記者 | 侯瑞寧
一場(chǎng)措手不及的限電潮席卷全國(guó)，“能耗雙控”被推上風(fēng)口浪尖。
據(jù)界面新聞不完全統(tǒng)計(jì)，自今年8月下旬以來，已經(jīng)有20個(gè)省、自治區(qū)啟動(dòng)了不同程度的限電、限產(chǎn)舉措。
9月21日，因“能耗雙控”政策，浙江紹興柯橋區(qū)發(fā)布高耗能企業(yè)停產(chǎn)通知，共涉及轄區(qū)內(nèi)161家企業(yè)，以印染、化纖企業(yè)為主。
之后，輿論將各地限產(chǎn)限電的主因統(tǒng)一歸結(jié)于“能耗雙控”。也有自媒體稱，這是中國(guó)在下一盤大棋，以限產(chǎn)停產(chǎn)調(diào)整產(chǎn)能結(jié)構(gòu)、提高出口商品價(jià)格。
“此輪限電限產(chǎn)沒有所謂的陰謀論、貿(mào)易戰(zhàn)?！?月27日，能源問題專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士劉滿平對(duì)界面新聞表示。
他認(rèn)為，此輪全國(guó)多地的限電原因可概括為“一個(gè)主因加五個(gè)特殊情況”。
主因指的是，近年來國(guó)內(nèi)供給側(cè)改革，加之澳大利亞與蒙古、印尼等國(guó)煤炭出口減少，使得國(guó)內(nèi)煤炭供給不足，從而導(dǎo)致煤炭?jī)r(jià)格上漲，電力供應(yīng)緊張。
五個(gè)特殊情況包括：一是水電不給力、風(fēng)光仍難挑能源供給大梁；二是終端電價(jià)未調(diào)整，火電企業(yè)虧損嚴(yán)重，發(fā)電積極性不高。
三是部分地區(qū)雙高項(xiàng)目增長(zhǎng)過快，導(dǎo)致第二產(chǎn)業(yè)用電量激增；四是部分地區(qū)能耗指標(biāo)過早用完，為了考核采取限產(chǎn)停電措施；五是部分地區(qū)持續(xù)高溫天氣。
各地限電限產(chǎn)的原因呈現(xiàn)出差異化特點(diǎn)，但也有共因。接受界面新聞采訪的業(yè)內(nèi)專家普遍表示，從全國(guó)范圍來看，本輪各地限電限產(chǎn)，主要原因是煤電供需緊張、電價(jià)機(jī)制傳導(dǎo)不暢。
國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心戰(zhàn)略規(guī)劃部主任柴麒敏也對(duì)界面新聞表示，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，2017年以來累積的高耗能項(xiàng)目在今年集中上馬，拉高了煤炭需求；國(guó)際動(dòng)力煤市場(chǎng)需求旺盛，使得全球煤炭需求整體保持高位。但是在電力供給端，因?yàn)槊簝r(jià)高企，發(fā)電企業(yè)積極性不足，導(dǎo)致電力供應(yīng)不足。
中電聯(lián)數(shù)據(jù)顯示，今年1-8月，全國(guó)全社會(huì)用電量54704億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)13.8%。
煤炭產(chǎn)量增幅低于同期電量增幅。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1-8月，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)原煤26億噸，同比增長(zhǎng)4.4%，比2019年同期增長(zhǎng)4.2%，兩年平均增長(zhǎng)2.1%。進(jìn)口煤炭19769萬噸，同比下降10.3%。
談及“能耗雙控”對(duì)本輪限電限產(chǎn)的影響，接受界面新聞采訪的業(yè)內(nèi)專家均表示，“能耗雙控”所占權(quán)重較小，僅是外部疊加因素，也僅局限于部分地區(qū)。
劉滿平稱，有些地方前期指標(biāo)過早用完，臨近新的能耗雙控指標(biāo)考核期，一些地方政府采取了見效快、一刀切的停電停產(chǎn)措施。該行政手段屬于特殊情況。
柴麒敏表示，“能耗雙控”是規(guī)制性政策，缺乏靈活性，有些地方政府對(duì)政策理解不準(zhǔn)確、不到位，或者政策實(shí)施滯后，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能耗雙控的矛盾尖銳化。
“能耗雙控”是指對(duì)能源消費(fèi)強(qiáng)度和能源消費(fèi)總量的控制，意在落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求、促進(jìn)節(jié)能降耗、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。
“能耗雙控”政策始于“十一五”時(shí)期。當(dāng)時(shí)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展，能源消費(fèi)快速增長(zhǎng)，資源約束矛盾更加突出。
2007年4月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，首次提出一次能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)和萬元GDP能耗下降目標(biāo)。
2013年1月印發(fā)的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，明確提出“實(shí)施能源消費(fèi)強(qiáng)度和消費(fèi)總量雙控制”，要求把能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)落實(shí)情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)考核體系，實(shí)施定期通報(bào)制度。
2017年印發(fā)的《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，將能耗雙控作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要約束性指標(biāo)，建立了指標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制，并且每季度發(fā)布能耗雙控“晴雨表”。
《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，能源消費(fèi)增速預(yù)計(jì)將從“十五”以來的年均9%下降到2.5%左右。
在能耗強(qiáng)度方面，“十一五”要求單位GDP能耗降低20%、“十二五”要求單位GDP能耗降低16%，“十三五”要求單位GDP能耗降低15%，“十四五”要求單位GDP能耗降低13.5%。
去年10月，國(guó)家發(fā)改委召開新聞發(fā)布會(huì)稱，2016-2019年，全國(guó)單位GDP能耗累計(jì)降低13.2%，累計(jì)節(jié)能約6.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于減少二氧化碳排放約14億噸。
隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，“能耗雙控”的重點(diǎn)，從控制能源消費(fèi)總量開始向控制能源消費(fèi)強(qiáng)度傾斜。
2019年8月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上，對(duì)完善能耗雙控制度作出指示，要求對(duì)于能耗強(qiáng)度達(dá)標(biāo)而發(fā)展較快的地區(qū)，能源消費(fèi)總量控制要有適當(dāng)彈性。
2020年底，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出完善能源消費(fèi)雙控制度。
今年9月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》（下稱《方案》）。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員郭焦峰對(duì)界面新聞表示，與此前“能耗雙控”政策相比，上述《方案》更加強(qiáng)調(diào)能耗強(qiáng)度優(yōu)先、鼓勵(lì)使用可能生能源，對(duì)于能源消費(fèi)總量的管理更有彈性，使得能源結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。
為此，從“十四五”開始，國(guó)家將向各?。▍^(qū)、市）分解能耗強(qiáng)度降低基本目標(biāo)和激勵(lì)目標(biāo)兩個(gè)指標(biāo)?！斗桨浮芬?guī)定，地方政府在完成能耗強(qiáng)度降低激勵(lì)目標(biāo)的情況下，能源消費(fèi)總量將免予考核。
《方案》還明確提出在地方能源消費(fèi)總量考核中，對(duì)超額消納可再生能源電量的地區(qū)按規(guī)定抵扣相關(guān)能耗量。
郭焦峰認(rèn)為，這既體現(xiàn)了堅(jiān)持強(qiáng)度優(yōu)先、鼓勵(lì)多完成強(qiáng)度目標(biāo)的導(dǎo)向，也擴(kuò)大了地方的用能空間。
此外，《方案》明確提出，堅(jiān)決管控高耗能高排放項(xiàng)目。國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“十四五”時(shí)期，各地區(qū)擬投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)“兩高”項(xiàng)目數(shù)量多、新增能耗量大，嚴(yán)重影響能耗雙控目標(biāo)完成。堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，成為能耗雙控和碳達(dá)峰、碳中和工作的當(dāng)務(wù)之急和重中之重。
柴麒敏對(duì)界面新聞表示，“能源雙控”政策機(jī)制由來已久，其初衷并不是為了“雙碳目標(biāo)”。此次《方案》調(diào)整與完善，是原有政策框架下的延續(xù)，和國(guó)家目前產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向一致，有利于新產(chǎn)業(yè)和新能源的發(fā)展，有利于調(diào)整地方政府向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、特別是“兩高”產(chǎn)業(yè)要效益的觀念。
郭焦峰認(rèn)為，目前以及今后一段時(shí)期，為了實(shí)現(xiàn)節(jié)能降碳，“能耗雙控”政策不能動(dòng)搖。但到了一定階段后，可以從“能耗雙控”調(diào)整為“碳雙控”。
“能耗雙控的范圍比較廣泛，新能源也包含其中。如果是碳雙控，就是精準(zhǔn)打擊化石能源?！惫狗逭J(rèn)為，由于碳排放的核算、測(cè)量、報(bào)告制度等還不完善，“能耗雙控”仍需要執(zhí)行一段時(shí)間。
接受界面新聞采訪的專家均表示，“能耗雙控”主要是依靠科技進(jìn)步提高能效，大力發(fā)展可能生能源、發(fā)展循環(huán)利用等途徑來實(shí)現(xiàn)。拉閘限電是短期行政手段，在應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性矛盾時(shí)效果微弱。
談及“能耗雙控”年度考核目標(biāo)如何達(dá)標(biāo)的現(xiàn)實(shí)，柴麒敏和郭焦峰均表示，雙控目標(biāo)是每年一小考、五年一大考，由于今年情況特殊，有些地區(qū)雙控目標(biāo)完成有難度，所以可以堅(jiān)持長(zhǎng)期主義，只要五年大考目標(biāo)完成即可。
上述《方案》明確提出，在對(duì)完成五年規(guī)劃當(dāng)期“能耗雙控”進(jìn)度目標(biāo)的地區(qū)，可視為完成能耗雙控年度目標(biāo)。
在“能耗雙控”政策趨緊下，為了中小型企業(yè)更好地發(fā)展，柴麒敏建議，企業(yè)今后可以購買綠電或者綠色證書，以緩解“能耗雙控”的壓力。通過技術(shù)創(chuàng)新提高能效，通過改進(jìn)工藝流程進(jìn)行節(jié)能降碳，并向“專精特新”轉(zhuǎn)型。