楊志勇 中國財政科學研究院院長、研究員 

提升財政政策質(zhì)效，可以讓財政更好地在國家治理中發(fā)揮作用。增量財政政策的落地，就是在用改革的辦法解決問題，促進形成與中國式現(xiàn)代化相適應的宏觀經(jīng)濟治理體系，從而推動經(jīng)濟健康發(fā)展。

直面問題，力度合適

增量財政政策是針對經(jīng)濟形勢變化，相時而動、應運而生的。直面地方隱性債問題，“三箭齊發(fā)”，力度合適。

一是增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務。新增債務限額全部安排為專項債務限額，一次報批，分三年實施。

二是從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力，專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元。這兩項政策直接增加地方化債資源10萬億元。

三是明確2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。這樣12萬億元的化債規(guī)模，相對于2023年末14.3萬億元的地方隱性債余額來說，力度是合適的。留出2.3萬億元地方隱性債給地方政府去處理，既在地方的能力范圍內(nèi)，又能體現(xiàn)地方的責任。

合適力度的隱性債置換，意義是多方面的。相對于隱性債務，地方政府債券的期限結構更加優(yōu)化，利率更加合理，利息負擔也大幅度減輕，五年預計減輕6000億元的利息負擔。對于地方政府來說，這是一場“及時雨”，有了更大的資金騰挪空間，將從債務還本付息的壓力中解放出來，可以心無旁騖地發(fā)展經(jīng)濟、改善民生。化債中所注入的資金，可以促進地方資金鏈條的暢通，原先一些受制于資金短缺而不能暢通的循環(huán)因此可以暢通起來。地方政府同時有更多的資金支持投資和消費，支持科技創(chuàng)新，推動經(jīng)濟穩(wěn)定增長和結構的優(yōu)化。地方政府不僅有資金，而且有時間精力，去謀劃和推動高質(zhì)量發(fā)展。

化債的目的不是讓債務越少越好，而是要更好地發(fā)揮公債在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。規(guī)模適度的透明的政府債務，可以為經(jīng)濟健康發(fā)展籌措更加充分的資金，為基礎設施的完善和基本公共服務的提供，提供更加強有力的支持。面對較高的儲蓄率的國情，公債可以將更多的儲蓄轉(zhuǎn)化為投資，從而更好地促進經(jīng)濟增長。公債資金還可用于消費的促進，消費品以舊換新就是明證。對于處于高質(zhì)量發(fā)展階段的中國來說，包括地方債在內(nèi)的公債，是經(jīng)濟健康發(fā)展之不可或缺的政策工具。

房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展是經(jīng)濟健康發(fā)展的一項重要內(nèi)容。增量財政政策直面房地產(chǎn)市場問題，包括專項債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房等眾多舉措。同時，支持房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的相關稅收政策也將出臺。增量財政政策的合力效應將更加凸顯。

化債是財政金融政策協(xié)同的重要舉措。隱性債置換，意味著原先可能被列入不良資產(chǎn)的商業(yè)銀行貸款有了安全保障，從而提高金融資產(chǎn)的安全性。此項舉措，對于維護國家金融安全的重大意義也不言而喻。在化債的同時，加快推動發(fā)行特別國債，補充國有大型商業(yè)銀行核心一級資本，讓金融安全更有保障，讓中國經(jīng)濟行穩(wěn)致遠。

創(chuàng)新工作思路，防風險促發(fā)展

創(chuàng)新工作思路，讓增量財政政策的經(jīng)濟效應得到更充分的釋放。大規(guī)模置換隱性債標志著化債工作思路的四個轉(zhuǎn)變，即變被動為主動；變點狀式排雷向整體性除險；變雙軌管理為規(guī)范透明管理；側重于防風險向防風險、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。

化解隱性債，以前的做法是哪里爆雷就先解決哪里的問題。這次的舉措是創(chuàng)新工作思路，主動出擊，贏得更多主動。主動化解尚未爆雷的地方隱性債問題是在治未病，讓經(jīng)濟肌體更加健康。

化解債務是同類問題統(tǒng)籌解決，而不是一一化解，這大大提高化債效率。點狀式排雷的化債方式不僅成本高，而且容易在排雷中引發(fā)其他風險。金融市場風險具有傳染性，局部地區(qū)的小風險可能引發(fā)其他地區(qū)大風險的猜疑，不利于化債的進行，因此需要在化債方式上作創(chuàng)新。創(chuàng)新工作思路，整體性排險可以大大降低“化小失大”問題的風險。

問題導向首先要明確問題，化債工作思路的根本轉(zhuǎn)變建立在對地方隱性債問題的充分把握的基礎上，而且主動向社會公開，提高了財政管理的透明度。2023年末14.3萬億元的地方隱性債余額，是逐筆甄別出來，又經(jīng)過逐筆審核，債務信息的可靠性是把握問題的關鍵。這樣，讓化債有可靠的數(shù)據(jù)支撐。在過去，隱性債務底數(shù)不夠清晰，規(guī)模大小，各執(zhí)一詞，這不利于問題的解決。創(chuàng)新工作思路，讓主動化債有更扎實的數(shù)據(jù)支持?？茖W準確的債務信息，又是透明的債務信息，有利于債務管理的規(guī)范化。

化債不僅僅是在防風險。化債要有防范風險的底線思維，但僅此是不夠的。改革開放最重要的一條經(jīng)驗是在發(fā)展中解決問題?；瘋彩侨绱?。創(chuàng)新工作思路，防風險和促發(fā)展并重，讓發(fā)展為風險防范提供更強有力的支持。

化債工作思路的轉(zhuǎn)變，是財政政策與財政管理水平提高的生動表現(xiàn)。化債中的防風險、促發(fā)展，是“一石二鳥”，既解燃眉之急，又能增加發(fā)展動能，將推動中國經(jīng)濟的持續(xù)繁榮。

遏制新增隱性債務，助力提升增量財政政策效果

增量財政政策的效果的鞏固，必須在形成有力的約束機制的基礎上，堅決遏制新增隱性債務的形成。

隱性債務與現(xiàn)代財政制度是格格不入的，游離于政府預算管理之外，缺乏監(jiān)督，不利于財政資金效率的提升，而且可能引發(fā)資金使用的各種腐敗問題。遏制新增隱性債務，是現(xiàn)代財政制度建設的內(nèi)在要求，是鞏固增量財政政策效果的必然要求。

從根本上打掉地方隱性債務生存的溫床，需要加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的中國特色債務體系。在這樣的體系中，地方政府沒有動力舉借隱性債，也沒有能力借到隱性債，即使借到了也容易被監(jiān)測到，并要因此被問責。

這要求進一步加快財政改革，健全信息共享和監(jiān)管協(xié)同機制，形成全口徑監(jiān)測地方政府債務信息的體制機制。這種體制機制不僅在化債中發(fā)揮作用，而且在遏制新增隱性債務也將發(fā)揮積極作用。

隱性債務意味著特定規(guī)模特定形式的政府收支未納入預算。因此，在同高質(zhì)量發(fā)展相適應的中國特色債務體系中，需要進一步明確，所有政府收支都必須納入預算管理。事實上，預算法對此已有明確的要求：“政府的全部收入和支出都應當納入預算。”因此，加強全口徑預算管理，需要強有力的舉措作為支持，需要更強的預算約束，以“鐵的紀律”約束新增隱性債務的形成。

同高質(zhì)量發(fā)展相適應的中國特色債務體系要求實施更加嚴格的監(jiān)管問責機制。此前，并不是沒有此類機制，只是未得到有效實施，或者在實施中走樣了。為此，需要強化動態(tài)治理，創(chuàng)新工作思路，收集新增隱性債務線索，及時掌握違規(guī)舉債新手段、新變種，推動監(jiān)管從事后“救火補漏”向事前“防患于未然”延伸。發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，讓問責機制有效發(fā)揮作用。嚴格落實地方政府違規(guī)舉債問責制。

讓新增隱性債務無藏身之處，將進一步鞏固增量財政政策的效果。更有針對性的問責，要落實到個人。在這樣的體制機制下，地方政府不是不能舉債，而是要借透明的債，要借的是可以實現(xiàn)有效透明管理的地方債。

加快增量財政政策落地，謀劃明年更加給力的財政政策

增量財政政策包含一攬子、綜合性、靶向準的化債組合拳，作用直接、力度大。增量政策針對性強，要有效落地，快速落地。時間不等人，早落地早收益。增量財政政策的實施要強化“快”字當頭，盡快實現(xiàn)政策目標。

結合明年經(jīng)濟社會發(fā)展目標，中國應該實施更加給力的財政政策。社會各界對財政政策取向和力度的關注，是財政政策可以更好發(fā)揮作用的重要前提條件之一?，F(xiàn)代宏觀政策發(fā)揮作用的機制之一就是預期管理。加大逆周期調(diào)節(jié)力度，是針對當前經(jīng)濟形勢變化所作出的選擇，謀劃下一步的財政政策，必須因應經(jīng)濟形勢的需要。

中國財政赤字率仍有提升空間。3%的財政赤字率處于較低水平。財政政策空間的大小的判斷首先需要立足國情。國情需要，國情允許，就可以進一步加大財政政策實施力度。借鑒國際經(jīng)驗，進行橫向比較，可以讓我們更好地把握國情。財政政策的空間取決于債務的可持續(xù)性。理論上說，只要債務可持續(xù)，財政政策的力度就在合理的范圍內(nèi)。

與主要經(jīng)濟體和新興市場經(jīng)濟體的政府負債率相比，中國政府的負債水平算低的。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2023年末20國集團組織（G20）的平均政府負債率為118.2%，其中日本接近250%，美國接近120%，法國、加拿大、英國都在100%或以上的水平，而中國按照包括14.3萬億元隱性債在內(nèi)的全口徑債務總額計算，政府負債率為67.5%。這意味著中國政府負債仍有較大的提升空間。

判斷政府負債水平是否合適，不能只看負債，還要將負債和資產(chǎn)結合起來看待。中國地方政府債務形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，而且是能帶來未來收益的有效資產(chǎn)。與主要經(jīng)濟體和新興市場經(jīng)濟體相比，中國政府的這種資產(chǎn)優(yōu)勢決定了在同樣條件下，有著更大的負債空間。這也說明在同樣的政府負債水平下，中國政府有更大的財政政策空間。

在更大的財政政策空間中，財政政策推動經(jīng)濟健康發(fā)展有更多的有利條件。因此，我們完全可以在進一步全面深化改革中，謀劃明年更加給力的財政政策。在更加給力的財政政策支持下，健全宏觀經(jīng)濟治理體系，創(chuàng)造更加有助于改善實體經(jīng)濟和金融資產(chǎn)質(zhì)量的條件，推動中國經(jīng)濟健康發(fā)展，讓經(jīng)濟繁榮在資本市場繁榮上得到更加充分的體現(xiàn)。