文|星圖金融研究院高級研究員 付一夫
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，明確指出，“到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強”。值得注意的是，《意見》是我國針對縣城城鎮(zhèn)化首個中央層級的政策文件，標志著國家對于縣城城鎮(zhèn)化建設的支持力度進一步提升。
當然，背后的深意，還是值得我們深入思考。
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縣，在漢語詞典中的解釋是：“一級行政區(qū)劃單位，由地區(qū)、自治州、直轄市領導”。我國的縣起源于春秋，推廣于戰(zhàn)國，定制于秦朝。司馬遷在《史記》中就曾寫道，“郡縣治，天下無不治?！?縱觀歷史，縣制已走過了2000多年的風雨進程，歷朝歷代的各行政層次都曾發(fā)生過較大的嬗變，唯獨縣制無朝廢設。
在我國經濟版圖上，縣城同樣占據著極為重要的地位。從城鄉(xiāng)協同發(fā)展的角度來看，縣城發(fā)揮著承上啟下的作用，向上承接大中城市的輻射，向下則是引領鄉(xiāng)村經濟發(fā)展；從人口規(guī)模的角度看，2021年底我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人，其中1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%；從經濟貢獻的角度看，我國近1900個縣城足足創(chuàng)造了全國38%的GDP?？h城的分量之重，不言自明。
那么，為什么要把縣城作為我國城鎮(zhèn)化的重要載體？
直接原因，自然是縣城的城鎮(zhèn)化率偏低。參考德邦證券的測算，我國近1900個縣城的平均城鎮(zhèn)化率只有24.2%，這一數值甚至不到全國的一半。原因在于我國縣城人口“流而不留”的格局，“工作在縣城，生活在農村”的現象十分普遍，超過2/3的務工農民常年往返于縣城和農村之間，“城鄉(xiāng)雙棲”、“工農兼業(yè)”、“城鄉(xiāng)通勤”堪稱是這類人群的日常寫照。將縣城作為城鎮(zhèn)化的重要載體，顯然是有利于我國城鎮(zhèn)化水平的進一步提升。
此外，還有三方面深層次原因：
其一，是緩解“大城市病”、助力新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀需要。
放眼當下，我國區(qū)域人口格局存在著不合理的局面，大城市的人口密度明顯要高于中小城市與縣城農村地區(qū)。從數據上看，我國一二線城市土地面積約占全國的5%，但卻吸納了全國14億人口中的近4億人。這種極不平衡的人口分布格局與大城市的社會環(huán)境承載力顯然不相匹配，如此便使得很多大城市出現人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張、物價過高等“大城市病”，客觀上加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡與城鎮(zhèn)化質量的打折。
于是，推動縣城城鎮(zhèn)化就成為了緩解這些問題的關鍵所在，不僅可以吸引大城市的人口回流縣城，還有利于開拓新的投資消費空間，這與新型城鎮(zhèn)化中“集約高效、包容共享、綠色低碳”等理念也是相吻合的。
其二，是改善“新市民”生活狀況、提升縣城居民生活質量的客觀需要。
隨著我國經濟社會的持續(xù)發(fā)展，越來越多的農村人口通過就業(yè)、入學等方式轉入城鎮(zhèn)，成為了名副其實的“新市民”，而在城鎮(zhèn)工作生活的農民工人數更是多達2.93億，我國的常住人口城鎮(zhèn)化率也達到了64%左右。
不過從另一個角度看，我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有45%左右，與常住人口城鎮(zhèn)化率之間存在近20個百分點的缺口，而這一缺口的主要構成就是億農民工為代表的“新市民”群體；換句話說，雖然他們已經屬于常住城鎮(zhèn)人口，并在城鎮(zhèn)里工作和生活，但很多人都還沒有戶口，由此引發(fā)了一系列困難和阻礙，包括就業(yè)創(chuàng)業(yè)、租房買房、孩子上學、老人養(yǎng)老等等，同時也造成了農民工在工作地和居住地間“鐘擺式”地遷移，繼而引發(fā)“春運難”“留守兒童”等社會問題。
推動縣城城鎮(zhèn)化，有利于引導農業(yè)轉移人口就近城鎮(zhèn)化，繼而優(yōu)化大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局，同時也可以夯實縣城運行基礎支撐，增進縣城民生福祉。
其三，是聚集資源要素、助力鄉(xiāng)村振興的客觀需要。
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點和落腳點是推進農業(yè)農村現代化，促進農民富裕并最終實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展，而這其中的關鍵在于將人才、產業(yè)、技術、信息等資源要素導入鄉(xiāng)村并留下來發(fā)揮作用。然而由于種種現實層面的原因，我國鄉(xiāng)村地區(qū)還不能有效承載并聚合這些資源要素，這便需要縣城的助力。
從空間地理上講，縣城與田野鄉(xiāng)村緊密相連，且縣城的經濟社會各方面條件要普遍優(yōu)于鄉(xiāng)村，而城鎮(zhèn)化的推進可以幫助縣城更好地聚合各類資源，吸納農村剩余勞動力，繼而輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展和農業(yè)農村現代化；而農民在縣城工作可以獲得較高的經濟收入，在享受城鎮(zhèn)生活的便捷性與舒適感的同時，也可以兼顧家庭責任和農田耕種。
正因上述種種原因，此次《意見》的出臺可謂恰逢其時，既從頂層設計層面肯定了我國縣城的地位和作用，引導大眾的目光不要只盯著大城市，又指明了不同類型縣城未來的發(fā)展路徑，包括縣城建設和體制機制創(chuàng)新的重點任務，還詳細回答了“我們?yōu)槭裁匆l(fā)展縣城，我們要發(fā)展什么樣的縣城，我們要怎樣去發(fā)展縣城”等問題，有利于各界人士對縣城的后續(xù)發(fā)展形成良好的預期，對于很多人的工作生活選擇都將產生深遠的影響。
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推動縣城城鎮(zhèn)化，首當其沖的發(fā)力點自然是基建。
在我國城鎮(zhèn)化建設過程中，縣城的基建投資力度長期弱于城市。Wind數據顯示，自2015年以來，城市市政公用設施投資完成總額一直都是縣城的5~7倍，而縣城人均市政公用設施投資額僅為城市的1/2左右，足以證明縣城基建仍有巨大的布局空間。
事實上，去年下半年以來我國經濟逐漸面臨“三重壓力”，而今年年初又出現俄烏沖突和疫情反復兩大挑戰(zhàn)，我國一季度GDP 4.8%的增速與全年5.5%左右的目標存在不小差距，穩(wěn)增長的壓力可謂有增無減，亟需加大逆周期調節(jié)力度?？紤]到在疫情環(huán)境下，促消費手段的見效進度很可能不及預期，故而加碼基建便極為必要。
在此背景下，從去年中央經濟工作會議提“適度超前基建投資”，到今年4月底財經委會議專題討論“全面加強基建體系”，充分彰顯出決策層對于基建穩(wěn)增長的共識。近期有關部門紛紛謀劃“具有一定規(guī)模效應（量大）和可推廣性（面廣）的投資載體”，而縣城基建又存在巨大的布局空間，此時加碼縣城基建投入便再合適不過。
根據《意見》的相關內容，縣城建設的具體方向涵蓋培育特色優(yōu)勢產業(yè)、優(yōu)化市政設施、強化公共服務供給、提升人居環(huán)境質量、促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補等方面。落實到具體的基建項目層面，大體可以從如下方面予以發(fā)力：
（1）產業(yè)類基建：包括產業(yè)配套設施、商貿物流網絡（物流中心）、消費類基建（商圈）等；
（2）市政設施：包括交通設施（道路/停車場/客運站/充換電站）、防洪排澇和防災減災設施、老化管網改造、老舊小區(qū)改造、數字化改造等；
（3）公共服務類基建：包括醫(yī)療衛(wèi)生（含中醫(yī)院）、學校、養(yǎng)老托幼場所、文化體育設施等；
（4）環(huán)境質量基建：包括歷史景觀保護、生態(tài)綠地系統、綠色建筑、垃圾和污水處理系統；
（5）縣鄉(xiāng)銜接：主要是基建向鄉(xiāng)村延伸，如管網延伸、醫(yī)療衛(wèi)生共同體、城鄉(xiāng)教育聯合體、縣鄉(xiāng)養(yǎng)老服務網絡等。
需要指出的是，發(fā)力基建絕不是縣城城鎮(zhèn)化的全部內容。
雖然城鎮(zhèn)化的外在表現是城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張，是大片的土地被改變?yōu)椤俺擎?zhèn)建設用地”，是高樓大廈拔地而起，但歸根結底，“人”才是城鎮(zhèn)化的核心。誠如哈佛大學經濟學教授愛德華·格萊澤在《城市的勝利》一書中所言：
“我們必須從‘把城市看做是城市中的建筑’這種傾向中擺脫出來。永遠不要忘記，真正的城市是由居民而非由混凝土組成的。”
按此邏輯，推進更高質量的城鎮(zhèn)化，應在土地資源的集約高效配置前提下，更加注重“以人為本”，不僅要讓農民進城實現地域轉移和職業(yè)轉換，還要實現身份的轉換，實現就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等系列由鄉(xiāng)到城的重大轉變。換句話說，縣城的城鎮(zhèn)化建設，需要針對“產城人”的綜合發(fā)展全盤考慮，絕不是簡單地加大基礎設施建設就能實現的，產業(yè)、基礎設施、公共服務等也必須要做到共同配套發(fā)展。
所以，想要真正推動縣城城鎮(zhèn)化的高質量發(fā)展，讓越來越多的人愿意在縣城里扎根，我們需要做的還有很多。
【注：市場有風險，投資需謹慎。在任何情況下，本訂閱號所載信息或所表述意見僅為觀點交流，并不構成對任何人的投資建議?！?/em>