文|新旅界
疫情以來(lái)，人們親近大自然的熱情有增無(wú)減，但近期發(fā)生的四川彭州山洪事件也為游客的出行敲醒了警鐘。分析指出，這類(lèi)“景點(diǎn)”熱度居高不下有部分社交媒體盲目炒作的因素，更被曝出某些旅行團(tuán)也是幕后推手——他們?cè)M織上百名團(tuán)友在龍漕溝下河玩水，導(dǎo)致山洪爆發(fā)期間多名團(tuán)友被困。經(jīng)歷了這場(chǎng)山洪，團(tuán)友們才意識(shí)到，龍漕溝是一個(gè)被當(dāng)?shù)卣瓜潞拥摹胺欠ň包c(diǎn)”。
事件也引起了主管部門(mén)的高度重視。文旅部先是在8月份發(fā)布了出行提示，提醒游客不要前往沒(méi)有正式開(kāi)發(fā)開(kāi)放接待旅游者、缺乏安全保障、生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域和違規(guī)經(jīng)營(yíng)的私設(shè)“景點(diǎn)”，以免發(fā)生安全事故和產(chǎn)生不必要的糾紛。緊接著在9月份，文旅部印發(fā)了《私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)整治工作方案》（下稱(chēng)“《工作方案》”），并召開(kāi)了專(zhuān)項(xiàng)整治工作視頻會(huì)議，要求各地徹底開(kāi)展摸查與整改。
私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題由來(lái)已久，此前包括青海、山東等地也曾多次開(kāi)展過(guò)系列整治行動(dòng)，但如今似乎又“死灰復(fù)燃”，私設(shè)“景點(diǎn)”是如何形成的？為何屢禁不止？這些“景點(diǎn)”如何才能實(shí)現(xiàn)共建共治共享？
何為私設(shè)“景點(diǎn)”？
根據(jù)《工作方案》，私設(shè)“景點(diǎn)”整治的對(duì)象為未經(jīng)相關(guān)部門(mén)許可，在一定的場(chǎng)所或區(qū)域，違規(guī)為游客提供游覽服務(wù)、違規(guī)開(kāi)展旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為。但對(duì)于私設(shè)“景點(diǎn)”的定義，尚未有官方的定論，業(yè)界對(duì)此也是各持己見(jiàn)。
文旅部印發(fā)《私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)整治工作方案》（圖源：文旅部官網(wǎng)）
“其實(shí)私設(shè)‘景點(diǎn)’的提法挺尷尬的，首先它并沒(méi)有一個(gè)學(xué)術(shù)上或者法律上公認(rèn)的定義，而且《工作方案》里的‘相關(guān)部門(mén)’和所謂‘違規(guī)開(kāi)展旅游經(jīng)營(yíng)’的范圍也描述得很含糊。我的理解是，沒(méi)有經(jīng)過(guò)合法必須前置審批程序的‘景點(diǎn)’可以稱(chēng)之為私設(shè)‘景點(diǎn)’。比如違反旅游法關(guān)于景區(qū)開(kāi)放的接待設(shè)施、安全防護(hù)措施要求等相關(guān)規(guī)定，或者利用公共資源，未經(jīng)政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)等程序收取門(mén)票的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，再如利用特種設(shè)備經(jīng)營(yíng)等有特殊性行業(yè)管理要求而未經(jīng)許可的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，都可以列入景區(qū)非法經(jīng)營(yíng)的的范圍?！辨脑次穆眉瘓F(tuán)負(fù)責(zé)人王暉向新旅界（LvJieMedia）表示。
他舉例，比較常見(jiàn)的私設(shè)“景點(diǎn)”有兩類(lèi)，其中一類(lèi)一般出現(xiàn)在一些資源比較好的古村落。當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)或者村民理事會(huì)如果看到自家村落吸引自發(fā)過(guò)來(lái)的游客比較多，就會(huì)設(shè)卡收費(fèi)，但他們這種行為并未經(jīng)過(guò)上級(jí)行政主管部門(mén)的審批，也沒(méi)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照。另外一類(lèi)就是類(lèi)似主題樂(lè)園的游玩點(diǎn)，它有一些項(xiàng)目畢竟有一定的危險(xiǎn)性，但是又未取得市管部門(mén)對(duì)于特種設(shè)備的審批或者應(yīng)急部門(mén)的審批，就組織這種參觀(guān)游覽行為來(lái)進(jìn)行牟利。
在中惠旅集團(tuán)副總經(jīng)理鄭彬斌的觀(guān)察看來(lái)，私設(shè)“景點(diǎn)”多出現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部，或者在城市周邊的某一個(gè)水系旁邊，有一定的自然風(fēng)光，離游客市場(chǎng)比較近，通達(dá)性好，獲客成本低。同時(shí)，這種出游方式有別于傳統(tǒng)的計(jì)劃性出游。因?yàn)橐咔楹?，很多游客的出游?xí)慣逐漸從計(jì)劃長(zhǎng)線(xiàn)出游，到周末游，再到如今演變成了碎片化的旅游，在這個(gè)過(guò)程中就滋生了這類(lèi)“景點(diǎn)”的選址。
在業(yè)態(tài)方面，這些“景點(diǎn)”的產(chǎn)品一般以戶(hù)外為主。比如一些親水產(chǎn)品、露營(yíng)產(chǎn)品，包括一些鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)品，也存在一些依附在大型知名景區(qū)附近的私有“景點(diǎn)”，它屬于截流產(chǎn)品，但游客去得更多的是城市周邊的以旅游目的地為主的私設(shè)“景點(diǎn)”。比如在某一個(gè)有獨(dú)特旅游資源的區(qū)域，相關(guān)經(jīng)營(yíng)者會(huì)收取停車(chē)費(fèi)或者基礎(chǔ)的門(mén)票，但他們又不提供相關(guān)的配套設(shè)施和服務(wù)，游客在旅游過(guò)程中就算有需求也完全是自助，或者以租賃的方式出售，但又沒(méi)有一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈。
國(guó)內(nèi)A級(jí)景區(qū)創(chuàng)建咨詢(xún)輔導(dǎo)專(zhuān)家張軍則認(rèn)為，私設(shè)“景點(diǎn)”的出現(xiàn)，主要是三個(gè)方面力量的推動(dòng)：首先在“景點(diǎn)”經(jīng)營(yíng)用地方面，一些村鎮(zhèn)或基層組織有可能是提供者，甚至有可能還是參與者；第二，“景點(diǎn)”經(jīng)營(yíng)主體方面，他們未必是固定的，甚至也有可能是臨時(shí)組織的，比如一些缺乏資質(zhì)的旅行社，為降低成本經(jīng)常會(huì)把一些‘野’景點(diǎn)列入行程；第三，游客的自發(fā)性。游客作為消費(fèi)者，在游玩過(guò)程中如果權(quán)益受到了侵犯，他們肯定會(huì)主動(dòng)維權(quán)。但是在剛開(kāi)始組團(tuán)的時(shí)候，這些游客的積極性一點(diǎn)也不亞于組織者，甚至有些私設(shè)“景點(diǎn)”就是一些游客自發(fā)探索形成的。
“整體的來(lái)看，私設(shè)‘景點(diǎn)’已經(jīng)有些苗頭了，不過(guò)目前還沒(méi)有形成‘大氣候’，但如果不引起重視，它就會(huì)迅速泛濫，因?yàn)樗娜罕娀A(chǔ)是比正規(guī)景區(qū)要廣泛的。盡管很多正規(guī)的景區(qū)很多老百姓都愿意去，但出于對(duì)一些存在不足的景區(qū)的不滿(mǎn)和無(wú)奈，他們或許一邊在掏錢(qián)一邊在吐槽，而這種無(wú)奈一旦找到了私設(shè)‘景點(diǎn)’作為宣泄的渠道，就很不利于旅游市場(chǎng)的健康發(fā)展了?！?span>張軍說(shuō)。
私設(shè)“景點(diǎn)”為何屢禁不止？
私設(shè)“景點(diǎn)”現(xiàn)象在旅游市場(chǎng)并不罕見(jiàn)。早在2014年就有媒體曝光，每到夏日旅游旺季，青海湖周邊總會(huì)冒出數(shù)量龐大的私人“旅游景點(diǎn)”。當(dāng)?shù)鼐用裢荒靡幻嫫熳诱驹诼愤叄湍馨巡幻髑闆r的游客領(lǐng)向自家開(kāi)設(shè)的“油菜花?！薄吧车癯潜ぁ薄扒嗪：^(guān)景臺(tái)”等所謂“景點(diǎn)”。山東電視臺(tái)在接到旅客投訴后，曝光了微山湖旅游攔車(chē)攬客、私設(shè)景點(diǎn)、臨時(shí)加價(jià)等諸多問(wèn)題……
問(wèn)題曝光后當(dāng)?shù)氐闹鞴懿块T(mén)也迅速對(duì)這些亂象進(jìn)行了整治，但時(shí)至今日私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題“春風(fēng)吹又生”，甚至被文旅部列為重點(diǎn)整治工作，說(shuō)明該現(xiàn)象的成因并不簡(jiǎn)單，那么，私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題深層的成因是什么？為何屢禁不止？
張軍分析指出，私設(shè)“景點(diǎn)”之所以層出不窮主要有三個(gè)方面的原因：
第一，私設(shè)“景點(diǎn)”經(jīng)營(yíng)門(mén)檻低，市場(chǎng)敏感度高，更新快。大多數(shù)私設(shè)“景點(diǎn)”的出現(xiàn)和運(yùn)營(yíng)都追求短平快，它不需要正規(guī)景區(qū)投資運(yùn)營(yíng)所需要的那么復(fù)雜的手續(xù)，那么高的成本，那么長(zhǎng)的回收周期。而且在網(wǎng)絡(luò)媒體的影響下，私設(shè)“景點(diǎn)”對(duì)市場(chǎng)需求的捕捉更加敏銳，它也許達(dá)不到很高的品質(zhì)要求，但是它能夠應(yīng)季應(yīng)景，緊跟潮流，游客可能也只是打打卡、看看熱鬧就達(dá)到目的了。但是正規(guī)景區(qū)“船大不好掉頭”，它的市場(chǎng)敏感度沒(méi)這么高，即使有些經(jīng)營(yíng)者察覺(jué)到了而且有意跟進(jìn)，但可能他們的規(guī)劃或申請(qǐng)還沒(méi)審批下來(lái)熱點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移了。
第二，部分村鎮(zhèn)基層組織在利益的驅(qū)動(dòng)下推波助瀾。因?yàn)槿绻皆O(shè)“景區(qū)”經(jīng)常有游客去的話(huà)，當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)沒(méi)理由不知道，而在他們“默許”之下，游客去到這個(gè)區(qū)域以后，根本無(wú)法分辨哪個(gè)是正規(guī)的，哪個(gè)是野生的，哪個(gè)是假冒偽劣的。特別是有一些經(jīng)營(yíng)者甚至能把“景點(diǎn)”做的比國(guó)營(yíng)的還好，政府也沒(méi)取締，有一定的迷惑性，就助長(zhǎng)了私有“景點(diǎn)”的生長(zhǎng)。
第三，私有“景點(diǎn)”相對(duì)低廉的價(jià)格更受消費(fèi)者歡迎?！八皆O(shè)‘景點(diǎn)’有可能只是迎合了旅游者初級(jí)的需求，而且產(chǎn)品的精準(zhǔn)到了相應(yīng)的區(qū)域，也就是說(shuō)這些經(jīng)營(yíng)者對(duì)于細(xì)分市場(chǎng)、游客心理研究得更加到位，而且它的性?xún)r(jià)比又高。因?yàn)橐咔橐院螅习傩帐掷锏腻X(qián)沒(méi)有原來(lái)多了，對(duì)于未來(lái)的預(yù)期也不如過(guò)去了，導(dǎo)致他們的消費(fèi)要緊縮，但是如果想去玩還要收縮預(yù)算，就只能經(jīng)常去這些所謂的私設(shè)‘景區(qū)’了?！?/p>
鄭彬斌對(duì)此也持類(lèi)似觀(guān)點(diǎn)，他認(rèn)為，疫情導(dǎo)致出游的不便利性加劇了私設(shè)“景點(diǎn)”的泛濫。因?yàn)橐坏┯幸咔楸l(fā)，游客只要跨區(qū)域就會(huì)有相應(yīng)的限制和管控，而一些私設(shè)或者野生的“景點(diǎn)”就沒(méi)有這個(gè)限制。雖然現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)相對(duì)低迷，游客消費(fèi)也在降級(jí)，但是人們對(duì)美好生活的追求還是存在的，他們對(duì)出游還是有需求的。此外，現(xiàn)在的游客出行更重體驗(yàn)和打卡，很多人為了在抖音、小紅書(shū)等媒介上吸引流量，也更愿意到這種相對(duì)小眾的“景點(diǎn)”去打卡曬曬“優(yōu)越感”，希望得到更多關(guān)注。
除了上述原因，私設(shè)“景點(diǎn)”問(wèn)題背后還折射出多方利益之爭(zhēng)。以河南省輝縣市郭亮村為例，因其擁有“掛壁公路”的奇觀(guān)，每年慕名而來(lái)的游客絡(luò)繹不絕。然而，“掛壁公路”也成了當(dāng)?shù)卮迕衽c景區(qū)公司的“糾紛路”。村民認(rèn)為，路是村里祖輩開(kāi)通的，當(dāng)屬村民所有；但景區(qū)公司則認(rèn)為沒(méi)有自身的宣傳和經(jīng)營(yíng)，掛壁公路也只是村民的出行路。正是因?yàn)楸澈鬆可娑喾嚼娑珠L(zhǎng)期無(wú)法調(diào)解，導(dǎo)致“景點(diǎn)”歸屬問(wèn)題模糊不清，才催生出了私設(shè)“景點(diǎn)”式的尷尬。
針對(duì)類(lèi)似情況，《通知》也特別強(qiáng)調(diào)，要以此次專(zhuān)項(xiàng)整治為契機(jī)，理清政府、市場(chǎng)、當(dāng)?shù)厝罕姷雀鞣疥P(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)共建共治共享。
如何實(shí)現(xiàn)共建共治共享？
私設(shè)“景點(diǎn)”之所以發(fā)展到需要大力整治的程度，說(shuō)明其在現(xiàn)實(shí)中還是有一定的市場(chǎng)需求的，特別是一些新生的小眾的網(wǎng)紅打卡點(diǎn)，但由于其市場(chǎng)主體的尷尬地位，同時(shí)缺乏正確有序的引導(dǎo)，這些“景點(diǎn)”時(shí)常會(huì)引發(fā)系列社會(huì)問(wèn)題，如何“拿出真招實(shí)招，找到治本之策”成為了當(dāng)下擺在各地文旅等主管部門(mén)面前的重大課題。
張軍認(rèn)為，私設(shè)“景點(diǎn)”的市場(chǎng)需求是片面的、短暫的，它的產(chǎn)品是沒(méi)有質(zhì)量保障的，對(duì)此應(yīng)該以整治為重點(diǎn)，特別是《工作方案》里羅列出來(lái)群眾反映強(qiáng)烈的7類(lèi)違規(guī)旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，包括一些坑騙游客，發(fā)生過(guò)安全事故的“景點(diǎn)”必須堅(jiān)決取締。但是整治不是絕對(duì)的，在本輪私設(shè)“景點(diǎn)”摸查過(guò)程中，也可以借機(jī)發(fā)掘一批有市場(chǎng)吸引力的“景點(diǎn)”，進(jìn)而將其“轉(zhuǎn)正”。
“有一些‘景點(diǎn)’它之所以不愿意走正規(guī)路，是因?yàn)橄嚓P(guān)資質(zhì)的認(rèn)定以及審批的手續(xù)太繁瑣了。因此，一方面，可以加強(qiáng)業(yè)內(nèi)專(zhuān)家對(duì)于有一定市場(chǎng)吸引力的私設(shè)‘景點(diǎn)’的論證，看看它是否具有可持續(xù)發(fā)展的潛力，是不是適合‘轉(zhuǎn)正’。另一方面，如果該‘景點(diǎn)’各方面條件都不錯(cuò)，可以由政府、市場(chǎng)主體甚至聯(lián)合當(dāng)?shù)卮迕窆餐闪⒁粋€(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)共同管理，先逐步補(bǔ)齊其在管理、服務(wù)以及安全等方面的短板，使它“正規(guī)化”，后續(xù)再聯(lián)合文旅、國(guó)土、工商等主管部門(mén)簡(jiǎn)化對(duì)于此類(lèi)景點(diǎn)的審批程序，提高相關(guān)資質(zhì)的審批效率，推動(dòng)其在旅游市場(chǎng)的合法化經(jīng)營(yíng)，從而使當(dāng)?shù)卣?、市?chǎng)主體和當(dāng)?shù)厝罕姸寄軌驈闹蝎@利。”張軍建議。
不過(guò)，在鄭彬斌看來(lái)，就現(xiàn)階段而言，大部分私設(shè)“景點(diǎn)”要轉(zhuǎn)正難度依舊不小。首先，私設(shè)“景點(diǎn)”追求的是短平快的盈利模式，只要回本或者小賺就達(dá)到他們的目的了，對(duì)于景點(diǎn)的投入要求不高。但傳統(tǒng)性目的地景區(qū)的對(duì)于區(qū)位，資源的品質(zhì)，投資的規(guī)模，開(kāi)發(fā)的面積，回報(bào)的周期等等都會(huì)有更高的要求，而這又是絕大多數(shù)私設(shè)“景點(diǎn)”所不具備的，所以短時(shí)間內(nèi)是難以轉(zhuǎn)正的。另外，就算對(duì)景點(diǎn)初期投資規(guī)模不大，但如果轉(zhuǎn)為正式景區(qū)后，如果要想持續(xù)提高游客的忠誠(chéng)度和復(fù)購(gòu)率，就必須加強(qiáng)對(duì)于景區(qū)的智慧化、產(chǎn)品迭代等方面的投入，這對(duì)于景區(qū)的經(jīng)營(yíng)者的資金實(shí)力和產(chǎn)品力，都將會(huì)是一個(gè)很大的考驗(yàn)。
北京建國(guó)慧景旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)常建國(guó)則直言，《工作方案》中講到“堅(jiān)持遠(yuǎn)近結(jié)合、標(biāo)本兼治，堅(jiān)持依法治理、綜合治理，堅(jiān)決開(kāi)展私設(shè)‘景點(diǎn)’清理整治，構(gòu)建長(zhǎng)效工作機(jī)制，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，促進(jìn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?！钡@次“專(zhuān)項(xiàng)整治”體現(xiàn)的是近期性和階段性，主要是治標(biāo)，“我更關(guān)注的是遠(yuǎn)期、治本、依法治理、綜合治理，關(guān)心的是監(jiān)管的常態(tài)化和長(zhǎng)效機(jī)制?！?/p>
他進(jìn)一步分析指出，旅游市場(chǎng)上存在的非法經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，根源有三：一是有些是無(wú)法可依，二是九龍治水，誰(shuí)也不管；三是當(dāng)?shù)卣疄榱舜龠M(jìn)就業(yè)富民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，睜一只眼閉一只眼。所以，有必要將旅游行業(yè)中的非法經(jīng)營(yíng)問(wèn)題納入法律法規(guī)來(lái)綜合執(zhí)法，進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管查處。
從其它行業(yè)的監(jiān)管看，一般都是通過(guò)行業(yè)管理?xiàng)l例，明確監(jiān)管部門(mén)來(lái)實(shí)施的，有的歸市監(jiān)部門(mén)管，有的歸主管部門(mén)查處。法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為。針對(duì)市場(chǎng)中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，國(guó)家和各省的旅游管理?xiàng)l例應(yīng)該要及時(shí)修訂，必要時(shí)出臺(tái)細(xì)則，對(duì)許多事情要進(jìn)一步明確職責(zé)。