記者 | 潘金花

編輯 | 曾宇

“雅加達畢竟是個老城市了。”34歲的謝意珊說。生長于此的她，很快就要見證這里卸下首都的“包袱”。

印度尼西亞政府在8月宣布，將在東加里曼丹省的北佩納占巴塞與庫泰卡塔內(nèi)加拉的部分地區(qū)建設(shè)新首都，預計將在2020年底前動工，2024年前開啟遷都程序。

對于印尼來說，遷都的話題并不陌生。早在1957年，開國總統(tǒng)蘇加諾就曾指出雅加達日后將人滿為患，爪哇島經(jīng)濟發(fā)展會失去控制，由此提議將首都遷往地震和火山爆發(fā)風險均較低的中加里曼丹省首府帕朗卡拉亞。在蘇加諾之后，蘇哈托、尤多約諾等多任總統(tǒng)都曾將遷都提上日程。

有遷都心思的不只是印尼。在距雅加達2000多公里的曼谷，泰國政府打起了同樣的算盤。9月，泰國總理巴育表示，打算找一個既不太遠也不太貴的城市，或是把政府遷到曼谷外圍，以緩解首都的交通與環(huán)境壓力。此前，他信政府也曾提議遷到距曼谷100公里的那空那育府；另外，泰國對農(nóng)業(yè)重地北柳府也做過可行性研究。

如今，印尼已先行一步，遷往何處、何時動工皆已落定，但回首別國舊都與新都“雙城記”留下的前車之鑒，遷都真能一帆風順嗎？

歷史經(jīng)驗告訴我們，對郁滯的老城，“一走了之”并不能讓遺留的舊疾一日根除；而對“從零開始”拔地而起的新都，財政預算、城市規(guī)劃、人口遷徙和政策落地，都面臨著錯綜復雜的現(xiàn)實難題。

舊都：搬遷難紓解“大城市病”

與二戰(zhàn)結(jié)束以來實現(xiàn)或計劃遷都的國家相比，印尼的遷都大計顯得更加緊迫。

印尼是世界第四人口大國，在其2.64億人口中，有大約60%生活在僅占印尼國土面積7%的爪哇島上，僅雅加達首都圈就居住著約3000萬人，中心地帶的人口密度達每平方公里1.5萬人，幾乎是北京城六區(qū)的兩倍（2018年為8521人/平方公里）。

大量的用水需求導致地下水過量開采，地面沉降加劇。在雅加達北部部分地區(qū)，地面已經(jīng)低于海平面2至4米，正繼續(xù)以平均每年20厘米的速度下沉。印尼萬隆理工學院大地測量學家赫里·安德烈亞斯就曾指出，如果沉降速度不變，到2050年，雅加達北部95%的地區(qū)都將被淹沒。

由于缺乏合理規(guī)劃，雅加達還面臨著嚴重的交通擁堵、城市內(nèi)澇和環(huán)境污染等問題。盡管首都圈每年貢獻了近五分之一的GDP（2018年，印尼GDP為1.04萬億美元），但光是交通擁堵每年就要帶來100萬億印尼盾（約70億美元）的經(jīng)濟損失。

家在雅加達的謝意珊對界面新聞記者說，他們的首都已經(jīng)慢慢變成了一個“不大方便”的城市，排水不完善，地面在下沉，路上還很堵車，她更希望雅加達成為國家的經(jīng)濟中心，就像上海一樣。

印尼政府已表示，新首都與雅加達的關(guān)系，將如同美國的華盛頓和紐約，分別為行政中心與經(jīng)濟中心。“如果首都變成另外一座城市，有一些人就會過去那邊，雅加達的人就會少一些，”謝意珊說。

但在雅加達首都特區(qū)省長巴斯韋丹看來，遷都并不會改變雅加達的“堵城”之困，因為擁堵主要來自家庭和私營部門的出行需求，并非政府活動。巴斯韋丹說，在雅加達的1000萬人口中，只有約9%是公職人員，公務(wù)用車也僅有14.1萬輛，而登記在冊的私人車輛則多達1700萬臺。

印尼若扎克城市研究中心（Rujak Centre for Urban Studies）主任蘇坦努嘉賈（Elisa Sutanudjaja）4月在接受《衛(wèi)報》采訪時也不看好總統(tǒng)佐科的遷都計劃。“只是搬走沒法解決問題，”蘇坦努嘉賈說，“雅加達和1960年代的東京很像，充斥著地面沉降、洪水、自然災害、人口爆炸等問題。如果真想解決這些問題，就應(yīng)該對癥下藥，而不是一走了之。”

半個世紀前，日本首都東京也曾面臨嚴重的地面沉降，一度以每年24厘米的速度下沉。不同于雅加達正在推動的海墻建設(shè)項目，東京政府直接對地下水進行了成本極高的人工補給，在限制開采的同時還要求企業(yè)使用再生水，到21世紀初，東京的地面沉降速度已減緩至每年1厘米。

事實上，日本在1980、1990年代也曾有過遷都的討論。深水良港推進了東京的快速發(fā)展，但這座城市仍面臨著海嘯、大地震甚至火山噴發(fā)等自然災害風險，人口爆炸所致的諸多弊病也亟待解決。

時任首相橋本龍?zhí)稍媱澰诰嚯x東京60至300公里的地帶新建一個行政中心，東京則繼續(xù)維持經(jīng)濟與文化中心的地位。不過，由于遷都為日本帶來的實際效益并不明顯，可能造成“高達6萬億日元的財政赤字”，在地產(chǎn)和金融巨頭等“保都派”的不斷施壓下，這一計劃最終未能實現(xiàn)。

“雅加達有必要從其他失敗或不太成功的遷都經(jīng)驗中吸取教訓。過去100年，已有超過50個國家遷移過首都，”對外經(jīng)濟貿(mào)易大學北京對外開放研究院高級訪問學者瓦迪姆·羅茲曼（Vadim Rossman）對界面新聞?wù)f。

羅茲曼是《首都：發(fā)展與遷移的變化與模式》（Capital Cities: Varieties and Patterns of Development and Relocation）一書的作者，他表示，雅加達仍將是印尼最大的城市，遷都無法解決它所面臨的公共交通問題，也無法消除地震、洪水、地面下沉等災害風險，因此，圍繞其迫切需求制定策略極為重要。

不過在羅茲曼看來，至少有一點不用擔心：雅加達仍將維持現(xiàn)有的經(jīng)濟地位。

“許多舊首都都從新工業(yè)中心的興起中獲益不少，如前西德首都波恩，如今已發(fā)展出一張主打醫(yī)學研究、替代能源、國際組織駐地的城市名片，”羅茲曼對界面新聞?wù)f，“既然波恩這座小城市都能在（統(tǒng)一后的）德國遷都柏林后取得成功，那雅加達在經(jīng)濟層面上的發(fā)展也無需過多擔心。”

新都：開發(fā)內(nèi)陸代價并不低廉

從另一個角度來看，對印尼來說，只有雅加達這一個經(jīng)濟引擎也是不夠的。

2018年，印尼近八成GDP都來自爪哇島（58.5%）和蘇門答臘島（22%），加里曼丹島僅貢獻了8%，蘇拉威西、巴厘-努沙登加拉、馬魯古-巴布亞等東部諸島的比重則僅為6%、3%和2.5%。只有將首都遷出爪哇島，印尼各區(qū)域才有機會實現(xiàn)平衡發(fā)展。

新首都之所以落址東加里曼丹省，主要是因為它接近印尼地理中心，且地震災害少、火山活動弱；落址處與倫敦面積相當?shù)拇笃值貫檎?，開發(fā)過程中不涉及過多的征地、動遷等棘手問題；而鄰近的港市巴厘巴板和首府沙馬林達也已具備相當程度的基建和物流基礎(chǔ)。

東加里曼丹省同時還擁有巨大的經(jīng)濟增長潛力。印尼富含石油、天然氣以及煤、錫、鋁礬土、鎳、銅、金、銀等礦產(chǎn)資源，礦業(yè)在印尼經(jīng)濟中占有重要地位，產(chǎn)值占GDP的10%左右。佐科一直希望能推動礦業(yè)的下游發(fā)展，在國內(nèi)加工后出口半成品或成品，以擴大出口創(chuàng)匯，而貯藏豐富的加里曼丹島無疑可以成為一片示范田。

羅茲曼告訴界面新聞，印尼這種將首都遷至內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)的做法，其實在后殖民國家十分常見，巴西、巴基斯坦、土耳其、哈薩克斯坦、緬甸和尼日利亞等國都曾有過同樣的考慮。

與雅加達一樣，同為殖民國家海運及拓殖據(jù)點的里約熱內(nèi)盧在巴西獨立后順理成章地成為了首都，并在之后的數(shù)十年間迎來了人口與經(jīng)濟的飛速增長。然而在此期間，貧民窟、治安環(huán)境差、交通擁堵等一系列“大城市病”也隨之而來，而土地遼闊、資源豐饒的內(nèi)陸地區(qū)卻無人問津。

1960年代，在經(jīng)歷了國內(nèi)政變、一戰(zhàn)、經(jīng)濟大蕭條和二戰(zhàn)后，巴西的遷都時機終于成熟，一座嶄新的現(xiàn)代化都城在巴西利亞拔地而起。此后，巴西廣闊的內(nèi)陸領(lǐng)土不再封閉，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡得到了改善，1968年至1973年間，由基建帶動的投資增長也為巴西開啟了年均增長率超10%的經(jīng)濟奇跡。

經(jīng)濟的騰飛固然令人向往，但巴西并非沒有付出代價。1980年代，受高通脹和債務(wù)困擾，巴西經(jīng)濟開始陷入長期滯脹，遷都所導致的對外國投資的依賴被認為是原因之一。根據(jù)巴西知名經(jīng)濟學家、前財政部長歐亨尼奧·古?。‥ugênio Gudin）當時的估算，遷都的總花費可能達到15億美元，相當于巴西1960年GDP（151.66億美元）的十分之一。

時任總統(tǒng)庫比契克提出的“五年內(nèi)完成五十年的發(fā)展（Fifty years' progress in five）”的口號，在后來也被批評人士戲稱為“五年內(nèi)完成了五十年的通脹（Fifty years' inflation in five）”。由于國家多年來的財政儲備與外國投資均處于較低水平，為完成新首都的建設(shè)，庫比契克政府只能通過印刷貨幣來支持公共支出，物價隨之高漲，民間資本也開始流向高增長和高風險產(chǎn)業(yè)。

而在這樣的背景下，巴西利亞也沒能如庫比契克所想，發(fā)展成為一個徹底擺脫貧民窟、人人各得其所的新城市。中心地帶雖一派繁華、井井有條，但過于追求功能區(qū)劃使其宜居性大打折扣，周圍的衛(wèi)星城反而人滿為患。在設(shè)計之初，巴西利亞的規(guī)劃人口為50萬人，如今其人口已突破280萬，加上衛(wèi)星城更是多達400萬。

而在太平洋的另一邊，如今的印尼也面臨著同樣的風險。佐科政府的遷都項目預計將耗資466萬億印尼盾（約合330億美元），其中19%的資金將來自政府預算，其余資金則來自私人直接投資、國有企業(yè)或公私合作。羅茲曼指出，遷都事關(guān)項目管理、城市規(guī)劃以及融資等多個環(huán)節(jié)，稍有不慎就會帶來數(shù)億美元的損失。

根據(jù)國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)，印尼的一般政府債務(wù)總額占GDP的比重為29.3%，僅為發(fā)展中國家平均值的一半，在東盟十國中排名倒數(shù)第二位（僅高于文萊），不過近五年來，這一比重已增長了約6個百分點。

目前，印尼政府正在著手準備相關(guān)法律草案，提請國會通過遷都計劃。按照印尼國家發(fā)展計劃部長班邦的預想，新首都建成五年后，居住人口將達到20至30萬，十年后將突破100萬，之后會緩慢增加至150萬。

在此之前，政府需要相應(yīng)地建設(shè)辦公大樓、住房、學校等一系列設(shè)施，工程量十分浩大，而大型政府項目也極易滋生腐敗。

“印尼的大型項目一般有兩種路徑：一，講究排場，滋生腐敗，但最終能夠落成；二，干干凈凈，但什么也沒建起來，”智庫國際戰(zhàn)略研究所的學者艾倫·康奈利（Aaron Connelly）曾對《外交政策》這樣說，“佐科面臨的挑戰(zhàn)是，他要確保遷都不會成為前者，但手握資金的人若覺得無利可圖，可能就不會參與其中。”

不過這并不意味著印尼政府缺乏相應(yīng)的管理能力。印尼政治經(jīng)濟簡報Reformasi Weekly的制作人及分析員凱文·奧羅克（Kevin O'Rourke）對界面新聞表示，在2004年印度洋海嘯發(fā)生后，印尼政府也曾經(jīng)手過共計50億美元的國際重建資金，整個過程由獨立的災后重建部門統(tǒng)籌，所有環(huán)節(jié)均未出現(xiàn)過任何腐敗的跡象。

遷徙：落地的關(guān)鍵是要先留住人

無論如何，遷都——或者說遷移國家行政中心的確會帶來一些好處。

首先，遷都可以分散外來軍事威脅、恐怖主義襲擊以及自然災害動搖國家政權(quán)的風險。1960年代，巴基斯坦將首都從港口城市卡拉奇遷至北方城市伊斯蘭堡，便包含著國防需要的考慮。伊斯蘭堡所在的位置連接著阿富汗、印度、旁遮普和克什米爾，能夠第一時間響應(yīng)克什米爾地區(qū)的戰(zhàn)事。

此外，遷都還可以在平衡區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過分流人口提升原首都的生活質(zhì)量，同時降低國家的行政成本。不過要實現(xiàn)這一目標，新都首先面臨的考驗是：要“留得住人”。

奧羅克指出，新建的首都往往會成為大家“不愛住”的地方。以巴西利亞為例，在城市落成后的一段時間里，它更多只是作為一個“辦公地點”存在。

當時每逢周五下午，巴西利亞的機場便摩肩擦踵，全都是打算前往里約熱內(nèi)盧過周末的“新首都人”。在他們看來，巴西利亞既沒有鮮明的口音，也沒有特色的美食，亦或是自己的藝術(shù)、文化和傳統(tǒng)，難以讓人產(chǎn)生城市認同感和歸屬感。

這種城市認同感的缺失在緬甸新首都內(nèi)比都也有體現(xiàn)。2005年，緬甸將首都從港口城市仰光遷至390公里以北的內(nèi)比都，當時的軍政府并未給出遷都的確切理由，據(jù)推測可能與風水因素、預防外敵入侵、增加對邊遠地區(qū)的控制有關(guān)。但至今，面積四倍于倫敦的內(nèi)比都仍被稱為“鬼城”。據(jù)官方數(shù)據(jù)，其人口密度僅為每平方英里339.5人（131人/平方公里），而倫敦為1.45萬人（5598人/平方公里）。

對于“不差人”的人口大國印尼來說，新首都或許不至于淪為空城。謝意珊就表示，她已經(jīng)打算在新首都建成后過去闖一闖。“我現(xiàn)在在雅加達當中文老師，我覺得新首都剛開發(fā)，會中文的應(yīng)該很少，我在那里可以找到新的機會。”

不過在羅茲曼看來，相比新移民，政府應(yīng)該給予新首都及其原住民更多關(guān)注，針對當?shù)氐膶嶋H情況制定積極的規(guī)劃，而不是單純強調(diào)雅加達存在的種種問題，將東加里曼丹視作一塊“白板”。印尼國內(nèi)已有不少人擔心，遷都會加劇東加里曼丹的森林流失，而當?shù)靥赜械哪嗵康卦陂_發(fā)過程中也較易引發(fā)火災、帶來空氣污染。

奧羅克倒覺得，這些擔憂不會成為阻礙遷都的要素，因為泥炭火患屬于可控災害，當?shù)卦揪痛嬖谏挚撤セ顒?，之后首都周邊的森林也會被列為保護區(qū)。謝意珊的想法則是，如果大家都有環(huán)保意識，自然就會愛護新的地區(qū)，“說到破壞，亞馬孫雨林又怎么說？如果真的愛護環(huán)境，自己就會去做。”

誰也無法預知遷都的走向，不過羅茲曼指出，決定印尼遷都成敗的關(guān)鍵在于，政府能否建立共識、一遷到底。

前車之鑒是，韓國曾在2003年提出將首都遷至中部地區(qū)，然而經(jīng)過近十年的博弈后，韓國政府最終做出了讓步，在首爾以南約120公里處建立了第二個行政中心——世宗特別自治市。此后，由于政策落實不到位，世宗難以吸引企業(yè)和地產(chǎn)商遷入，而政府機關(guān)分處兩地也拖慢了行政效率。

印尼總統(tǒng)佐科已于今年5月成功連任，任期將延續(xù)到2024年。五年的時間雖不算寬裕，但在奧羅克看來，至少在推進遷都的過程中，他不會面臨過多的阻礙與抵制。

“畢竟在政府層面，支持佐科的政黨在國會占據(jù)了61%的議席，而在社會層面，在雅加達保留經(jīng)濟中心地位的基礎(chǔ)上，企業(yè)也將隨著新首都的開發(fā)找到新的商機。”

奧羅克指出，盡管遷都意味著巨額投入，雅加達本身也還有許多基礎(chǔ)設(shè)施問題亟待解決，但包括首都居民在內(nèi)的印尼人普遍理解遷都的必要性，對總統(tǒng)的信心也比較足。

“在佐科上任之前，大型基建項目在印尼鮮少取得（私人投資）突破，直至2015年佐科政府頒布土地征用法修正案，情況才得以改善，”奧羅克說。

謝意珊也覺得佐科“信得過”：“我們都覺得，佐科說話就是說一不二的那種，肯定會做到，之前的總統(tǒng)都只是說說而已，沒有什么改變，但佐科肯定做得到。”

除此之外，她對印尼人的適應(yīng)能力也很有信心：“哪怕經(jīng)濟上有波動，我們也會適應(yīng)過來，搬過去，會好起來的，肯定的。”