（作者為復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任，教授。文章僅代表個人觀點。）
“四萬億”實施已有十個年頭，但其影響仍在持續(xù)。在外有貿(mào)易摩擦、內(nèi)有民營困境的今天，回溯四萬億對中國城鎮(zhèn)化模式乃至整個經(jīng)濟(jì)增長動力的影響，有著重要意義。
從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化模式和地方債務(wù)等角度出發(fā)，2008年之前，中國是硬預(yù)算約束條件的土地財政模式，而2008年之后，是軟預(yù)算約束條件下的土地金融模式。2008年之前，經(jīng)濟(jì)增長的動力是“制造業(yè)+房地產(chǎn)”兩個輪子一起轉(zhuǎn)，2008年之后是偏向以基礎(chǔ)設(shè)施為主的單輪驅(qū)動。
地方政府的面子和里子
首先我們觀察一下地方政府的激勵機(jī)制，地方官員的激勵到底源自經(jīng)濟(jì)增長還是財政收入？其實，這是面子和里子的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)增長是上級政府給下級政府的考核，而財政收入是本級政府實實在在的收入。
簡單回顧一下相關(guān)理論，這個問題的理論研究最早來自以清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院錢穎一教授為代表的解釋，他們提出了“第二代財政聯(lián)邦主義”的理論。他們發(fā)現(xiàn)，在財政包干制的情況下，地方政府創(chuàng)造的財政收入越高，地方的留存就越多，而且預(yù)算外收入因為不與中央分享，地方政府的邊際財政激勵最強(qiáng)。金和輝、錢穎一等人在2005年的一個研究顯示，財政包干制下的省級政府留存率能達(dá)到90%以上。另外，張軍教授等人提出的新財政集權(quán)論，也強(qiáng)調(diào)了財政收入最大化與地方官員的激勵之間的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常則強(qiáng)調(diào)，縣域間的競爭是中國經(jīng)濟(jì)崛起的秘笈。周黎安等人總結(jié)的GDP錦標(biāo)賽理論，則認(rèn)為上級官員主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長來考核和提拔下級官員，因此下級官員有著強(qiáng)烈的動機(jī)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)以求獲得政治上的升遷。
在上述諸多理論中，激勵機(jī)制成立的重要前提條件之一是，地方政府面臨的是硬預(yù)算約束。而恰恰是自2008年四萬億刺激政策以來，中國地方政府沒有了硬預(yù)算約束，此后中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式越來越被金融系統(tǒng)性風(fēng)險所籠罩。
從雙輪驅(qū)動到單輪驅(qū)動
1994年分稅制改革以后，沿海地區(qū)制造業(yè)稅收中的大頭被中央收走，隨之轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)其他省份。甚至到目前為止，凈流出稅收的省份僅局限于珠三角與長三角等6個省市。那么，這些省市又怎么會有動力來發(fā)展經(jīng)濟(jì)呢？
在2002年之前的硬預(yù)算約束下，地方政府用低價的工業(yè)用地來招商引資，其著眼點在于，通過發(fā)展制造業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)增長。這一增長模式一直持續(xù)到2002年，這段時間中國區(qū)域發(fā)展的主要特點是，地方政府以地引資進(jìn)行工業(yè)園區(qū)建設(shè)，目標(biāo)是發(fā)展制造業(yè)。
而隨著1998年城市國有企事業(yè)單位停止福利分房、1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定縣級及以上地方政府是一級土地市場上的唯一供應(yīng)方、2002年確立土地招拍掛制度、2002開始企業(yè)所得稅由中央政府與地方政府共享，這一系列政策變化，最直接的效應(yīng)是在表面上削弱了地方政府發(fā)展制造業(yè)的決心，但是，中央政府總是關(guān)閉一扇門，同時打開一個窗口，這就是將土地出讓收入留歸地方政府所有。
因此，雖然制造業(yè)集聚的沿海地區(qū)的稅收被中央政府拿走了大半部分，但是，只要制造業(yè)發(fā)展了，就會產(chǎn)生對房地產(chǎn)的需求，產(chǎn)生大量的土地出讓收入及與房地產(chǎn)相關(guān)的稅費，用后一部分收入彌補(bǔ)制造業(yè)稅收被上收的損失部分。據(jù)估計，到2008年這一模式結(jié)束之前，土地相關(guān)的稅費占地方一般財政收入的比重可能達(dá)到了60-80%。因此，在這一階段，制造業(yè)+房地產(chǎn)收入是經(jīng)濟(jì)增長的動力所在，也是地方政府最大的激勵所在。
從這個角度來看，制造業(yè)在珠三角、長三角地區(qū)和浙江一部分地區(qū)的繁榮發(fā)展，帶動了對房地產(chǎn)極大的需求，而其余地區(qū)都是躺著等待中央政府的轉(zhuǎn)移支付，后者實際上是沿海地區(qū)上交的制造業(yè)稅收，這實際上是在2008年以前的中國各區(qū)域的發(fā)展路徑。在一定意義上可以說，制造業(yè)發(fā)展是房地產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)，房地產(chǎn)發(fā)展是目標(biāo)和必然結(jié)果，兩者互為基礎(chǔ)、相互成就。同時，這一模式發(fā)展的結(jié)果是，東部沿海地區(qū)呈現(xiàn)制造業(yè)集聚+房地產(chǎn)泡沫等雙重現(xiàn)象，而中西部地區(qū)則是一片蕭條的景象。需要指出的是，中西部地區(qū)房價起不來的原因是制造業(yè)沒有發(fā)展起來，即便沿海地區(qū)房價再高，也是健康的，因為后者是硬預(yù)算約束。
2008年后，這個模式被打破了，誘因是四萬億刺激政策。當(dāng)時為了抵御出口需求斷崖式下跌，中央政府鼓勵地方成立融資平臺，用財政貼息、貨幣供應(yīng)增加為刺激內(nèi)容、以基礎(chǔ)設(shè)施投資作為抓手，以投資促經(jīng)濟(jì)增長。這是一次典型的投資史上的“大躍進(jìn)”。在2009-2011年期間，地方政府紛紛成立融資平臺，平臺數(shù)量從從2008年年底的2000多家，一下子增加到 2009年年底的10000多家，多數(shù)以土地抵押、信用擔(dān)保等方式，向銀行借款進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此拉動短期的經(jīng)濟(jì)增長。最近我們調(diào)研了貴州省，以紅色革命基地烏江所在的余慶縣為例，2016年底這個縣的財政收入才4個億，但它在十三五規(guī)劃期間擬進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的預(yù)算額是300億，建設(shè)資金當(dāng)然是從外部融資的。
總結(jié)一下，2008年以后的增長模式實際上是以軟預(yù)算約束為條件，無節(jié)制地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施為主的經(jīng)濟(jì)增長模式。在這一階段，據(jù)專家估計，銀行貸款的60%投向了基礎(chǔ)設(shè)施與房地產(chǎn)開發(fā)，此時制造業(yè)已經(jīng)得不到金融的有效支持了，對制造業(yè)產(chǎn)生了較大的擠出效應(yīng)，這大大降低了經(jīng)濟(jì)增長的潛在動力與質(zhì)量。當(dāng)然，可以想象，中西部地區(qū)的土地賣不出高價，依靠土地抵押的效應(yīng)也不會太大，中西部地區(qū)融資平臺的貸款更多是靠財政信用擔(dān)保來獲得的。
因此，原本經(jīng)濟(jì)增長的動力是由制造業(yè)和房地產(chǎn)雙輪驅(qū)動，在2008年之后，變成以基礎(chǔ)設(shè)施帶動為主的單輪驅(qū)動，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了以軟預(yù)算約束為前提的、群魔亂舞的年代，這一模式本身是不可持續(xù)的（見下圖）。
我們再看一下地方債務(wù)的分布（見下圖）。從絕對量上看，2005年中西部地區(qū)的地方債務(wù)水平普遍較輕，債務(wù)較重的省份是沿海省份，特別是江蘇、廣東省與天津市；2014年債務(wù)較重的省份分別是江蘇、天津、廣東與四川省、重慶市，似乎債務(wù)向中西部地區(qū)擴(kuò)散并不明顯。但是從債務(wù)的相對值來看（即債務(wù)/GDP），這一情況發(fā)生根本性變化，相對意義上的地方債務(wù)水平高的省份是青海、新疆、云南、貴州西部省份等。在這一意義上說，靠舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式已經(jīng)向中西部地區(qū)蔓延。
為什么地方債務(wù)的區(qū)域分布讓人憂心呢？原因如下：中國制造業(yè)的集聚地區(qū)為沿海地區(qū)，主要位于珠三角與長三角的蘇南地區(qū)，在沿海地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以產(chǎn)生現(xiàn)金流（制造業(yè)稅收），在中西部的制造業(yè)非集聚地區(qū)推行大規(guī)模、大面積的基建項目，在短期內(nèi)產(chǎn)生不了現(xiàn)金流和稅收收入，這對中國經(jīng)濟(jì)走向高質(zhì)量、可持續(xù)等方面產(chǎn)生了不利影響，盡管，在較短時間內(nèi)這些地區(qū)可能憑借投資推動經(jīng)濟(jì)增長。與此類似，舉一個簡單的例子，股票市場中有一支叫樂視的上市公司，在沒有產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流情況下，一味進(jìn)行盲目、瘋狂地擴(kuò)張（制造沒有利潤的樂視手機(jī)），沒有等到“生態(tài)化反”的到來，卻迎來企業(yè)資金鏈的枯竭與斷裂，最后陷入瀕臨破產(chǎn)的困境。
地方債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的影響
在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式發(fā)生根本性變化背景下，地方政府累積起的債務(wù)水平逐漸推高，截止到2014年，地方融資平臺累積的地方債務(wù)已經(jīng)達(dá)到41.6萬億元。除了地方融資平臺發(fā)行的債券較為明確，其他以各種形式向金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)借款的各類隱性債務(wù)數(shù)額更大，且更具不確定。據(jù)海通證券公司估計，截至2017年底，各融資平臺合計有息債務(wù)約為 32.3 萬億元，扣除掉部分已納入財政預(yù)算的債務(wù)，隱性債務(wù)規(guī)模約為 30.6 萬億元。據(jù)筆者田野調(diào)查，處于長三角地區(qū)的蘇南某地級市，2017年其GDP剛剛突破萬億，一般預(yù)算收入為583.6億、政府基金收入為485.7億，但是其累積的地方債務(wù)也突破萬億。
為了考察債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的影響，我們以各地級市為考察對象，分析債務(wù)占GDP份額這一核心變量對經(jīng)濟(jì)增長的影響。結(jié)果在一定程度上出乎意料。債務(wù)水平對經(jīng)濟(jì)增長的影響在2008年年底之前與之后發(fā)生了根本性改變。
以地級市為單位來看，在2008年之前，債務(wù)占GDP的比重與地方經(jīng)濟(jì)增長率呈負(fù)相關(guān)（-0.347）關(guān)系，但2008年以后就是正相關(guān)（0.165）關(guān)系，也就是地方債務(wù)占GDP的比重越高，這個地方的經(jīng)濟(jì)增長越快?；蛘哒f，四萬億刺激政策出臺之后，中國經(jīng)濟(jì)增長的動力已經(jīng)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。
我們也做了另一項分析，發(fā)現(xiàn)2008年以后地方債務(wù)占GDP份額居前30%的縣，其GDP年均增長率比其余縣高出1.8%，制造業(yè)全要素生產(chǎn)率水平居前30%縣的人均GDP增長率，反而低于其余縣3.5%。也就是說，2008年以后經(jīng)濟(jì)增長完全是債務(wù)推動的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來帶動的。