文 | 紀(jì)韶

2022年10月16日，習(xí)近平總書記在二十大報告中指出，要在推動高質(zhì)量發(fā)展中強(qiáng)化實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略；強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策，健全就業(yè)促進(jìn)機(jī)制，促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)。

為什么黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策？因為強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向、實現(xiàn)更加充分的高質(zhì)量就業(yè)，是推動高質(zhì)量發(fā)展、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求。

此前在2019年十三屆全國人大二次會議上，政府工作報告中首次將就業(yè)優(yōu)先置于宏觀政策層面；2021年的《“十四五”就業(yè)促進(jìn)規(guī)劃》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面并持續(xù)強(qiáng)化。

“就業(yè)優(yōu)先”強(qiáng)調(diào)的是一種關(guān)系，將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀層面，就是強(qiáng)化財政、貨幣等宏觀政策支持就業(yè)的導(dǎo)向。強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，就是要把就業(yè)擺在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和宏觀政策優(yōu)先位置，將就業(yè)優(yōu)先融入到穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，貫穿到制定各種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、公共投資項目等各個環(huán)節(jié)。

建立健全高質(zhì)量就業(yè)促進(jìn)機(jī)制

目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升，穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)物價面臨新的挑戰(zhàn)。今年以來，我國市場主體面臨的壓力增多，反映在就業(yè)上，就是城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率有所上升，部分群體就業(yè)壓力加大。

2022年，全國需要就業(yè)的城鎮(zhèn)新增勞動力約1600萬人，是多年來最高；高校畢業(yè)生1076萬人，也為歷年最高，總體就業(yè)形勢可謂復(fù)雜嚴(yán)峻。從今年初開始，黨中央國務(wù)院就開始推進(jìn)建立健全高質(zhì)量就業(yè)的促進(jìn)機(jī)制。

首先是穩(wěn)市場，充分發(fā)揮市場主體的作用。我國有1.5億戶市場主體，這是穩(wěn)就業(yè)的基本盤，只有市場主體穩(wěn)定有活力，就業(yè)大局才能穩(wěn)定有擴(kuò)展。

今年以來，為了幫助企業(yè)紓困解難，我國實行了大規(guī)模的增值稅留抵退稅。2022年5月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，推出33項穩(wěn)經(jīng)濟(jì)舉措。其中，在財政政策方面，進(jìn)一步加大增值稅留抵退稅政策力度，預(yù)計新增留抵退稅1420億元，全年退減稅2.64萬億元。

其次是穩(wěn)企業(yè)，發(fā)揮企業(yè)在穩(wěn)就業(yè)中的作用。穩(wěn)企業(yè)分為兩方面，既要發(fā)揮國有企業(yè)在穩(wěn)就業(yè)中“定海神針”的作用，這也是我國穩(wěn)就業(yè)的獨特優(yōu)勢；更要發(fā)揮中小微企業(yè)和個體工商戶在穩(wěn)就業(yè)、擴(kuò)就業(yè)中的作用，因為我國城鎮(zhèn)存量就業(yè)的80%和新增就業(yè)的90%是它們提供的。

中小微企業(yè)量大面廣，是穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)、穩(wěn)就業(yè)的主力支撐，但同時又是脆弱群體。目前，中小微企業(yè)正在遭遇前所未有的困難，訂單難找、成本難降、賬款難收、融資難求、人流物流難暢通等問題突出。強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，關(guān)鍵在于為中小微企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。在《扎實穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》中，國務(wù)院鼓勵對中小微企業(yè)和個體工商戶、貨車司機(jī)貸款及受疫情影響的個人住房與消費貸款等實施延期還本付息，加大普惠小微貸款支持力度。

國資委、文旅部等部門出臺了小微企業(yè)和個體工商戶房租減免、促進(jìn)旅游業(yè)恢復(fù)發(fā)展等系列政策措施，對餐飲、住宿、零售、旅游、客運等受疫情影響嚴(yán)重的行業(yè)企業(yè)加快大規(guī)模留抵退稅進(jìn)度；財政部、稅務(wù)總局則推出10多項減稅降費政策。同時，政府繼續(xù)降低創(chuàng)業(yè)的門檻，加大對創(chuàng)業(yè)的支持力度，使市場主體更快捷涌現(xiàn)，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

第三是完善權(quán)益保障，尤其是強(qiáng)化對新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的權(quán)益保障。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，包括新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者在內(nèi)的靈活就業(yè)人員已經(jīng)超過2億人，占就業(yè)人員總數(shù)的1/4多。新就業(yè)形態(tài)已經(jīng)成為穩(wěn)就業(yè)、擴(kuò)就業(yè)的重要途徑。

但新就業(yè)形態(tài)行業(yè)仍在發(fā)展中，很多從業(yè)者勞動關(guān)系不明確，也有一定比例的勞動者沒有簽訂勞動合同，因此，新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的權(quán)益保護(hù)和社會保障還存在制度和法律短板。目前，我國已經(jīng)啟動了多個新就業(yè)形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點，相關(guān)法律規(guī)章和制度也正在逐步完善，以更好發(fā)揮新就業(yè)形態(tài)在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大背景下穩(wěn)擴(kuò)就業(yè)的作用。

第四是強(qiáng)化勞動者技能素質(zhì)的提升。數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶給技術(shù)進(jìn)步的作用是雙面的。一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動了技術(shù)進(jìn)步的速度和范圍，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化使勞動力向現(xiàn)代三產(chǎn)、高端制造業(yè)、高端服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升了整個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。另一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)也加快了機(jī)器換人的速度，使中低技能勞動者向低端制造業(yè)、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移。

強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，就是把技術(shù)技能人才培養(yǎng)培訓(xùn)放在更加突出的位置。強(qiáng)化學(xué)校教育更加著眼于認(rèn)知能力、非認(rèn)知能力和學(xué)習(xí)能力等軟技能的培養(yǎng)，更加重視科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)等基礎(chǔ)學(xué)科建設(shè)；對存量勞動者，則從職業(yè)教育和技能培訓(xùn)入手，幫助提高勞動者的人力資本，緩解結(jié)構(gòu)性失業(yè)或結(jié)構(gòu)性就業(yè)的困難。

最后是抓重點，關(guān)注特殊群體的就業(yè)。強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先需要關(guān)注重點群體就業(yè)。對高校畢業(yè)生優(yōu)化就業(yè)服務(wù)機(jī)制，進(jìn)一步引導(dǎo)和鼓勵高校畢業(yè)生到基層工作；對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口強(qiáng)化人力資源開發(fā)和就業(yè)促進(jìn)機(jī)制，建設(shè)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、集聚區(qū)，吸引農(nóng)民工等就地就近創(chuàng)業(yè)就業(yè)；針對殘疾人探索更為靈活、多元的促就業(yè)方式等等。

著力解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾

目前，我國就業(yè)市場上的結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾突出。二十大報告中也再次提出：健全終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，推動解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾。

要解決矛盾，就要先了解矛盾。我國的結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾主要體現(xiàn)在五個方面：一是由于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，而相應(yīng)的教育培養(yǎng)結(jié)構(gòu)滯后于經(jīng)濟(jì)社會需求的實際變化，大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)結(jié)構(gòu)性錯配現(xiàn)象明顯；二是煤炭、鋼鐵等行業(yè)產(chǎn)能過剩，使部分地區(qū)、企業(yè)下崗人員增多，隱性失業(yè)情況嚴(yán)重，就業(yè)質(zhì)量下降；三是傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)通過“機(jī)器換人”“智能制造”等方式轉(zhuǎn)型升級，導(dǎo)致制造業(yè)中低端就業(yè)崗位大量消失；四是高技能人才短缺現(xiàn)象比較嚴(yán)重，據(jù)人社部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前技能勞動者數(shù)量只占全國就業(yè)人員總量的1/5，而高技能人才數(shù)量不足6%；五是一些外資勞動密集型企業(yè)從中國轉(zhuǎn)移到勞動力成本相對較低的國家或地區(qū)，就業(yè)崗位轉(zhuǎn)移流失，企業(yè)職工面臨再就業(yè)難題。

從短期來看，要改善該結(jié)構(gòu)性矛盾，首先需要著眼于了解企業(yè)發(fā)展需要。只有從供給端發(fā)力，立足技能人才短缺的系統(tǒng)性問題補(bǔ)短板，為大量勞動者提供多層次學(xué)習(xí)和實訓(xùn)機(jī)會，健全技能人才使用、評價、選拔、激勵等方面制度體系，才能解決新形勢下高素質(zhì)人力資本數(shù)量不足的問題。

其次，應(yīng)加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，培養(yǎng)更多高素質(zhì)技術(shù)技能人才。要瞄準(zhǔn)技術(shù)變革和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的方向，推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作，吸引更多青年接受職業(yè)技能教育，促進(jìn)教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有效銜接。加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系。

再次，應(yīng)通過教育和培訓(xùn)加快人力資本積累速度，化解勞動力市場上的結(jié)構(gòu)性矛盾。目前，農(nóng)民工構(gòu)成城鎮(zhèn)就業(yè)勞動力增量的2/3以上，而平均受教育年限是9.6年，僅僅適應(yīng)于第二產(chǎn)業(yè)的勞動密集型崗位（要求勞動者有9.1年的受教育年限），以及第三產(chǎn)業(yè)的勞動密集型崗位（要求9.6年的受教育年限）。但是，按照目前崗位對人力資本的要求，第二產(chǎn)業(yè)的資本密集型崗位要求的受教育年限為10.4年，第三產(chǎn)業(yè)的技術(shù)密集型崗位要求的受教育年限是13.3年。如果我們承認(rèn)，未來的產(chǎn)業(yè)變化趨勢是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)崗位的資本密集型程度和技術(shù)密集型程度均會顯著提高，則農(nóng)民工的受教育程度，尚不足以支撐他們轉(zhuǎn)向這些新崗位。

無論從受教育年限還是從技能來看，中國勞動力的人力資本尚不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)急劇變革的需要，因此，人力資本積累不應(yīng)僅僅作為一個長期愿景，更應(yīng)該是當(dāng)務(wù)之急。

最后，應(yīng)該更公平地提供基本公共服務(wù)，用社會政策為靈活高效的勞動力市場托底。二十大報告中也提出，要健全就業(yè)公告服務(wù)體系，消除影響平等就業(yè)的不合理限制和就業(yè)歧視，使人人都有通過勤奮勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機(jī)會。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度越是加快，越是急迫地需要建立起社會安全網(wǎng)，提高公共就業(yè)服務(wù)水平，從而在舊崗位被破壞的時候，幫助勞動者獲得新的技能，順利轉(zhuǎn)向新創(chuàng)造的崗位。這才是與就業(yè)新特點相適應(yīng)的政府職能所在以及政策關(guān)注所在。

（作者系中國勞動關(guān)系學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）