界面新聞記者 | 張旭

界面新聞編輯 | 劉海川

據(jù)新華社報道，近日，中共中央、國務院印發(fā)了《加快建設農業(yè)強國規(guī)劃（2024－2035年）》(以下簡稱：《規(guī)劃》)，其中提到，堅持把增加農民收入作為“三農”工作的中心任務，把更多資源力量配置到產業(yè)就業(yè)上，切實增進民生福祉。

“增加農民收入始終是三農工作的重心。這一舉措旨在縮小城鄉(xiāng)差距，推動共同富裕。”南京財經(jīng)大學糧食和物資學院教授錢龍向界面新聞表示，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質就是為了增加農民收入，縮小城鄉(xiāng)差距。通過資源的優(yōu)化配置，包括土地、資本等多類要素的雙向流動，以及產業(yè)的城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，進一步推動農民收入增長。

具體而言，在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面，上述《規(guī)劃》提到，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃安排不少于10%建設用地指標用于農業(yè)農村。

中國社會科學院農村發(fā)展研究所助理研究員余家林向界面新聞表示，統(tǒng)一市場下，城鄉(xiāng)建設用地指標和資源將更加均衡分布，避免土地資源長期向城市過度集中，有助于緩解農村“用地難”問題，增強縣域和鄉(xiāng)村的產業(yè)承載力和人口吸引力。

推進難點

構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，主要為了解決土地市場制度規(guī)則不完善、不統(tǒng)一，區(qū)域、城鄉(xiāng)市場發(fā)育不均衡等問題，推動土地資源在更大范圍內優(yōu)化配置，實現(xiàn)資源效率最大化。

界面新聞注意到，關于構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，我國此前已有相關政策進行部署。2019年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》正式確立了農村集體經(jīng)營性建設用地入市的法律地位，取消了集體建設用地不能直接進入市場流轉的限制，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場提供了法律保障。

2020年，中共中央、國務院發(fā)布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確提出，“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，要求在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地入市，實行與國有土地同等入市、同權同價。

不過，余家林告訴界面新聞，當前，有序推進農村集體經(jīng)營性建設用地入市是這項工作的重點，也是最具挑戰(zhàn)性的環(huán)節(jié)。

“實踐中面臨的突出問題是地方政府和農村集體的積極性不及預期。其根本原因在于集體經(jīng)營性建設用地入市將打破原有的土地財政模式，沖擊地方政府的土地出讓收入。”余家林說。

余家林進一步分析指出，集體經(jīng)營性建設用地直接入市沖擊地方政府原有土地收益模式，影響其推動改革動力。作為權宜之策，相關政策規(guī)定入市土地可用于工業(yè)、商業(yè)及保障性租賃住房建設等，但禁止用于商品住房建設。然而，由于用于工業(yè)、商業(yè)和保障性租賃住房建設的土地收益低，農村集體也缺乏積極性去推動集體經(jīng)營性建設用地入市。

對此，余家林建議，創(chuàng)新集體建設用地入市模式，允許地方政府用儲備土地提供新增住宅用地，并要求挖潛低效建設用地提供一定比例新增住宅用地，含農村集體經(jīng)營性建設用地。在較大低效用地片區(qū)，政府統(tǒng)一收回存量低效用地后規(guī)劃，部分工改居，部分工改工。

“此外，區(qū)片綜合地價按片區(qū)未來土地出讓收益一定比例除片區(qū)總面積而得，農村集體經(jīng)營性建設用地被征轉后，與國有用地一樣獲得片區(qū)內未來土地增值收益，確保農村集體建設用地與國有土地同等入市、同權同價?！庇嗉伊终f。

錢龍則進一步補充，土地產權界定模糊、價值評估體系尚未建立（缺乏統(tǒng)一的市場定價機制）、利益分配機制有待優(yōu)化以及政策方面的障礙等，都是目前構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場亟待解決的關鍵問題。

利益分配機制尚需完善。錢龍指出，土地增值收益分配存在城市化偏向，對農村傾斜不足，農民難以充分分享土地增值紅利，導致分配失衡。因此，需要通過調節(jié)土地增值稅、股權分紅等方式，向農民傾斜。此外，針對政策壁壘問題，錢龍談到，可先行試點，選擇典型地區(qū)進行政策突破，再逐步推廣經(jīng)驗。

界面新聞注意到， 2023年3月，福建省永泰縣、莆田市荔城區(qū)、泰寧縣、德化縣、晉江市、南靖縣、建甌市、上杭縣、福鼎市等9個縣（市、區(qū)）入選試點地區(qū)名單。截至2025年1月，9個試點縣（市、區(qū)）完成農村集體經(jīng)營性建設用地入市36宗，村財增收6891.78萬元，預計帶動產業(yè)投資規(guī)模18億元，增加就業(yè)崗位5300多個。

“10%”是底線數(shù)字

上述《規(guī)劃》提到，新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃安排不少于10%建設用地指標用于農業(yè)農村。

“這個‘10%’是基于過去農業(yè)農村發(fā)展的建設用地需求量預測得出的。”余家林指出，“10%”是底線數(shù)字，體現(xiàn)了對農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的政策導向，為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設提供必要的空間保障。

錢龍進一步分析指出，在過往的調研中，發(fā)現(xiàn)無論是家庭農場、合作社的非農配套用地，還是農產品冷鏈物流、加工園區(qū)等項目的用地需求，普遍存在因嚴格的土地管制而難以得到滿足的情況。因此，設定10%這一指標，旨在解決農業(yè)現(xiàn)代化進程中配套基礎設施用地不足的問題，是對現(xiàn)實需求的有力回應。

然而，不同地區(qū)的情況各異，這一比例或許并非一成不變，而應視為一種建議性指導。錢龍稱，具體實踐中如何操作，尚需進一步觀察。

此外，對如何確保建設用地指標在不同地區(qū)實現(xiàn)科學合理分配和有效利用，錢龍認為，應嚴格遵循土地用途監(jiān)管要求，建立負面清單制度，確保用地符合規(guī)定，嚴禁非農開發(fā)。同時，應重點支持農村產業(yè)發(fā)展，根據(jù)農村產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、人口分布及資源稟賦制定具體分配方案。

“各地應合理評估自身建設用地需求，確保用地用在刀刃上，實現(xiàn)差異化分配。”錢龍舉例，在糧食主產區(qū)，應側重于糧食倉儲、高標準農田等用地需求，而在經(jīng)濟薄弱地區(qū)，則可能需在農業(yè)產業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游用地等方面予以傾斜。總之，用地分配應因地制宜，符合當?shù)?/span>緊迫需求。

此外，錢龍認為還應采取動態(tài)調整策略。結合數(shù)字化、物聯(lián)網(wǎng)、遙感等技術手段，評估用地效率，對低效用地進行指標調劑。未來，可考慮建立跨區(qū)域調劑機制，實現(xiàn)用地需求在不同地區(qū)間的有效配置。

建立問責制度

針對如何平衡城市發(fā)展對建設用地的需求和保障農業(yè)農村建設用地指標之間的關系，余家林表示，首先要科學認識城市發(fā)展與土地利用的關系。事實上，在其他條件不變的條件下，城市發(fā)展有利于土地節(jié)約利用。

余家林舉例說明，平均來看，城市中每人所需的建設用地約為100平方米，而在農村，這一數(shù)字則超過200平方米。然而，現(xiàn)實情況卻是城市發(fā)展在土地占用上顯得更為突出。究其原因，主要在于農民在進城后，因擔憂無法在城市穩(wěn)定立足，往往會選擇保留在農村原有的建設用地，進而形成了“城鄉(xiāng)兩頭占地”的現(xiàn)象。

在具體建議上，余家林表示，應該健全農業(yè)轉移人口市民化機制，加快農業(yè)轉移人口市民化，讓進城農民在城市留得住，如推進戶籍制度改革和保障農業(yè)轉移人口的基本公共服務需求。

“隨著農業(yè)轉移人口市民化，他們當前持有的農村建設用地將在很大程度上為農業(yè)農村的持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。這樣一來，城市發(fā)展和農業(yè)農村發(fā)展之間對建設用地的競爭將明顯減弱。”余家林說。

錢龍則表示，首要任務是聚焦存量土地的盤活。在農村地區(qū)，通過土地綜合整治、宅基地退出等舉措，能夠騰退復墾出大量土地指標。這些指標可部分置換為城市建設用地，以此提高存量土地的利用效率，為城市發(fā)展騰出空間，同時減少對農業(yè)用地的占用。其次，城市層面需強化節(jié)約集約用地意識。通過立體開發(fā)等模式，提高土地利用強度，減少新增用地需求。例如，在城市建設規(guī)劃中，合理布局建筑密度和容積率，充分挖掘土地潛力，實現(xiàn)土地資源的高效配置。

還可以構建城鄉(xiāng)利益補償機制。錢龍談到，鑒于城市發(fā)展對農用地的占用，應構建完善的城鄉(xiāng)利益補償機制。城市需向農村支付相應的補償金，涵蓋生態(tài)補償和經(jīng)濟補償?shù)榷鄠€層面。

“這種補償不應局限于資金輸入，更應延伸至基礎設施改善和產業(yè)發(fā)展支持，以實現(xiàn)城市對農村的反哺，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展?！卞X龍說。

此外，應引入獨立的第三方評估機構以及建立問責制度。對于突破底線、挪用土地指標的地區(qū)和個人，暫?；蚝罄m(xù)嚴格審批其土地審批程序，并追究相關人員的行政責任，以維護土地利用的嚴肅性和權威性。

“要確保10%的建設用地指標真正用于農業(yè)農村發(fā)展，必須建立全鏈條、閉環(huán)式的監(jiān)督和評估機制。”余家林也提到，在規(guī)劃實施過程中，應強化自然資源、農業(yè)農村、審計等多部門協(xié)同監(jiān)管，建立定期評估、專項審計和動態(tài)預警機制，確保規(guī)劃落實情況有據(jù)可查。對存在擅自調整用途、變相挪用指標等行為的，應依法依規(guī)問責。