文|新旅界
疫情以來，人們親近大自然的熱情有增無減，但近期發(fā)生的四川彭州山洪事件也為游客的出行敲醒了警鐘。分析指出，這類“景點(diǎn)”熱度居高不下有部分社交媒體盲目炒作的因素，更被曝出某些旅行團(tuán)也是幕后推手——他們曾組織上百名團(tuán)友在龍漕溝下河玩水，導(dǎo)致山洪爆發(fā)期間多名團(tuán)友被困。經(jīng)歷了這場山洪，團(tuán)友們才意識到，龍漕溝是一個(gè)被當(dāng)?shù)卣瓜潞拥摹胺欠ň包c(diǎn)”。
事件也引起了主管部門的高度重視。文旅部先是在8月份發(fā)布了出行提示，提醒游客不要前往沒有正式開發(fā)開放接待旅游者、缺乏安全保障、生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域和違規(guī)經(jīng)營的私設(shè)“景點(diǎn)”，以免發(fā)生安全事故和產(chǎn)生不必要的糾紛。緊接著在9月份，文旅部印發(fā)了《私設(shè)“景點(diǎn)”問題專項(xiàng)整治工作方案》（下稱“《工作方案》”），并召開了專項(xiàng)整治工作視頻會議，要求各地徹底開展摸查與整改。
私設(shè)“景點(diǎn)”問題由來已久，此前包括青海、山東等地也曾多次開展過系列整治行動，但如今似乎又“死灰復(fù)燃”，私設(shè)“景點(diǎn)”是如何形成的？為何屢禁不止？這些“景點(diǎn)”如何才能實(shí)現(xiàn)共建共治共享？
何為私設(shè)“景點(diǎn)”？
根據(jù)《工作方案》，私設(shè)“景點(diǎn)”整治的對象為未經(jīng)相關(guān)部門許可，在一定的場所或區(qū)域，違規(guī)為游客提供游覽服務(wù)、違規(guī)開展旅游經(jīng)營活動的行為。但對于私設(shè)“景點(diǎn)”的定義，尚未有官方的定論，業(yè)界對此也是各持己見。
文旅部印發(fā)《私設(shè)“景點(diǎn)”問題專項(xiàng)整治工作方案》（圖源：文旅部官網(wǎng)）
“其實(shí)私設(shè)‘景點(diǎn)’的提法挺尷尬的，首先它并沒有一個(gè)學(xué)術(shù)上或者法律上公認(rèn)的定義，而且《工作方案》里的‘相關(guān)部門’和所謂‘違規(guī)開展旅游經(jīng)營’的范圍也描述得很含糊。我的理解是，沒有經(jīng)過合法必須前置審批程序的‘景點(diǎn)’可以稱之為私設(shè)‘景點(diǎn)’。比如違反旅游法關(guān)于景區(qū)開放的接待設(shè)施、安全防護(hù)措施要求等相關(guān)規(guī)定，或者利用公共資源，未經(jīng)政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)等程序收取門票的經(jīng)營場所，再如利用特種設(shè)備經(jīng)營等有特殊性行業(yè)管理要求而未經(jīng)許可的經(jīng)營場所，都可以列入景區(qū)非法經(jīng)營的的范圍?！辨脑次穆眉瘓F(tuán)負(fù)責(zé)人王暉向新旅界（LvJieMedia）表示。
他舉例，比較常見的私設(shè)“景點(diǎn)”有兩類，其中一類一般出現(xiàn)在一些資源比較好的古村落。當(dāng)?shù)卮逦瘯蛘叽迕窭硎聲绻吹阶约掖迓湮园l(fā)過來的游客比較多，就會設(shè)卡收費(fèi)，但他們這種行為并未經(jīng)過上級行政主管部門的審批，也沒有營業(yè)執(zhí)照。另外一類就是類似主題樂園的游玩點(diǎn)，它有一些項(xiàng)目畢竟有一定的危險(xiǎn)性，但是又未取得市管部門對于特種設(shè)備的審批或者應(yīng)急部門的審批，就組織這種參觀游覽行為來進(jìn)行牟利。
在中惠旅集團(tuán)副總經(jīng)理鄭彬斌的觀察看來，私設(shè)“景點(diǎn)”多出現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部，或者在城市周邊的某一個(gè)水系旁邊，有一定的自然風(fēng)光，離游客市場比較近，通達(dá)性好，獲客成本低。同時(shí)，這種出游方式有別于傳統(tǒng)的計(jì)劃性出游。因?yàn)橐咔楹螅芏嘤慰偷某鲇瘟?xí)慣逐漸從計(jì)劃長線出游，到周末游，再到如今演變成了碎片化的旅游，在這個(gè)過程中就滋生了這類“景點(diǎn)”的選址。
在業(yè)態(tài)方面，這些“景點(diǎn)”的產(chǎn)品一般以戶外為主。比如一些親水產(chǎn)品、露營產(chǎn)品，包括一些鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)品，也存在一些依附在大型知名景區(qū)附近的私有“景點(diǎn)”，它屬于截流產(chǎn)品，但游客去得更多的是城市周邊的以旅游目的地為主的私設(shè)“景點(diǎn)”。比如在某一個(gè)有獨(dú)特旅游資源的區(qū)域，相關(guān)經(jīng)營者會收取停車費(fèi)或者基礎(chǔ)的門票，但他們又不提供相關(guān)的配套設(shè)施和服務(wù)，游客在旅游過程中就算有需求也完全是自助，或者以租賃的方式出售，但又沒有一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈。
國內(nèi)A級景區(qū)創(chuàng)建咨詢輔導(dǎo)專家張軍則認(rèn)為，私設(shè)“景點(diǎn)”的出現(xiàn)，主要是三個(gè)方面力量的推動：首先在“景點(diǎn)”經(jīng)營用地方面，一些村鎮(zhèn)或基層組織有可能是提供者，甚至有可能還是參與者；第二，“景點(diǎn)”經(jīng)營主體方面，他們未必是固定的，甚至也有可能是臨時(shí)組織的，比如一些缺乏資質(zhì)的旅行社，為降低成本經(jīng)常會把一些‘野’景點(diǎn)列入行程；第三，游客的自發(fā)性。游客作為消費(fèi)者，在游玩過程中如果權(quán)益受到了侵犯，他們肯定會主動維權(quán)。但是在剛開始組團(tuán)的時(shí)候，這些游客的積極性一點(diǎn)也不亞于組織者，甚至有些私設(shè)“景點(diǎn)”就是一些游客自發(fā)探索形成的。
“整體的來看，私設(shè)‘景點(diǎn)’已經(jīng)有些苗頭了，不過目前還沒有形成‘大氣候’，但如果不引起重視，它就會迅速泛濫，因?yàn)樗娜罕娀A(chǔ)是比正規(guī)景區(qū)要廣泛的。盡管很多正規(guī)的景區(qū)很多老百姓都愿意去，但出于對一些存在不足的景區(qū)的不滿和無奈，他們或許一邊在掏錢一邊在吐槽，而這種無奈一旦找到了私設(shè)‘景點(diǎn)’作為宣泄的渠道，就很不利于旅游市場的健康發(fā)展了?！?span>張軍說。
私設(shè)“景點(diǎn)”為何屢禁不止？
私設(shè)“景點(diǎn)”現(xiàn)象在旅游市場并不罕見。早在2014年就有媒體曝光，每到夏日旅游旺季，青海湖周邊總會冒出數(shù)量龐大的私人“旅游景點(diǎn)”。當(dāng)?shù)鼐用裢荒靡幻嫫熳诱驹诼愤?，就能把不明情況的游客領(lǐng)向自家開設(shè)的“油菜花海”“沙雕城堡”“青海湖觀景臺”等所謂“景點(diǎn)”。山東電視臺在接到旅客投訴后，曝光了微山湖旅游攔車攬客、私設(shè)景點(diǎn)、臨時(shí)加價(jià)等諸多問題……
問題曝光后當(dāng)?shù)氐闹鞴懿块T也迅速對這些亂象進(jìn)行了整治，但時(shí)至今日私設(shè)“景點(diǎn)”問題“春風(fēng)吹又生”，甚至被文旅部列為重點(diǎn)整治工作，說明該現(xiàn)象的成因并不簡單，那么，私設(shè)“景點(diǎn)”問題深層的成因是什么？為何屢禁不止？
張軍分析指出，私設(shè)“景點(diǎn)”之所以層出不窮主要有三個(gè)方面的原因：
第一，私設(shè)“景點(diǎn)”經(jīng)營門檻低，市場敏感度高，更新快。大多數(shù)私設(shè)“景點(diǎn)”的出現(xiàn)和運(yùn)營都追求短平快，它不需要正規(guī)景區(qū)投資運(yùn)營所需要的那么復(fù)雜的手續(xù)，那么高的成本，那么長的回收周期。而且在網(wǎng)絡(luò)媒體的影響下，私設(shè)“景點(diǎn)”對市場需求的捕捉更加敏銳，它也許達(dá)不到很高的品質(zhì)要求，但是它能夠應(yīng)季應(yīng)景，緊跟潮流，游客可能也只是打打卡、看看熱鬧就達(dá)到目的了。但是正規(guī)景區(qū)“船大不好掉頭”，它的市場敏感度沒這么高，即使有些經(jīng)營者察覺到了而且有意跟進(jìn)，但可能他們的規(guī)劃或申請還沒審批下來熱點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移了。
第二，部分村鎮(zhèn)基層組織在利益的驅(qū)動下推波助瀾。因?yàn)槿绻皆O(shè)“景區(qū)”經(jīng)常有游客去的話，當(dāng)?shù)刂鞴懿块T沒理由不知道，而在他們“默許”之下，游客去到這個(gè)區(qū)域以后，根本無法分辨哪個(gè)是正規(guī)的，哪個(gè)是野生的，哪個(gè)是假冒偽劣的。特別是有一些經(jīng)營者甚至能把“景點(diǎn)”做的比國營的還好，政府也沒取締，有一定的迷惑性，就助長了私有“景點(diǎn)”的生長。
第三，私有“景點(diǎn)”相對低廉的價(jià)格更受消費(fèi)者歡迎?！八皆O(shè)‘景點(diǎn)’有可能只是迎合了旅游者初級的需求，而且產(chǎn)品的精準(zhǔn)到了相應(yīng)的區(qū)域，也就是說這些經(jīng)營者對于細(xì)分市場、游客心理研究得更加到位，而且它的性價(jià)比又高。因?yàn)橐咔橐院?，老百姓手里的錢沒有原來多了，對于未來的預(yù)期也不如過去了，導(dǎo)致他們的消費(fèi)要緊縮，但是如果想去玩還要收縮預(yù)算，就只能經(jīng)常去這些所謂的私設(shè)‘景區(qū)’了?！?/p>
鄭彬斌對此也持類似觀點(diǎn)，他認(rèn)為，疫情導(dǎo)致出游的不便利性加劇了私設(shè)“景點(diǎn)”的泛濫。因?yàn)橐坏┯幸咔楸l(fā)，游客只要跨區(qū)域就會有相應(yīng)的限制和管控，而一些私設(shè)或者野生的“景點(diǎn)”就沒有這個(gè)限制。雖然現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)相對低迷，游客消費(fèi)也在降級，但是人們對美好生活的追求還是存在的，他們對出游還是有需求的。此外，現(xiàn)在的游客出行更重體驗(yàn)和打卡，很多人為了在抖音、小紅書等媒介上吸引流量，也更愿意到這種相對小眾的“景點(diǎn)”去打卡曬曬“優(yōu)越感”，希望得到更多關(guān)注。
除了上述原因，私設(shè)“景點(diǎn)”問題背后還折射出多方利益之爭。以河南省輝縣市郭亮村為例，因其擁有“掛壁公路”的奇觀，每年慕名而來的游客絡(luò)繹不絕。然而，“掛壁公路”也成了當(dāng)?shù)卮迕衽c景區(qū)公司的“糾紛路”。村民認(rèn)為，路是村里祖輩開通的，當(dāng)屬村民所有；但景區(qū)公司則認(rèn)為沒有自身的宣傳和經(jīng)營，掛壁公路也只是村民的出行路。正是因?yàn)楸澈鬆可娑喾嚼娑珠L期無法調(diào)解，導(dǎo)致“景點(diǎn)”歸屬問題模糊不清，才催生出了私設(shè)“景點(diǎn)”式的尷尬。
針對類似情況，《通知》也特別強(qiáng)調(diào)，要以此次專項(xiàng)整治為契機(jī)，理清政府、市場、當(dāng)?shù)厝罕姷雀鞣疥P(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)共建共治共享。
如何實(shí)現(xiàn)共建共治共享？
私設(shè)“景點(diǎn)”之所以發(fā)展到需要大力整治的程度，說明其在現(xiàn)實(shí)中還是有一定的市場需求的，特別是一些新生的小眾的網(wǎng)紅打卡點(diǎn)，但由于其市場主體的尷尬地位，同時(shí)缺乏正確有序的引導(dǎo)，這些“景點(diǎn)”時(shí)常會引發(fā)系列社會問題，如何“拿出真招實(shí)招，找到治本之策”成為了當(dāng)下擺在各地文旅等主管部門面前的重大課題。
張軍認(rèn)為，私設(shè)“景點(diǎn)”的市場需求是片面的、短暫的，它的產(chǎn)品是沒有質(zhì)量保障的，對此應(yīng)該以整治為重點(diǎn)，特別是《工作方案》里羅列出來群眾反映強(qiáng)烈的7類違規(guī)旅游經(jīng)營活動，包括一些坑騙游客，發(fā)生過安全事故的“景點(diǎn)”必須堅(jiān)決取締。但是整治不是絕對的，在本輪私設(shè)“景點(diǎn)”摸查過程中，也可以借機(jī)發(fā)掘一批有市場吸引力的“景點(diǎn)”，進(jìn)而將其“轉(zhuǎn)正”。
“有一些‘景點(diǎn)’它之所以不愿意走正規(guī)路，是因?yàn)橄嚓P(guān)資質(zhì)的認(rèn)定以及審批的手續(xù)太繁瑣了。因此，一方面，可以加強(qiáng)業(yè)內(nèi)專家對于有一定市場吸引力的私設(shè)‘景點(diǎn)’的論證，看看它是否具有可持續(xù)發(fā)展的潛力，是不是適合‘轉(zhuǎn)正’。另一方面，如果該‘景點(diǎn)’各方面條件都不錯(cuò)，可以由政府、市場主體甚至聯(lián)合當(dāng)?shù)卮迕窆餐闪⒁粋€(gè)機(jī)構(gòu)來共同管理，先逐步補(bǔ)齊其在管理、服務(wù)以及安全等方面的短板，使它“正規(guī)化”，后續(xù)再聯(lián)合文旅、國土、工商等主管部門簡化對于此類景點(diǎn)的審批程序，提高相關(guān)資質(zhì)的審批效率，推動其在旅游市場的合法化經(jīng)營，從而使當(dāng)?shù)卣?、市場主體和當(dāng)?shù)厝罕姸寄軌驈闹蝎@利?！?span>張軍建議。
不過，在鄭彬斌看來，就現(xiàn)階段而言，大部分私設(shè)“景點(diǎn)”要轉(zhuǎn)正難度依舊不小。首先，私設(shè)“景點(diǎn)”追求的是短平快的盈利模式，只要回本或者小賺就達(dá)到他們的目的了，對于景點(diǎn)的投入要求不高。但傳統(tǒng)性目的地景區(qū)的對于區(qū)位，資源的品質(zhì)，投資的規(guī)模，開發(fā)的面積，回報(bào)的周期等等都會有更高的要求，而這又是絕大多數(shù)私設(shè)“景點(diǎn)”所不具備的，所以短時(shí)間內(nèi)是難以轉(zhuǎn)正的。另外，就算對景點(diǎn)初期投資規(guī)模不大，但如果轉(zhuǎn)為正式景區(qū)后，如果要想持續(xù)提高游客的忠誠度和復(fù)購率，就必須加強(qiáng)對于景區(qū)的智慧化、產(chǎn)品迭代等方面的投入，這對于景區(qū)的經(jīng)營者的資金實(shí)力和產(chǎn)品力，都將會是一個(gè)很大的考驗(yàn)。
北京建國慧景旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)院院長常建國則直言，《工作方案》中講到“堅(jiān)持遠(yuǎn)近結(jié)合、標(biāo)本兼治，堅(jiān)持依法治理、綜合治理，堅(jiān)決開展私設(shè)‘景點(diǎn)’清理整治，構(gòu)建長效工作機(jī)制，規(guī)范旅游市場秩序，促進(jìn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?！钡@次“專項(xiàng)整治”體現(xiàn)的是近期性和階段性，主要是治標(biāo)，“我更關(guān)注的是遠(yuǎn)期、治本、依法治理、綜合治理，關(guān)心的是監(jiān)管的常態(tài)化和長效機(jī)制?！?/p>
他進(jìn)一步分析指出，旅游市場上存在的非法經(jīng)營問題，根源有三：一是有些是無法可依，二是九龍治水，誰也不管；三是當(dāng)?shù)卣疄榱舜龠M(jìn)就業(yè)富民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，睜一只眼閉一只眼。所以，有必要將旅游行業(yè)中的非法經(jīng)營問題納入法律法規(guī)來綜合執(zhí)法，進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管查處。
從其它行業(yè)的監(jiān)管看，一般都是通過行業(yè)管理?xiàng)l例，明確監(jiān)管部門來實(shí)施的，有的歸市監(jiān)部門管，有的歸主管部門查處。法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為。針對市場中出現(xiàn)的新情況新問題，國家和各省的旅游管理?xiàng)l例應(yīng)該要及時(shí)修訂，必要時(shí)出臺細(xì)則，對許多事情要進(jìn)一步明確職責(zé)。