界面新聞記者 | 張倩楠
界面新聞編輯 | 劉海川
2024年12月16日，國務(wù)院以“加快落實(shí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，進(jìn)一步提升行政執(zhí)法規(guī)范化水平”為主題，進(jìn)行第十一次專題學(xué)習(xí)。
“現(xiàn)在一些領(lǐng)域和地方濫用行政裁量權(quán)、執(zhí)法不公正的現(xiàn)象仍然存在。要從群眾和企業(yè)反映強(qiáng)烈的問題入手，進(jìn)一步完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。” 國務(wù)院總理李強(qiáng)指出。
早在20年前，各地開始出現(xiàn)“自由裁量權(quán)實(shí)施辦法”“裁量標(biāo)準(zhǔn)”“裁量指導(dǎo)意見”“自由裁量實(shí)施細(xì)則”等表述。2004年國務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號）中明確提出“行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說明理由”。
面對著復(fù)雜多樣的社會現(xiàn)實(shí)，法律賦予行政機(jī)關(guān)一定程度的裁量權(quán)，本意是讓行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定對某事根據(jù)具體情形和其自身的行政經(jīng)驗(yàn)來作出判斷和選擇，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)案的公正性和必要的靈活性。
“如果行政處罰沒有透明、公開的處罰標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法者很容易根據(jù)個(gè)人判斷行使裁量權(quán)。自由裁量權(quán)行使失當(dāng)，會帶來司法不公，從而損害政府的公信力?！?微觀治庫創(chuàng)始人、武漢大學(xué)財(cái)稅與法律研究中心客座研究員唐大杰向界面新聞介紹。
為防止“自由裁量權(quán)”的泛化和濫用，自2021年7月15日起正式實(shí)施的修改后的《中華人民共和國行政處罰法》第三十四條明確規(guī)定了行政處罰裁量基準(zhǔn)，不僅明確要求行政處罰中應(yīng)當(dāng)“規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)”，而且明確要求“行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會公布”。此項(xiàng)規(guī)定是我國在國家法律層級的立法實(shí)踐中首次以“行政執(zhí)法裁量權(quán)”取代了“行政執(zhí)法自由裁量權(quán)”。
唐大杰表示，“《行政處罰法》的具體執(zhí)行，依賴于行政部門自己制定的處罰規(guī)則，所以在立法端，行政處罰是行政部門制定規(guī)則然后自己執(zhí)行，立法程序缺乏有效制衡。”因此行政機(jī)關(guān)自身制定的規(guī)范行政處罰行為的裁量基準(zhǔn)既是行政自我拘束原則的一個(gè)重要體現(xiàn)方式，也是行政處罰裁量權(quán)的一個(gè)重要規(guī)制羈束形式。
2022年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》，提出到2023年年底前，基本實(shí)現(xiàn)行政裁量標(biāo)準(zhǔn)制度化、行為規(guī)范化、管理科學(xué)化，確保行政機(jī)關(guān)在具體行政執(zhí)法過程中有細(xì)化量化的執(zhí)法尺度，行政裁量權(quán)邊界明晰等。
但現(xiàn)實(shí)中仍存在“遠(yuǎn)洋捕撈”“小過重罰”等濫用行政裁量權(quán)的情況，其中尤其需要關(guān)注罰沒收入異常增長。根據(jù)本月公布的財(cái)政數(shù)據(jù)，1-11月，全國一般公共預(yù)算收入199010億元，同比下降0.6%。其中，全國稅收收入161922億元，同比下降3.9%；而非稅收入37088億元，同比增長17%。
行政部門為什么偏愛罰款處罰？唐大杰認(rèn)為，罰款是一種簡易處罰方式，在執(zhí)法中成本較低，處理時(shí)間短，執(zhí)法效率高。此外，面對新的經(jīng)濟(jì)下行壓力、財(cái)政處于緊平衡狀態(tài)的情況，容易產(chǎn)生依靠非稅收入特別是罰沒收入來彌補(bǔ)財(cái)政缺口的沖動，當(dāng)罰款與執(zhí)法部門、執(zhí)法個(gè)體存在“返還”關(guān)系，或者執(zhí)法者存在罰款指標(biāo)要求時(shí)，就極易發(fā)生過度處罰。
中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授林江此前接受界面新聞采訪時(shí)表示，要加快制定不同罰沒領(lǐng)域的行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范政府部門自由裁量權(quán)。行政處罰的設(shè)定應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)目的，不應(yīng)“為罰而罰”，而是遵循科學(xué)、合理的罰款比例，使處罰的嚴(yán)厲程度與違法行為的嚴(yán)重程度相當(dāng)。
“應(yīng)該將行政執(zhí)法中的各類違法違章的處罰標(biāo)準(zhǔn)公開化，最大程度降低自由裁量權(quán)。同時(shí)，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展，應(yīng)該鼓勵(lì)行政執(zhí)法的首違不罰理念，讓執(zhí)法有溫度。還要嚴(yán)格堅(jiān)持程序原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過程記錄，歸檔保存?！?唐大杰說。
“行政執(zhí)法不應(yīng)一罰了之，一關(guān)了之?！?唐大杰表示，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，應(yīng)向當(dāng)事人告知擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，聽取當(dāng)事人的陳述、申辯。還應(yīng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利。
而從根源上解決行政執(zhí)法存在的弊病，可能要從行政權(quán)力的約束上找方法。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第五十八條規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，全面落實(shí)行政執(zhí)法公示、行政執(zhí)法全過程記錄和重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法信息及時(shí)準(zhǔn)確公示、行政執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理、重大行政執(zhí)法決定法制審核全覆蓋。
唐大杰認(rèn)為，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，應(yīng)該全面貫徹落實(shí)優(yōu)化營商環(huán)境條例，應(yīng)該對行政執(zhí)法的規(guī)范性、公開性、透明度作出具體要求。除了保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利，事前告知說明，聽取當(dāng)事人陳述申辯，并進(jìn)行公開聽證。如果當(dāng)事人放棄權(quán)利，監(jiān)管部門應(yīng)引入媒體報(bào)道，將執(zhí)法程序完全公開化、透明化。保護(hù)當(dāng)事人的行政復(fù)議權(quán)利。對于重大處罰事項(xiàng)（金額達(dá)到一定指標(biāo)，或影響力較大）必須公開說明，必須召開聽證會，自行行政復(fù)議（提交上級復(fù)議）。