文|東灘智庫 肖璐

由于PPP監(jiān)管趨嚴(yán)、規(guī)范政府債等原因，ABO/投資人+EPC模式成為業(yè)內(nèi)探討的重點(diǎn)，由政府授權(quán)單位履行業(yè)主職責(zé)，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務(wù)，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，同時(shí)支付授權(quán)運(yùn)營費(fèi)用。

然而，2021年6月，財(cái)政部對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復(fù)財(cái)金函〔2021〕40號中提到“部分地方開始采用‘授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營’（ABO）、‘融資+工程總承包’（F+EPC）等尚無制度規(guī)范的模式實(shí)施項(xiàng)目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患”，財(cái)政部拒絕為ABO和F+EPC模式背書。那么，要如何讓片區(qū)開發(fā)符合目前的法律法規(guī)呢？本文為讀者解讀片區(qū)開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和實(shí)施建議。

一、模式創(chuàng)新

目前主流合規(guī)的模式源自于ABO、投資人+EPC模式的融合，主要是為了打通政府支付通道、規(guī)避政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、成功獲得金融機(jī)構(gòu)融資，創(chuàng)新性的片區(qū)開發(fā)模式。

ABO模式：2016年北京市交通委員會與京投公司的授權(quán)合作，創(chuàng)造性地提出采用ABO模式（授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營）——由市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場主體資源，提供城市軌道交通項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營等整體服務(wù)。政府履行監(jiān)督管理、規(guī)則制定和績效考核等職責(zé)，同時(shí)每年向京投公司支付295億元（建設(shè)資金255億元，更新改造和運(yùn)營虧損補(bǔ)貼40億元）授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。X-EPC模式：EPC（Engineering Procurement Construction）是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包，即所謂的交鑰匙工程。既然是交鑰匙，財(cái)政緊張的政府開始要求施工企業(yè)把融資環(huán)節(jié)也囊括進(jìn)來，于是有了F+EPC。2019年《政府投資條例》出臺，提出“政府投資項(xiàng)目不得由施工企業(yè)墊資建設(shè)”，于是有了“投資人+EPC”模式。這種模式由企業(yè)自有資金出資，將政府投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)換成企業(yè)投資項(xiàng)目，以規(guī)避上述規(guī)定。

兩種模式應(yīng)用于片區(qū)開發(fā)領(lǐng)域，都存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和融資困境。因此，出現(xiàn)了混合型ABO模式，它集合了特許經(jīng)營和投資人+EPC兩種模式優(yōu)勢的開發(fā)模式（因而也稱為“特許經(jīng)營+聯(lián)合開發(fā)”或者“授權(quán)+投資人+EPC”模式）。

二、操作路徑

其實(shí)，具體叫什么名字都不重要（甚至于目前叫ABO+會讓金融機(jī)構(gòu)決策時(shí)更為謹(jǐn)慎，投資人+EPC也讓人懷疑是“假”投資人），重要的是這種模式的合規(guī)性，筆者總結(jié)操作上包括以下10步，實(shí)現(xiàn)政府“以收定支、見貨付費(fèi)、按效付款”，片區(qū)“滾動開發(fā)、合規(guī)開發(fā)”。

1、地方政府通過競爭性方式，授予屬地平臺公司特許經(jīng)營權(quán)；

2、平臺公司通過競爭性方式，尋找社會投資人；

3、平臺公司與社會投資人成立合資項(xiàng)目公司，社會投資人控股；

4、項(xiàng)目公司與平臺公司簽訂投資合作協(xié)議，負(fù)責(zé)片區(qū)的開發(fā)；

5、項(xiàng)目公司用應(yīng)收賬款和經(jīng)營收入向金融機(jī)構(gòu)融資；

6、項(xiàng)目公司進(jìn)行施工建設(shè)和營商環(huán)境營造；

7、工程建設(shè)后進(jìn)行土地出讓，地方財(cái)政獲得土地、稅收等收益；項(xiàng)目公司獲得經(jīng)營項(xiàng)目收益；

8、地方財(cái)政部門根據(jù)經(jīng)營績效向平臺公司支付特許經(jīng)營服務(wù)費(fèi)和績效獎補(bǔ)；

9、平臺公司向項(xiàng)目公司支付工程費(fèi)用和績效獎補(bǔ)；10、項(xiàng)目公司利用工程費(fèi)用和運(yùn)營收益償還金融機(jī)構(gòu)貸款。

三、操作要點(diǎn)

（一）授權(quán)環(huán)節(jié)

1、是否可以直接授權(quán)給社會資本？

法律上允許，但存在較大風(fēng)險(xiǎn)?！蛾P(guān)于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》(財(cái)建〔2017〕743號)中提出“通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與運(yùn)營”，但目前實(shí)操中尚未有此案例，因?yàn)槿绻跈?quán)給民營資本，容易出現(xiàn)暗箱操作、國有資產(chǎn)流失、項(xiàng)目爛尾等政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2、授權(quán)給屬地平臺公司是否合規(guī)？

授權(quán)平臺公司特許經(jīng)營需要通過招標(biāo)等合法形式授權(quán)。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委令25號）第十六條“【特許經(jīng)營者選擇】實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的實(shí)施方案，……，通過招標(biāo)、競爭性談判等市場競爭方式依法選擇特許經(jīng)營者，并進(jìn)行公示”。

3、能否直接授權(quán)給合資項(xiàng)目公司？

允許通過競爭性方式授權(quán)給合資項(xiàng)目公司。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委令25號）第十八條“需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：……（三）項(xiàng)目公司的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等”。但目前尚無此案例，筆者認(rèn)為，在特許經(jīng)營時(shí)就引入第三方社會資本，有利于防控在特許經(jīng)營權(quán)由平臺公司承繼給項(xiàng)目公司時(shí)的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。

4、平臺公司資本金能否政府注入？

可以?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三條提出“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。”即對特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人的要求并無特別限制。（注：實(shí)操中“投資人+EPC”模式不行，因?yàn)樵撃Ｊ街饕菫榱艘?guī)避政府投資，《政府投資條例》第九條對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行了界定：政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目。如果平臺公司的自有資金是由政府注入的，則會被認(rèn)定為是政府投資項(xiàng)目。）

（二）建設(shè)環(huán)節(jié)

5、能否直接選擇第三方社會資本？

在第二種授權(quán)模式下，必須通過競爭性方式引入第三方戰(zhàn)略投資者?！蛾P(guān)于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項(xiàng)目引入非國有資本的指導(dǎo)意見》(發(fā)改經(jīng)體〔2015〕2423號)提出引入非國有資本時(shí)應(yīng)“依法依規(guī)、公開透明。嚴(yán)格遵守有關(guān)法律法規(guī),履行相關(guān)程序,確保程序公開、規(guī)則公開和結(jié)果公開,加強(qiáng)社會監(jiān)督,切實(shí)防止暗箱操作和國有資產(chǎn)流失”。

6、能否與社會資本合作開發(fā)項(xiàng)目？

能夠通過引入戰(zhàn)略投資者的形式，共同開發(fā)特許經(jīng)營項(xiàng)目?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委令25號）提出“國家鼓勵特許經(jīng)營項(xiàng)目采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式拓寬投融資渠道”。

7、項(xiàng)目公司能否承繼特許經(jīng)營權(quán)？

目前尚無法律明確項(xiàng)目公司能否從平臺公司承繼特許經(jīng)營權(quán)，但實(shí)操中可以通過簽署政府、平臺公司和項(xiàng)目公司的三方承繼協(xié)議或是認(rèn)可協(xié)議進(jìn)行特許經(jīng)營權(quán)承繼，存在一定的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。針對此項(xiàng)，可選擇第三種授權(quán)模式，在投標(biāo)前就明確之后將成立項(xiàng)目公司。

8、能否由社會資本直接開發(fā)建設(shè)？

作為特許經(jīng)營項(xiàng)目戰(zhàn)略投資人，可以不進(jìn)行招標(biāo)直接建設(shè)，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)”。

9、如何合法獲得金融機(jī)構(gòu)的融資？

融資主體從平臺公司變成項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司由第三方社會資本控股，融資行為是純市場化行為?！蛾P(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》提出“明確政策界限，允許合法合規(guī)融資行為，……，凡償債資金來源為經(jīng)營性收入、不新增隱性債務(wù)的，不認(rèn)定為隱性債務(wù)問責(zé)情形”。

（1）項(xiàng)目公司與平臺公司簽訂《工程施工協(xié)議》，獲得應(yīng)收賬款，用應(yīng)收賬款進(jìn)行融資?！稇?yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》（中國人民銀行令〔2019〕第4號）第三條“應(yīng)收賬款出質(zhì)，具體是指為擔(dān)保債務(wù)的履行，債務(wù)人或者第三人將其合法擁有的應(yīng)收賬款出質(zhì)給債權(quán)人，債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)的情形，債權(quán)人有權(quán)就該應(yīng)收賬款及其收益優(yōu)先受償”。

（2）《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二十三條“探索利用特許經(jīng)營項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源”。項(xiàng)目本身所具備的經(jīng)營性現(xiàn)金流非常重要，銀行可以將該部分經(jīng)營性現(xiàn)金流認(rèn)定為項(xiàng)目合規(guī)的還款來源并匹配相應(yīng)的貸款，在項(xiàng)目中裝入一些具有合理經(jīng)營收入的子項(xiàng)目，將項(xiàng)目打造成為具有強(qiáng)自身造血功能且經(jīng)營性現(xiàn)金流穩(wěn)定的經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，提高經(jīng)營性收入在總收入中的占比。譬如，商辦、經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、招商費(fèi)用、特許經(jīng)營服務(wù)費(fèi)等。

（三）運(yùn)營環(huán)節(jié)

10、如何規(guī)避政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？

（1）政府支出遵循“以收定支”原則，首年投資由項(xiàng)目公司資本金投入，當(dāng)年掛牌相應(yīng)的土地，政府根據(jù)項(xiàng)目當(dāng)年的財(cái)稅收入，制定下一年度的委托經(jīng)營費(fèi)和績效獎補(bǔ)支出預(yù)算，逐年滾動，封閉運(yùn)行，不延期支付，不增加政府債務(wù)。

（2）由社會資本控股的項(xiàng)目公司進(jìn)行融資，平臺公司不控股，不并表，不涉及隱性債務(wù)問題。

（3）針對政府的財(cái)政支出責(zé)任，需事先完成物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的全面評估，若具備條件，根據(jù)政府出臺相應(yīng)的政策支撐，將依法納入中長期預(yù)算管理，防止產(chǎn)生政府隱性負(fù)債。

（4）政府的特許經(jīng)營服務(wù)費(fèi)不能是固化的，而應(yīng)該是建立在對運(yùn)營績效考核的基礎(chǔ)之上。

（5）提升項(xiàng)目公司的子項(xiàng)目運(yùn)營收入的占比，而非全部依賴土地出讓收入。因?yàn)榇┩竵砜?，如果沒有運(yùn)營項(xiàng)目，則其投資回報(bào)均源自于土地出讓后的留存收入，有違財(cái)綜〔2016〕4號文“項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資”。

11、如何設(shè)計(jì)特許經(jīng)營的服務(wù)內(nèi)容？

（1）特許經(jīng)營的核心交付內(nèi)容：綜合性的營商環(huán)境；因?yàn)槠瑓^(qū)開發(fā)的本質(zhì)是通過將低生產(chǎn)率水平規(guī)劃用途的土地置換成為高生產(chǎn)率水平規(guī)劃用途的土地，以利于在較低的成本上，將低生產(chǎn)率水平產(chǎn)業(yè)置換為高生產(chǎn)率水平產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)造更高生產(chǎn)力水平的功能。

（2）績效考核：在授權(quán)協(xié)議中應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理的績效考核指標(biāo)，避免授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)出現(xiàn)固定回報(bào)的現(xiàn)象，同時(shí)能促進(jìn)被授權(quán)單位能夠更加重視項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營工作，為后續(xù)實(shí)施提供更好的服務(wù)；績效考核可以對綜合營商環(huán)境(社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo))或者其他經(jīng)營目標(biāo)，而不是建筑工程質(zhì)量工期的績效考核，是合規(guī)性架構(gòu)的必須組成部分：“見貨付款，按效付費(fèi)”。鏈接：績效考核指標(biāo)體系——可用性和運(yùn)營維護(hù)；投資增收，例如，財(cái)政收入增量額，資金調(diào)入(落地)額，固定資產(chǎn)投資額等等；產(chǎn)業(yè)發(fā)展，例如，企業(yè)(規(guī)限上)引入數(shù)，GDP，產(chǎn)值，銷售額，營業(yè)額，就業(yè)指標(biāo)等等；增長能力，例如，重大項(xiàng)目(如按投資額約定)落地，人產(chǎn)城融合評價(jià)，社會滿意度等。

12、是否依賴政府特許經(jīng)營費(fèi)即可？

作為企業(yè)投資項(xiàng)目，項(xiàng)目的經(jīng)營性是非常重要的，如果全部收入都是靠政府特許經(jīng)營服務(wù)費(fèi)和績效獎補(bǔ)，那么，極有可能被判定為最終是由政府支付，否則無法解釋一個(gè)市場化經(jīng)營的企業(yè)為什么要投資公益性項(xiàng)目（也很難成功從銀行融資），只有項(xiàng)目是有經(jīng)營收入的，投資人才可能得到回收，否則穿透來看，使用者不付費(fèi)全由政府付費(fèi)，仍然屬于無效投資，容易被判定為政府隱性債務(wù)。

13、社會資本如何實(shí)現(xiàn)資本金退出？

平臺公司可以與社會資本約定，在片區(qū)開發(fā)成熟后，由平臺公司，根據(jù)自身收益情況，逐年回購社會資本的股份或進(jìn)行清算，以獲得片區(qū)內(nèi)的資產(chǎn)所有權(quán)，特許經(jīng)營期限屆滿后再由平臺公司移交政府。

（四）支付環(huán)節(jié)

14、如何打通財(cái)政資金到平臺公司？

（1）政府授權(quán)平臺公司統(tǒng)籌開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)維片區(qū)；

（2）政府根據(jù)財(cái)政征收和招商引資、營商環(huán)境打造的績效向平臺公司支付授權(quán)經(jīng)營費(fèi)用?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委令25號）提出“通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)”。

15、如何從平臺公司給到社會資本？

（1）在政府與屬地平臺公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》時(shí)，明確“允許平臺公司通過競爭性方式選擇社會資本進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)片區(qū)，以引入市場化資金”；

（2）平臺公司通過招標(biāo)形式與社會資本簽訂《聯(lián)合開發(fā)協(xié)議》，雙方共同出資組建項(xiàng)目公司；（3）社會資本成為特許經(jīng)營項(xiàng)目的投資人，可直接參與工程建設(shè)施工，無需再次招標(biāo)。社會資本獲得施工收益，實(shí)現(xiàn)資金回流。

16、土地出讓金是否可以支付費(fèi)用？

可以，土地出讓收入是土地儲備的重要來源，但必須是前期已經(jīng)收儲上市的土地出讓收入，不能是片區(qū)擬新開發(fā)的土地預(yù)期出讓收入?！锻恋貎滟Y金財(cái)務(wù)管理辦法》（財(cái)綜〔2018〕8號）第五條指出“土地儲備資金來源主要包括：財(cái)政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；財(cái)政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；地方政府債券籌集的土地儲備資金；經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可用于土地儲備的其他財(cái)政資金等”。

現(xiàn)階段，合規(guī)依然是片區(qū)開發(fā)的關(guān)鍵詞，不用在乎名字是叫ABO、投資人+EPC還是叫其他。社會資本要考慮的是政府不能兜底的，需要提高自身風(fēng)險(xiǎn)防范能力，在項(xiàng)目選擇的時(shí)候，要充分考慮目標(biāo)片區(qū)是否值得投資，是否能有經(jīng)營收入，只賺工程利潤不是長久之計(jì)，高質(zhì)量開發(fā)、市場化融資才是片區(qū)開發(fā)最后的歸宿。業(yè)內(nèi)有句話是這樣的“唯有高質(zhì)量發(fā)展，方能合規(guī)；唯有合規(guī)，才能高質(zhì)量發(fā)展?！?/p>