記者 | 席菁華
中國電力市場改革進入深水區(qū)，全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)將提速。
4月10日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（下稱《意見》）正式發(fā)布，提出加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護和市場分割，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。
全國統(tǒng)一電力市場體系，是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的重要組成部分。《意見》提出，將建立多層次統(tǒng)一電力市場體系，研究推動適時組建全國電力交易中心。
這是對1月28日兩部委發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）所提政策的再度重申。
《指導(dǎo)意見》為建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場明確了時間線路圖，并提出兩個里程碑目標(biāo)：到2025年，全國統(tǒng)一電力市場體系初步建成，國家市場與省/區(qū)域市場協(xié)同運行。
到2035年，全國統(tǒng)一電力市場體系基本建成，適應(yīng)新型電力系統(tǒng)要求，國家市場與省/區(qū)域市場聯(lián)合運行，新能源全面參與市場交易，市場主體平等競爭、自主選擇。
為何要建統(tǒng)一電力市場？
2015年，《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》印發(fā)實施，標(biāo)志著中國開啟新一輪電改。
七年以來，中國在逐步放開發(fā)用電計劃、擴大中長期交易規(guī)模、推進現(xiàn)貨交易試點、促進清潔能源消納等關(guān)鍵問題上取得了重大進展，2021年全國市場化交易電量接近45%。
隨著新一輪電力體制改革逐步推進，一些深層次的問題開始凸顯。
第一，中國電力市場存在體制不完整、功能不完善、交易規(guī)則不統(tǒng)一的問題。這主要體現(xiàn)在市場政策、交易規(guī)則變化較頻繁，市場模式和交易品種差異較大，市場銜接機制不夠完善。
第二，中國能源供需呈現(xiàn)逆向分布，跨省跨區(qū)交易存在市場壁壘，各地在“省內(nèi)電”、“省外電”、“外送電”的協(xié)調(diào)使用上存在矛盾，亟需打破壁壘。
第三，2021年下半年，國內(nèi)出現(xiàn)煤電價格倒掛現(xiàn)象，部分地區(qū)“拉閘限電”，使得搭建煤電之間有效的價格傳導(dǎo)機制，完善市場化價格形成機制，有效平衡電力供需變得更為急迫。
第四，“雙碳”目標(biāo)要求加快構(gòu)建新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，需進一步提高風(fēng)能、太陽能等清潔能源的滲透率。
中國風(fēng)光資源主要集中在“三北”地區(qū)，受區(qū)域電網(wǎng)負荷強度限制，窩電和缺電同時存在。需要通過市場價格信號發(fā)揮引導(dǎo)作用，加強省際、區(qū)域間電網(wǎng)互聯(lián)互通，在更大范圍內(nèi)配置新能源。
要破解以上四大問題，要從更高層面進行統(tǒng)籌，完善頂層規(guī)劃，加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系。
南方電網(wǎng)改革發(fā)展研究中心張森林和政策研究部盧智撰文稱，全國統(tǒng)一電力市場具有四大特征，分別為市場的開放性、規(guī)則的一致性、競爭的公平性，以及商品的流動性。
全國統(tǒng)一電力市場的建設(shè)旨在實現(xiàn)三大目標(biāo)，一是減少政府對資源的直接配置，重構(gòu)市場與政府間關(guān)系，還原電力的商品屬性，更好的發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。
二是提升電力系統(tǒng)穩(wěn)定性和靈活調(diào)節(jié)能力，在全國更大范圍內(nèi)促進電力資源共享互濟和優(yōu)化配置。
三是激勵新能源參與交易，在保障能源安全和經(jīng)濟性兩大目標(biāo)下，提升電力市場對高比例新能源的適應(yīng)性，促進新能源更大規(guī)模、更高效率的生產(chǎn)、傳輸和消納，推動低碳轉(zhuǎn)型。
統(tǒng)一電力市場怎么建？
相較于此前的電改文件，《指導(dǎo)意見》首次提出組建全國電力交易中心，并明確全國統(tǒng)一電力市場是多層次市場協(xié)同運行的市場體系。
加強多層次統(tǒng)一電力市場建設(shè)，有助于形成各層級機制有效銜接。《指導(dǎo)意見》提出，要引導(dǎo)各層次電力市場協(xié)同運行和有序推進跨省跨區(qū)市場間開放合作。
按照“宜省則省，宜區(qū)域則區(qū)域”的原則，區(qū)域市場與省市場不分高低層級、不分先后順序。
其中，多層次協(xié)同是指國家電力市場層、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）/區(qū)域電力市場層相互耦合、有序銜接。
在國家層面，加快建設(shè)國家電力市場，充分發(fā)揮北京、廣州電力交易中心作用，完善電力交易平臺運營管理和跨省跨區(qū)市場交易機制，研究推動適時組建全國電力交易中心。
在組建全國電力交易中心后，將引入多種市場主體和戰(zhàn)略投資者，形成多方合力的治理體系，共同支撐電力市場合規(guī)運營。
在主體層面，穩(wěn)步推進?。▍^(qū)、市）/區(qū)域市場建設(shè)，提高省域內(nèi)電力資源配置效率。
在協(xié)同運行維度，引導(dǎo)各層次電力市場協(xié)同運行，條件成熟時支持?。▍^(qū)、市）市場與國家市場融合發(fā)展，或多省（區(qū)、市）聯(lián)合形成區(qū)域市場后再與國家市場融合發(fā)展。
在跨省跨區(qū)維度，有序推進跨省跨區(qū)市場間開放合作，分類放開跨省跨區(qū)優(yōu)先發(fā)電計劃，推動將國家送電計劃、地方政府送電協(xié)議轉(zhuǎn)化為政府授權(quán)的中長期合同。
《指導(dǎo)意見》還明確了全國電力市場體系中各層次市場的功能定位。
其中，?。▍^(qū)、市）市場主要發(fā)揮基礎(chǔ)作用，主負責(zé)保證省內(nèi)電力基本平衡和省內(nèi)電力資源的優(yōu)化配置。
區(qū)域市場開展跨省區(qū)電力中長期交易和調(diào)頻、備用輔助服務(wù)交易，優(yōu)化區(qū)域電力資源的配置。國家電力市場則負責(zé)?。▍^(qū)、市）/區(qū)域市場間的共享互濟和優(yōu)化配置。
一位資深電力觀察人士告訴界面新聞，多層次的統(tǒng)一電力市場，可以劃分為國家-區(qū)域-省三級，若電網(wǎng)企業(yè)實現(xiàn)輸配分離，輸電網(wǎng)公司負責(zé)省間互聯(lián)，配電網(wǎng)公司負責(zé)本地電網(wǎng)建設(shè)。
“如此能夠?qū)崿F(xiàn)靈活和安全的平衡，電網(wǎng)的運營成本進一步清晰化。”該人士稱。
形成適合中國國情、有更強新能源消納能力的新型電力系統(tǒng)，也是《指導(dǎo)意見》的重要組成部分。
該文件要求，完善適應(yīng)高比例新能源的市場機制，有序推動新能源參與電力市場交易，以市場化收益吸引社會資本，促進新能源可持續(xù)投資。
最終落地有何難點？
全國統(tǒng)一電力市場體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這一頂層設(shè)計能否真正落地落實，需得到各省政府的支持并有力執(zhí)行。這是值得關(guān)注的重要環(huán)節(jié)之一。
中國省級電力市場在電力市場體系中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，但部分省份存在區(qū)域封鎖和地方保護行為，且存在跨省跨區(qū)通道可用輸電容量信息不對稱的現(xiàn)象，這降低了電力資源在省際間的配置效率。
中國電力體制的典型特征是“條塊分割”、“條塊博弈”、“塊塊競爭”、“央地博弈”，這干擾市場秩序，阻礙了電力市場機制的正常運轉(zhuǎn)。“條”是指電網(wǎng)，“塊”指地方政府。
一位電網(wǎng)資深從業(yè)人士告訴界面新聞，除上述問題外，央企下屬電企和地方發(fā)電企業(yè)的分割，也對市場機制運行形成了阻礙。
“地方發(fā)電企業(yè)優(yōu)先聽從地方，五大發(fā)電公司下屬公司屬于央企，優(yōu)先聽從公司總部?！鄙鲜鋈耸繉缑嫘侣劚硎?，“盡管同為發(fā)電企業(yè)，但利益和訴求也不一樣”。
上述電力觀察人士對界面新聞表示，這是中國電力體制改革的一大難點，也是電改的核心問題。對于“條塊分割”等問題，電改“5號文”里已提出一定思考，但至今仍未解決。
“不同的調(diào)度主體之間有矛盾，背后是央地之爭?！彼硎?，“全國統(tǒng)一電力市場的建設(shè)，要求將省間交易的主體從地方政府轉(zhuǎn)向市場主體。這些機制理不順，市場就很難真正建立起來?！?/p>
全國電力交易中心在哪里落地、由誰主導(dǎo)，電網(wǎng)公司的功能是否將發(fā)生轉(zhuǎn)變？這些也是業(yè)內(nèi)關(guān)注重點。
華北電力大學(xué)教授、能源互聯(lián)網(wǎng)研究中心主任曾鳴告訴界面新聞，全國電力交易中心的主導(dǎo)者將是國家發(fā)改委，電網(wǎng)企業(yè)扮演支撐的角色。全國、區(qū)域以及省份的交易中心，基本都由電網(wǎng)公司作為主要單位，其他相關(guān)市場成員參與其中。
目前，跨省跨區(qū)交易主要由國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)各自旗下的北京和廣州電力交易中心統(tǒng)一組織，基本按照國家計劃、政府間協(xié)議確定電量和電價，由電網(wǎng)企業(yè)以統(tǒng)購統(tǒng)銷的模式交易。
全國電力交易中心推出后，兩大國家級電力交易中心扮演的角色和定位或改變。
“全國電力交易市場建立后，如何保證電力調(diào)度權(quán)相對獨立且保證公正性，也是核心問題之一?！币徊辉妇呙碾娏π袠I(yè)人士對界面新聞表示，
電力體制改革包括調(diào)度交易體制改革。調(diào)度權(quán)屬于公權(quán)力，需要政府嚴格監(jiān)管。目前輸電和配電領(lǐng)域的電力調(diào)度權(quán)，主要由電網(wǎng)企業(yè)掌控。
兩大電網(wǎng)公司通過全資子公司及控股方式，直接或間接地控制著區(qū)域性和省級電力交易機構(gòu)，導(dǎo)致電力交易機構(gòu)的獨立性有限，不利于售電側(cè)市場的競爭。
上述電網(wǎng)人士則對界面新聞稱，保障電力安全與保供是電網(wǎng)企業(yè)最重要的責(zé)任，如果喪失統(tǒng)一的交易和調(diào)度系統(tǒng)，電網(wǎng)存在崩潰風(fēng)險。
他認為，電力是特殊商品，不能完全讓各級政府游離于電力市場之外，不能只從經(jīng)濟利益層面考慮搭建大市場，去闡述大自由經(jīng)濟市場的意義。
廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強也對界面新聞稱，如果從電網(wǎng)公司手中拿走調(diào)度權(quán)，可能涉及到保障電力供應(yīng)、電力安全的問題。
“電網(wǎng)掌握調(diào)度權(quán)存在公平風(fēng)險，但中國的國情要求以安全供應(yīng)為第一位，這一點很難改變。”林伯強表示。
全國統(tǒng)一電力市場的建設(shè)，還涉及電力市場空間、電價體系、跨省跨區(qū)輸電、等諸多要素，還需搭建交易規(guī)則以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
多位電網(wǎng)從業(yè)人士告訴界面新聞，中國電網(wǎng)技術(shù)運營能力領(lǐng)先，推進全國統(tǒng)一市場的建設(shè)不存在技術(shù)難題。
國網(wǎng)能源研究院副總工程師馬莉曾撰文稱，統(tǒng)一市場并不等同于完全市場化，中國各省能源資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平不同，形成了東西部、南北方經(jīng)濟差異化發(fā)展模式和不平衡格局，對電價水平的承受能力差異較大。
她認為，電力市場建設(shè)初期，要通過合理的市場機制設(shè)計，確保電價在合理范圍內(nèi)波動，保障電力市場建設(shè)平穩(wěn)起步。
曾鳴告訴界面新聞，全國統(tǒng)一電力市場的搭建已形成框架，但真正統(tǒng)一交易規(guī)則，打破省間壁壘，協(xié)調(diào)好各相關(guān)部門之間的利益關(guān)系，使得電力資源在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置，是一個長期的任務(wù)和逐步實現(xiàn)的過程。
“最終，全國統(tǒng)一電力市場將在保障安全及雙碳目標(biāo)達成下，推動電力市場公平競爭，提高競爭效率，降低電力成本，使終端用戶享受真正的改革紅利。”曾鳴說。