文 | 文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論 小軍哥（文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論作者團(tuán)、三川匯文旅體研究院研究員）
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縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需的重要引擎，也是人民美好生活的重要保障。近年來(lái)，各級(jí)提的最多的是城市和鄉(xiāng)村，夾在中間的縣城，僅是在非政府機(jī)構(gòu)開(kāi)展的“百?gòu)?qiáng)縣”評(píng)選或調(diào)研的時(shí)候會(huì)被偶爾提起。
近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），全面系統(tǒng)提出了縣城建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作要求、發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、政策保障和組織實(shí)施方式，這些部署對(duì)推進(jìn)縣城建設(shè)對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，具有重要意義。
特別值得注意的是，在《意見(jiàn)》安排部署的分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向、培育發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、完善市政設(shè)施體系、強(qiáng)化公共服務(wù)供給、加強(qiáng)歷史文化和生態(tài)保護(hù)等7項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)中，直接或間接涉及文化旅游領(lǐng)域的任務(wù)就多達(dá)10余項(xiàng)（詳見(jiàn)下表）。今天，文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論（ID：whcypl）將對(duì)此進(jìn)行重點(diǎn)解析……
培育文化旅游專業(yè)功能縣城
據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，我國(guó)大陸共1472個(gè)縣城（含1301個(gè)縣、117個(gè)自治縣、49個(gè)旗、3個(gè)自治旗、1個(gè)特區(qū)、1個(gè)林區(qū)），另有977個(gè)市轄區(qū)、394個(gè)縣級(jí)市，合計(jì)2843個(gè)縣級(jí)區(qū)劃。
其中，1472個(gè)縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個(gè)縣級(jí)市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級(jí)市數(shù)量占縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。
《意見(jiàn)》提出，要科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向。將加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。
在培育專業(yè)功能縣城上，《意見(jiàn)》提出，將支持具有資源、交通等優(yōu)勢(shì)的縣城發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)，培育發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)平臺(tái)支撐，提高就業(yè)吸納能力，發(fā)展成為先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城。
據(jù)文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論（ID：whcypl）梳理，截至目前，國(guó)務(wù)院共批準(zhǔn)141處國(guó)家歷史文化名城。其中，直轄市共4個(gè)，約占總數(shù)的3.0%；省會(huì)城市/副省級(jí)城市共19個(gè)，占總數(shù)的13.5%；地級(jí)市共72個(gè)，占總數(shù)的51.1%；縣（縣級(jí)市、區(qū)）共46個(gè)，占總數(shù)的32.6%。
從縣級(jí)城市46個(gè)名城數(shù)量來(lái)看（詳見(jiàn)下表），數(shù)量最多的是江蘇、安徽、山東和云南等省份，分別有5個(gè)以上；其次是山西、河南、河北、四川、新疆等省縣級(jí)城市名城分布均在2個(gè)以上；而寧夏、遼寧、青海、內(nèi)蒙古、黑龍江等省份名城分布較少。由此可見(jiàn)，縣域文化資源，主要集中在華東（長(zhǎng)江中下游）和西南地區(qū)。
根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)力智庫(kù)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)社等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布《中國(guó)縣域旅游競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告2021》顯示，2021中國(guó)旅游百?gòu)?qiáng)縣市平均實(shí)現(xiàn)旅游總收入156.16億元，恢復(fù)至疫情前的76.5%；平均接待游客1530.48萬(wàn)人次，恢復(fù)至疫情前的79.3%；游客人均單次消費(fèi)1020元；旅游總收入與縣域地區(qū)生產(chǎn)總值之比平均為60.3%。
據(jù)文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論（ID：whcypl）了解，中國(guó)縣域旅游競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)對(duì)象為全國(guó)1871個(gè)縣域（不含縣級(jí)市轄區(qū)），旅游競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)體系包含中國(guó)縣域旅游綜合競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)體系和中國(guó)縣域旅游發(fā)展?jié)摿υu(píng)價(jià)體系。
其中，縣域旅游綜合競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)主要考察縣域旅游資源富集度、旅游經(jīng)濟(jì)活躍度、旅游設(shè)施完善度、生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)度、政府推動(dòng)實(shí)效度、旅游品牌美譽(yù)度等6個(gè)方面，6個(gè)分項(xiàng)指數(shù)集成競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)，競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)前100名即為旅游百?gòu)?qiáng)縣市。
與此同時(shí)，中國(guó)縣域旅游發(fā)展?jié)摿υu(píng)價(jià)主要考察縣域資源開(kāi)發(fā)潛力、市場(chǎng)擴(kuò)張潛力、基礎(chǔ)支撐潛力、政府推動(dòng)潛力等4個(gè)方面，4個(gè)分項(xiàng)指數(shù)集成發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)，發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)前100名即為中國(guó)旅游潛力百?gòu)?qiáng)縣市。
此外，文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論（ID：whcypl）對(duì)比2021年度國(guó)內(nèi)旅游數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2021年，國(guó)內(nèi)旅游收入（旅游總消費(fèi)）2.92萬(wàn)億元，比上年同期增加0.69萬(wàn)億元，增長(zhǎng)31.0%，恢復(fù)到2019年的51.0%。其中，2021中國(guó)旅游百?gòu)?qiáng)縣市實(shí)現(xiàn)旅游總收入約1.56萬(wàn)億，占全國(guó)市場(chǎng)的53.4%。
綜合所述，縣域文旅產(chǎn)業(yè)是我國(guó)文化和旅游經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，也是新發(fā)展格局中文旅資源最豐富、市場(chǎng)潛力最大、韌性最強(qiáng)的板塊。特別是2020年疫情發(fā)生以來(lái)，隨著短途游、周邊游、近郊游廣泛興起為縣域旅游產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇注入了新活力。
因此，文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論（ID：whcypl）認(rèn)為，在《意見(jiàn)》的驅(qū)動(dòng)下，未來(lái)一個(gè)時(shí)期，培育和建設(shè)文化旅游專業(yè)功能縣城，將成為各地推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。
縣域文旅產(chǎn)業(yè)利好政策疊加
除了分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，培育文化旅游專業(yè)功能縣城這個(gè)突出亮點(diǎn)外，《意見(jiàn)》就培育發(fā)展縣城特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化縣城市政設(shè)施體系、強(qiáng)化縣城公共服務(wù)供給、加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承、深化體制機(jī)制創(chuàng)新等重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行了部署。其中，多項(xiàng)直接或間接涉及文化旅游領(lǐng)域。
三個(gè)方面利好文旅產(chǎn)業(yè)
在培育發(fā)展縣城特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)方面，《意見(jiàn)》就打造支撐新業(yè)態(tài)、發(fā)展新型消費(fèi)集聚區(qū)、提升產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能、完善消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施上等領(lǐng)域，提出了三個(gè)方面具體任務(wù)。
一是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力?！兑庖?jiàn)》提出，重點(diǎn)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)明顯、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，根據(jù)文化旅游資源稟賦，培育文化體驗(yàn)、休閑度假、特色民宿、養(yǎng)生養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。這意味著，這“四大”業(yè)態(tài)將成為未來(lái)文旅功能縣城投資的重點(diǎn)。
二是提升產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能。《意見(jiàn)》提出，依托各類開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園等平臺(tái)，引導(dǎo)縣域產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展。支持符合條件的縣城建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范園區(qū)。下一步，文化和旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)或?qū)⒂瓉?lái)更多利好政策。
三是完善消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施?！兑庖?jiàn)》提出，將改造提升百貨商場(chǎng)、大型賣場(chǎng)、特色商業(yè)街，發(fā)展新型消費(fèi)集聚區(qū)；完善游客服務(wù)中心、旅游道路、旅游廁所等配套設(shè)施。可以預(yù)見(jiàn)，下一步，將會(huì)擴(kuò)大省級(jí)文旅消費(fèi)示范、試點(diǎn)縣城創(chuàng)建工作，增加文旅消費(fèi)配套項(xiàng)目建設(shè)比重。
山東省《關(guān)于公布第一批省級(jí)文化和旅游消費(fèi)示范、試點(diǎn)縣（市、區(qū)）名單的通知》（圖源：舜網(wǎng)）
推動(dòng)文化事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展
同樣，值得關(guān)注的是，《意見(jiàn)》就加強(qiáng)歷史文化和生態(tài)保護(hù),以及強(qiáng)化縣城公共服務(wù)供給，優(yōu)化文化體育設(shè)施等方面進(jìn)行了專門部署。
一是傳承延續(xù)歷史文脈?！兑庖?jiàn)》要求，各級(jí)要保護(hù)歷史文化名城名鎮(zhèn)和歷史文化街區(qū)，保留歷史肌理、空間尺度、景觀環(huán)境；加強(qiáng)革命文物、紅色遺址、文化遺產(chǎn)保護(hù)，活化利用歷史建筑和工業(yè)遺產(chǎn)；推動(dòng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)融入縣城建設(shè)。這些政策措施，對(duì)在城鄉(xiāng)建設(shè)中系統(tǒng)保護(hù)、利用、傳承好歷史文化遺產(chǎn)具有重要意義。
2021年9月中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見(jiàn)》截圖
二是嚴(yán)禁拆真建假。《意見(jiàn)》要求，鼓勵(lì)建筑設(shè)計(jì)傳承創(chuàng)新，禁止拆真建假、以假亂真，嚴(yán)禁隨意拆除老建筑、大規(guī)模遷移砍伐老樹(shù)，嚴(yán)禁侵占風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)土地。體現(xiàn)了高層著力解決城鄉(xiāng)建設(shè)中歷史建筑屢遭破壞、拆除等突出問(wèn)題的正確導(dǎo)向，為推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)劃出了紅線。
2019年6月，文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論（ID：whcypl）曾圍繞歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)存在的大拆大建、造假古董、長(zhǎng)期投入不足、缺乏保護(hù)的意識(shí)等問(wèn)題進(jìn)行了專題調(diào)研（歷史文化名城名鎮(zhèn)名村，“四大硬傷”傷不起），曝光了個(gè)別城市“大拆大建”等典型案例，至今仍然令人警醒。5月8日，浙江諸暨又爆出地方政府未經(jīng)文物部門同意，不顧文物部門的干預(yù)和群眾的勸阻，強(qiáng)行破壞革命烈士俞秀松故居歷史風(fēng)貌的新聞，引人嘆息。
2019年3月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家文物局聯(lián)合發(fā)文，對(duì)韓城市、聊城市、大同市、洛陽(yáng)市和哈爾濱市等5地進(jìn)行通報(bào)批評(píng)
三是強(qiáng)化公共服務(wù)供給?！兑庖?jiàn)》還提出，根據(jù)需要完善公共圖書(shū)館、文化館、博物館等場(chǎng)館功能，發(fā)展智慧廣電平臺(tái)和融媒體中心，完善應(yīng)急廣播體系。建設(shè)全民健身中心、公共體育場(chǎng)、健身步道、社會(huì)足球場(chǎng)地、戶外運(yùn)動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施。有序建設(shè)體育公園，打造綠色便捷的居民健身新載體。
據(jù)上分析，《意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)化了縣域文化、文物、非遺、廣電和體育等事業(yè)可持續(xù)發(fā)展重要性，為事業(yè)與產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展奠定了良好的生態(tài)基礎(chǔ)。
深化體制機(jī)制創(chuàng)新
《意見(jiàn)》還著眼破解縣城建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，從完善人口、資金、土地等體制機(jī)制入手，為縣城建設(shè)提供了一攬子政策保障和措施。
一是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。全面落實(shí)取消縣城落戶限制政策，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來(lái)人口與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶一視同仁；確保新落戶人口與縣城居民享有教育、醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)。這項(xiàng)政策，將讓縣域營(yíng)商環(huán)境得到全面提升，更加有利招商引資。
二是建立多元可持續(xù)的投融資機(jī)制?！兑庖?jiàn)》提出，對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，提升縣域綜合金融服務(wù)水平，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)特別是開(kāi)發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)增加中長(zhǎng)期貸款投放，支持符合條件的企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券。這些支持措施，對(duì)促進(jìn)縣域文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展將起到有力的推動(dòng)作用。
三是建立集約高效的建設(shè)用地利用機(jī)制?！兑庖?jiàn)》提出，將加強(qiáng)存量低效建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)，合理安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。推廣節(jié)地型、緊湊式高效開(kāi)發(fā)模式，規(guī)范建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)。穩(wěn)妥開(kāi)發(fā)低丘緩坡地，合理確定開(kāi)發(fā)用途、規(guī)模、布局和項(xiàng)目用地準(zhǔn)入門檻。
結(jié)語(yǔ)
古人言：“郡縣治，天下安”。作為我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，縣城聯(lián)城結(jié)鄉(xiāng)、承上啟下，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。截至2021年底，我國(guó)共有1472個(gè)縣城（不含977個(gè)市轄區(qū)）、394個(gè)縣級(jí)市，文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論（ID：whcypl）按照每個(gè)縣城年均實(shí)現(xiàn)文旅總收入20億元保守測(cè)算，縣域文旅市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到3.7萬(wàn)億。
然而，我國(guó)縣城數(shù)量大、類型多，自然稟賦和發(fā)展路徑也各不相同，無(wú)論是建設(shè)先進(jìn)制造專業(yè)功能縣城，還是培育文化旅游專業(yè)功能縣城，都必須充分尊重縣城發(fā)展規(guī)律，立足資源優(yōu)勢(shì)、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、承載能力合理功能定位和專業(yè)類型。
結(jié)合前文分析，文化產(chǎn)業(yè)評(píng)論（ID：whcypl）認(rèn)為，推動(dòng)縣城文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)堅(jiān)持“一縣一策”“城鎮(zhèn)一體”的原則，客觀評(píng)估資源稟賦、找準(zhǔn)發(fā)展戰(zhàn)略定位、加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃引領(lǐng)、強(qiáng)化文化產(chǎn)業(yè)賦能、創(chuàng)新項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，切實(shí)形成縣城與中心鎮(zhèn)、中心村功能銜接的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和良性循環(huán)。
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