文 | 湯雨 趙榮美 王進
據(jù)不完全統(tǒng)計，目前已有20多個省市、自治區(qū)出臺了停、限電措施。包括長期以來電力供過于求的東北三省，都已開始限制工商業(yè)甚至居民用電，全國電力形勢面臨空前挑戰(zhàn)。
隨著北方地區(qū)供暖季到來，對電和氣的季節(jié)性需求大幅增長。與此同時，國際天然氣價格暴漲，電力供求關(guān)系或?qū)⒏泳o張。
近十年來，電力供求矛盾首次在全國范圍內(nèi)爆發(fā)，入冬后情況應(yīng)會更加嚴重，能源緊張局面是否有近期緩解辦法和中長期解決方案？
一、此次電力問題產(chǎn)生的背景和原因是什么？
此次拉閘停電、停工停產(chǎn)與網(wǎng)上到處散布的“陰謀論”、“貿(mào)易戰(zhàn)”、“金融戰(zhàn)”等“多盤大棋”無關(guān)。
從供給看，煤炭供給大幅降低。
據(jù)不完全統(tǒng)計，一是“十三五”期間推行供給側(cè)改革后，全國累計煤礦退出達5500個，淘汰“落后”產(chǎn)能達10億噸/年，而同期優(yōu)勢產(chǎn)能增加有限；二是所有在采煤礦被強制要求降低產(chǎn)能，包括縮減開采天數(shù)以及每天的開采時間；三是近年來，由于環(huán)保和安全檢查不過關(guān)等問題，不少煤礦被迫停產(chǎn)停工，復(fù)工遙遙無期；四是近兩年進口煤炭總量減少，特別是從澳洲進口大幅降低，同時，蒙古、印尼等國出口量削減。
此外，同期可再生能源拖了后腿，豐水期水不豐，風(fēng)電風(fēng)不給力，光伏組件價格暴漲，無法在短期內(nèi)擔當大任。
從需求看，各國還在新冠疫情肆虐中，供應(yīng)鏈尚未完全恢復(fù)。中國作為全球制造大國，不得不應(yīng)對全球激增的制造業(yè)訂單，用電需求有所增長。
另外，中國疫情已經(jīng)得到有效控制，各地投資項目逐步落地，一些高耗能產(chǎn)業(yè)集中投產(chǎn)，電力需求比去年同期增長10%-15%。
從市場看，煤炭市場供求失衡，已導(dǎo)致煤炭價格一路狂奔。相關(guān)高層已有關(guān)注，并多次召集主流煤炭企業(yè)進行“窗口指導(dǎo)”，市場短暫微調(diào)，但煤價并無下滑趨勢。高煤價早已導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)全面虧損，發(fā)電企業(yè)有各種主客觀理由少開工、少發(fā)電。市場煤價與計劃電價矛盾早就開始顯現(xiàn)，有關(guān)部門議而不決，以至最近集中爆發(fā)。
從政策看，“雙碳目標”出臺后，部分地方執(zhí)行過頭，“一刀切”，不顧實際情況，限制煤炭生產(chǎn)；加之，近期來國家及地方“能耗雙控”方案相繼出臺，拉閘限電一直是最簡單、最見效的辦法，恰逢全國市場電力短缺，“能耗雙控”成為“背鍋俠”，有關(guān)部門及有關(guān)政策備受責疑。
從國際看，受疫情嚴重影響，主要煤炭出口國生產(chǎn)受限，出口下滑；主要石油生產(chǎn)國仍然嚴格控制產(chǎn)量，雖然需求量遠未達到疫前水平，但油價已經(jīng)超出疫前；受相關(guān)因素影響，天然氣供求失衡，天然氣價格暴漲（參見天然氣大戰(zhàn)①：暴跌暴漲，淡季不淡）；加之，拜登政府推動“綠色革命”，美元超發(fā)，推高全球能源價格，造成人為緊張，疊加效應(yīng)輻射中國市場。
二、電力形勢緊張并迅速擴散是否有預(yù)警？
全國范圍內(nèi)大面積電力短缺，當然不是一日之故，也不是一地而來。預(yù)警早就提示，但未引起關(guān)注，全球能源供求失衡疊加國內(nèi)煤炭市場短缺，價格扭曲快速反應(yīng)到國內(nèi)電力市場，并將拉閘限電蔓延到全國。
其一，十多年沒有出現(xiàn)的拉閘限電，在去年冬季以及今年春季，部分省市已經(jīng)零星出現(xiàn)，如浙江、廣東等地，但沒有引起高度重視。
其二，2019年以后，動力煤現(xiàn)貨價格一度超過每噸600元，而每噸600元大致是火電企業(yè)的盈虧平衡點。長期超過平衡點價格，發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)積極性下降。當超過每噸1000元時，只能依靠良心和責任發(fā)電，長期虧損無法面對國資委相關(guān)業(yè)績考核。當動力煤價超過每噸600元時，我們只是“窗口指導(dǎo)”，而沒有實際放開供給側(cè)的政策與行動。甚至，政策與執(zhí)行是反方向的，進一步惡化煤炭供給能力。
其三，全球疫情肆虐，傳統(tǒng)煤炭出口國出口減少，加之與煤炭主要進口國澳洲關(guān)系惡化，總體進口受限，而國內(nèi)產(chǎn)能并未及時補充。
其四，拜登政府啟動碳排放大戰(zhàn)，一方面壓制傳統(tǒng)能源新增投資，以給可再生能源騰挪空間；另一方面貨幣大“放水”，而“歐佩克+”樂見其策，妥妥地控制住油氣生產(chǎn)規(guī)模，全球石油很快漲回并超過疫前價格。同時，由于各方因素影響，全球天然氣淡季不淡，價格暴漲，對中國這樣的油氣進口大國，每年將多付出數(shù)千億美元進口，損失慘重。全球能源價格暴漲對中國煤炭市場產(chǎn)生的協(xié)同、擠壓和疊加效應(yīng)，其影響力被有關(guān)部門低估。
三、入冬后電力及天然氣是否會更加緊張？
無疑，入冬后，北方地區(qū)用電及用氣需求激增，電和氣的供求矛盾將更加突出。
最近兩三年，經(jīng)過“煤改氣”和“煤改電”的強力推動和層層加碼，北方地區(qū)的散小煤爐基本改造完成，“宜煤則煤”已經(jīng)沒有支撐，只剩下“宜電則電”和“宜氣則氣”，新能源尚未擔當起供暖責任。
隨著全球北方地區(qū)入冬，天然氣需求將急劇增加，原本緊俏的天然氣價格將繼續(xù)上揚。同時，國內(nèi)增加煤炭供給需要時間，現(xiàn)有產(chǎn)能挖潛有限，新增產(chǎn)能“遠水難解近渴”，進口量或能有所增加，但增量有限。因此，入冬后，需求增長應(yīng)大于供給的增長，電力與天然氣供求矛盾或?qū)⒏油怀觥?/span>
受固定價格制約，燃氣公司給居民用戶供氣必然虧損，由此判斷，居民用戶停氣現(xiàn)象或經(jīng)常發(fā)生。按市場價格調(diào)節(jié)，給工商業(yè)供氣價格必然暴漲，用氣大戶持續(xù)經(jīng)營的成本壓力甚大。氣出現(xiàn)緊張局面，電力是否能及時補位，承擔供暖責任？這無疑給艱難中的電力市場“雪上加霜”。
四、此次全國范圍內(nèi)拉閘限電帶來哪些影響？
這次全國范圍的拉閘限電、停工停產(chǎn)對中國的經(jīng)濟發(fā)展、人民生活、能源政策等將產(chǎn)生長遠影響。
首先是對經(jīng)濟的影響。停工停產(chǎn)從今年第四季度或?qū)⒀永m(xù)到明年的第一季度，受影響最大的是長三角及珠三角地區(qū)的制造業(yè)，而這些制造業(yè)是創(chuàng)造GDP和出口的主力?？紤]到中國GDP與電力消費成正相關(guān)，如果供電規(guī)模同比減少，GDP應(yīng)會同比下降，經(jīng)濟發(fā)展的負面影響將持續(xù)更長時間。
其次是對投資的影響。電力供應(yīng)短缺自然影響企業(yè)擴產(chǎn)和投資的信心，制造企業(yè)停工停產(chǎn)導(dǎo)致收入下降、員工流失、成本升高、合約失敗，不少制造企業(yè)，甚至大型制造集團或?qū)拇似飘a(chǎn)倒閉，制造業(yè)企業(yè)投資積極性大減。
再次是對價格的影響。制造業(yè)停工停產(chǎn)對產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈影響廣泛，大宗商品、中間品及終端產(chǎn)品價格輪番上漲，對通貨膨脹形成巨大壓力。
最后是對民生的影響。受拉閘限電影響的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，工作時間減少直接導(dǎo)致收入降低，失業(yè)幾乎沒有補償，若干中低收入家庭深受影響。
另外，對能源政策的影響也不容忽視。這次集中爆發(fā)的拉閘限電事故與國家能源政策、規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)管及體制等有密切關(guān)系。這次事故的爆發(fā)將倒逼能源體制深化改革，能源政策相應(yīng)調(diào)整。
五、近期是否有辦法緩解電力供應(yīng)緊張？
關(guān)于如何緩解當前電力供應(yīng)緊張局面，國家發(fā)改委經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局就今冬明春能源保供工作已經(jīng)做了相應(yīng)部署和安排，大致如下。
其一，增加供給。釋放并增加國內(nèi)煤炭及天然氣產(chǎn)能，同時穩(wěn)定并增加煤炭及天然氣國際進口量。
其二，鎖定資源。確保發(fā)電供熱的煤炭和天然氣中長期合同。
其三，有序用能。堅守民生用能保供，指導(dǎo)地方科學(xué)有序用能。
其四，儲備保障。監(jiān)督電廠存煤安全水平，落實儲氣設(shè)施注氣進度，確保應(yīng)急備用和調(diào)峰能力。
其五，疏導(dǎo)成本。確保民生、農(nóng)業(yè)和公益性用能價格穩(wěn)定，其他價格可在合規(guī)范圍內(nèi)進行市場調(diào)節(jié)。
其六，有效控制。對不合理能源需求，特別是“兩高”項目堅決遏制。
需要指出的是，釋放并增加國內(nèi)煤炭及天然氣產(chǎn)能需要一定的時間，進口量能否穩(wěn)定增長受多種因素影響，近期內(nèi)很難滿足所有用能需求，煤炭供給增量在短期內(nèi)無法將動力煤的價格壓到每噸600元以下。
因此，近期內(nèi)能源供求緊張或會有所緩解，但拉閘限電、停工停產(chǎn)還將延續(xù)一段時間。如果供給無法快速并大幅增長，煤炭現(xiàn)貨價格不能大幅降低，拉閘限電情況時間或?qū)⒀永m(xù)到明年春季。
六、是否有解決電力供應(yīng)問題的最優(yōu)方案？
全面并長久地解決電力供應(yīng)問題是國家能源安全的核心，這應(yīng)是未來能源政策的重點。
其一，重點保證能源供應(yīng)安全。
中國是制造業(yè)第一大國，制造產(chǎn)業(yè)鏈完整，其成本、效率、質(zhì)量、信譽等最具國際競爭力，這是中國的核心競爭優(yōu)勢，但制造業(yè)都是耗能產(chǎn)業(yè)，有的還是高耗能產(chǎn)業(yè)。
全球需求在增加，全球制造業(yè)應(yīng)會繼續(xù)向中國轉(zhuǎn)移并匯集，中國能源消耗必然繼續(xù)增加，碳排放必然相應(yīng)增多，但隨著其他國家制造業(yè)規(guī)模的相對縮減，能耗也將降低，碳排放隨之減少。換言之，最具效率的中國制造業(yè)規(guī)模增加，可換取其他國家能耗和碳排放降低，直接降低全球能耗和碳排放總量。
關(guān)于高耗能行業(yè)，如鋼鐵、鋁材、水泥、石油化工等行業(yè)，大多數(shù)發(fā)展中國家，包括中國，還處于需求增長階段。只要發(fā)展中國家不斷發(fā)展，需求就不會降，無非是在哪個國家生產(chǎn)而已。
如果中國停產(chǎn)這些高耗能產(chǎn)業(yè)，那就必然轉(zhuǎn)移到其他國家，全球能耗、污染和碳排放并不會就此減少，而中國的高能耗產(chǎn)業(yè)也是最具全球競爭力的，成本效率、污染治理、碳排放處理等可以實現(xiàn)最優(yōu)化。
站在全球角度，中國制造的高能耗和高排放為全球減少能耗和碳排放總量作出了犧牲，也作出了貢獻。也就是說，能耗和碳排放留在中國，中國增加了，但全球總量在減少。
因此，中國能源需求巨大，遠沒有達峰。國家需要在全球范圍內(nèi)整合能源資源，包括煤炭和石油天然氣：一方面鼓勵海外能源資源和基礎(chǔ)設(shè)施的各類投資，包括煤炭和石油天然氣，另一方面鼓勵在合適的時機簽署中長期供應(yīng)協(xié)議，確保中國作為全球制造業(yè)中心所需要的穩(wěn)定可靠的全球能源供應(yīng)能力。
其二，確保能源價格總體穩(wěn)定。
國際石油天然氣價格主要由全球幾大寡頭國家掌控，即以美國為首的美墨加聯(lián)盟、以沙特牽頭的歐佩克組織（OPEC）、以及俄羅斯及受其影響的周邊產(chǎn)油國體系。如今，后兩者（即OPEC+）結(jié)成擴大聯(lián)盟，拜登政府配合行動，維持油氣相對高價，以換取綠色能源的相對優(yōu)勢。為此，中國每年不得不多付數(shù)千億美元進口石油天然氣。
但是，中國作為最大的煤炭生產(chǎn)國和消費國，對全球煤炭價格有絕對的話語權(quán)和影響力，可以通過對全球煤炭市場的影響力，對全球油氣市場產(chǎn)生次生影響。
最優(yōu)的煤炭價格在什么范圍？
就動力煤為例，如果每噸600元是國內(nèi)火電廠的平均盈虧點，那么將動力煤的價格動態(tài)控制在每噸500元以下，是中國發(fā)展的最佳選擇。一方面，火電廠有發(fā)電的長期積極性，可以確保電力市場的穩(wěn)定；另一方面，可以保證中國制造的長期競爭力，包括耗能產(chǎn)業(yè)。在高科技、研發(fā)、設(shè)計、集成、系統(tǒng)、品牌、教育等低能耗、低排放產(chǎn)業(yè)還沒有優(yōu)勢的前提下，保持制造業(yè)的競爭優(yōu)勢是國家發(fā)展的根本。
如何將動力煤價格動態(tài)控制在每噸500元以下？
一是，放開國內(nèi)煤炭開采限制，鼓勵企業(yè)在滿足安全和環(huán)保的前提下，加大投資力度；二是，鼓勵中國企業(yè)在海外投資和布局能源資源，包括煤炭和油氣，拓展全球供應(yīng)能力；三是，放開國際市場，鼓勵傳統(tǒng)能源市場的進口。如果動力煤市場價格超過每噸500元，就得緊急釋放儲煤，以平抑市場。
如果動力煤價格控制在每噸500元以下，中國作為全球最大的石油天然氣進口國，必然影響國際油氣價格。如果國際油氣價格過高，煤電替代油氣必然會壓制國際油氣巨頭聯(lián)合減產(chǎn)、協(xié)同漲價的企圖。
如果動力煤價格控制在每噸500元以下，中國終端電力消費平均成本可以控制在度電0.6-0.7元之間，與當前電力消費平均價格差別不大，中國制造業(yè)的優(yōu)勢還可繼續(xù)保持。
終端度電消費平均成本控制在0.6-0.7元之間，并不意味著價格的均等化或固定化，而應(yīng)該大力推動電價機制的市場化，特別是區(qū)間價、峰谷價等。例如，低谷價可以度電幾分錢，高峰價可達兩三元，市場價格應(yīng)充分反映電力稀缺性和調(diào)節(jié)艱難度。
終端平均成本穩(wěn)定在度電0.6-0.7元，甚至更低，既可抑制國內(nèi)甚至國際油氣價格，又可鼓勵可再生能源控制成本，最重要的是，可以保證經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和人民生活水平穩(wěn)步提高。
其三，繼續(xù)深化能源體制改革。
新的能源體制要保證幾個主要目標：一是能源供給的安全性，包括供給總量和基礎(chǔ)設(shè)施等；二是能源供給的經(jīng)濟性，包括石油天然氣、煤炭電力、新能源、輸配運輸?shù)龋蝗悄茉词褂玫母咝?，鼓勵各項技術(shù)創(chuàng)新和升級，全社會推廣節(jié)能等；四是能源全周期的安全性，包括開采、運輸及使用的各項安全；五是能源全周期的綠色化，包括產(chǎn)業(yè)全過程的污染防治及盡可能的低碳化。
為此，需要更加集中的能源管理體制，無論對外開展國際合作，還是對內(nèi)實現(xiàn)精準管控，應(yīng)有統(tǒng)一的機構(gòu)決策并執(zhí)行，并對相應(yīng)的問題承擔責任，而不是現(xiàn)在的“九龍治水”，各自努力抓權(quán)，一旦出現(xiàn)問題，則互相推諉、互相抱怨，甚至互相指責，矛頭指向更高層。
建議設(shè)立統(tǒng)一的能源管理部門、能源監(jiān)督機構(gòu)以及能源信息中心，決策、管理、監(jiān)督，相互支持、相互制約，各自承擔相應(yīng)的責任。
其四，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各項能源政策。
現(xiàn)有能源相關(guān)政策出于不同的部委局辦，牽涉到十多個部委局辦以及數(shù)十個司局機構(gòu)，監(jiān)管也由各司局及各部委局辦執(zhí)行，各自強調(diào)自身政策和監(jiān)管的優(yōu)先性，本位主義嚴重。下到基層，能源及用能企業(yè)經(jīng)常處于迎來送往的各項檢查中，稍有問題，經(jīng)常被迫停工停產(chǎn)。同時，為爭取項目、減輕處罰等衍生的尋租行為屢禁不止，甚至越演越烈。
統(tǒng)一協(xié)調(diào)必須廢除對能源政策主要目標產(chǎn)生負面影響的一些政策條文，一些條文完全是計劃經(jīng)濟思維下的產(chǎn)物，與現(xiàn)代市場經(jīng)濟管理體制格格不入。相關(guān)問題，我們在后續(xù)文章中繼續(xù)討論。
2021年已經(jīng)進入10月份，在中央高層高度重視、國家發(fā)改委努力協(xié)調(diào)下，緊急動用國內(nèi)外各種能源資源，并對用能進行更科學(xué)、更有序的管理，能源供求惡化傾向，特別是電力緊張局勢，應(yīng)將有所緩解，但這些只是治標不治本的行政行為和短期政策，不徹底改革體制機制，不能有效協(xié)調(diào)能源政策的統(tǒng)一性和一致性，拉閘限電和能源飆價將成為未來的常態(tài)，能源變革未來之路任重道遠。
（本文經(jīng)作者授權(quán)發(fā)布，僅代表作者觀點。作者單位為國合洲際能源咨詢院。該機構(gòu)專注于石油、天然氣、電力、可再生能源、新能源、煤炭等能源相關(guān)行業(yè)的深度研究、評估和咨詢。）