積極作用，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供一個(gè)持續(xù)的動(dòng)力。
“我認(rèn)為這個(gè)設(shè)想是可以成立的。其中最重要的就是，世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向是低碳經(jīng)濟(jì)，也構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前景。這一前景會(huì)使低碳資產(chǎn)不僅產(chǎn)生有增長(zhǎng)預(yù)期的收入，而且也將產(chǎn)生現(xiàn)金流，進(jìn)而覆蓋債務(wù)并支持后續(xù)融資。換言之，用低碳資產(chǎn)置換現(xiàn)有的土地資產(chǎn)，地方融資平臺(tái)的債務(wù)是可維持的，進(jìn)而能繼續(xù)發(fā)揮推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用?！彼f。
根據(jù)曹遠(yuǎn)征的計(jì)算，如果按照巴黎氣候協(xié)定的要求，即2050年將氣候變暖的幅度控制在2攝氏度范圍內(nèi)，中國(guó)大概需要投資100萬億元才能滿足要求。如果這個(gè)指標(biāo)是1.5攝氏度，中國(guó)大概需要投資138萬億元。“從現(xiàn)在算起，到2050年還有20多年的時(shí)間，每年大概需要投資2.5萬億-3萬億，持續(xù)將近30年，如此規(guī)模長(zhǎng)期不斷的投資，是可以作為一個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的引擎的?！彼f。
曹遠(yuǎn)征還表示，通過制度安排，可以將減碳的行動(dòng)變成一種有利可圖的商業(yè)活動(dòng)。因此，關(guān)鍵是深化改革，建立與碳相關(guān)的制度，形成市場(chǎng)，自然造就一種全社會(huì)投資的氛圍。
他指出，中國(guó)的土地在改革開放前不具有價(jià)值，上世紀(jì)80年代中期建立了土地租賃制度并日益完善化，才推動(dòng)了地方融資平臺(tái)和土地財(cái)政的形成和發(fā)展，轟轟烈烈推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至少20年。同樣一旦給碳賦予價(jià)格，形成交易，就奠定了商業(yè)性安排的基礎(chǔ)條件。因此，深化改革，推動(dòng)低碳成為一種生活方式和生產(chǎn)方式，也就意味著形成了一個(gè)新市場(chǎng)，造就了一個(gè)可產(chǎn)生收入和現(xiàn)金流的碳匯新資產(chǎn)。如果地方政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)由土地向低碳資產(chǎn)方向進(jìn)行配置，就意味著土地財(cái)政會(huì)演變成低碳財(cái)政，也就意味著可持續(xù)。
“其實(shí)，地方融資平臺(tái)向低碳資產(chǎn)方面配置的意義，不僅僅在于債務(wù)的可持續(xù)，更重要的是可以發(fā)揮其在資源配置上的邊際引領(lǐng)作用，撬動(dòng)全社會(huì)對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)的投資，從而在新的歷史時(shí)期帶動(dòng)高質(zhì)量的發(fā)展?！辈苓h(yuǎn)征說，“是時(shí)候該做這件事情了”。
“我們可以看到，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，也使中國(guó)的城市化融資進(jìn)入新時(shí)代。過去的城市化是地的城市化，今后的城市化是人的城市化。以人為本的城市化是包括科技，教育醫(yī)療在內(nèi)的低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的城市化。用低碳經(jīng)濟(jì)作為引領(lǐng)，塑造新的城市化進(jìn)程，構(gòu)成中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)新的選擇機(jī)會(huì)，這一選擇將會(huì)創(chuàng)造出新的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我們十分期待?！彼f。