界面新聞?dòng)浾?| 翟瑞民

界面新聞編輯 | 劉海川

近年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模過度擴(kuò)張，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和金融風(fēng)險(xiǎn)凸顯，究其背后，監(jiān)督機(jī)制不健全是一個(gè)重要原因。為此，強(qiáng)化各級(jí)人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督審查職能，正越來越受到重視。

2024年11月4日，《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法（修正草案）》提請十四屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議二次審議。修正草案明確，各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)定國務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告政府債務(wù)管理情況。

地方人大應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮監(jiān)督作用？專家表示，在現(xiàn)有制度環(huán)境下，應(yīng)加大公開透明力度，讓人大提前介入地方政府債務(wù)管理，及時(shí)進(jìn)行審查和評估，從而盡早遏制地方官員的投資隨意性和政府債務(wù)的無序擴(kuò)張態(tài)勢。

監(jiān)督機(jī)制待完善

“以前確實(shí)存在人大監(jiān)督缺位的問題，例如，人大監(jiān)督地方政府債務(wù)沒有法律文件支持，而且監(jiān)督手段相對較少，往往也是事后監(jiān)督，難免流于形式。但是近年來，通過一系列法律和政策文件的完善，人大監(jiān)督在地方政府債務(wù)管理中的角色和作用正在不斷加強(qiáng)?！蔽髂县?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督中心主任劉蓉告訴界面新聞。

2016年3月，十二屆全國人大常委會(huì)發(fā)布《關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的調(diào)研報(bào)告》指出，人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督還不到位，一是審查監(jiān)督機(jī)制亟待健全，二是債務(wù)信息報(bào)送有待完善。政府向人大提交的債務(wù)信息沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和要求，大多只有新增債務(wù)、置換債務(wù)、余額限額等總量數(shù)據(jù)，缺少債務(wù)資金支出詳細(xì)內(nèi)容，代表和委員難以開展實(shí)質(zhì)性審查。同時(shí)，對政府或有負(fù)債情況是否向人大報(bào)告也沒有明確規(guī)定。

劉蓉表示，由于此前法律沒有明確人大有權(quán)限審查地方政府債務(wù)，并且地方政府債務(wù)還有一個(gè)特殊機(jī)制，即隱性債務(wù)的保密屬性，地方財(cái)政部門可能會(huì)以這些制度的設(shè)定為理由認(rèn)為不需要向人大報(bào)告。后來，即便開始向人大報(bào)告，財(cái)政部門也只是簡單報(bào)告?zhèn)鶆?wù)的整體額度，或者被審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題等，以至于債務(wù)審查不能深入進(jìn)行。

2021年6月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見》，對加強(qiáng)地方人大對政府債務(wù)的審查監(jiān)督作出全面部署安排。隨后在2022年1月，全國人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)貫徹落實(shí)黨中央<關(guān)于加強(qiáng)地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見>的工作建議》。2022年3月地方組織法第六次修正后，從法律層面明確了縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)擁有“審查監(jiān)督政府債務(wù)”的法定職權(quán)。

2022年11月，全國人大常委會(huì)預(yù)算工委召開地方政府債務(wù)審查監(jiān)督工作座談會(huì)介紹，多數(shù)地方人大都探索建立了聽取政府報(bào)告?zhèn)鶆?wù)情況的制度。

不過，界面新聞查詢發(fā)現(xiàn)，各地在建立人大審查監(jiān)督地方政府債務(wù)工作機(jī)制過程中，省級(jí)層面動(dòng)作相對加快，市縣級(jí)層面就顯得進(jìn)度不一。雖然如江西省南昌市、云南省元謀縣和廣南縣等一些縣級(jí)政府主動(dòng)制定出臺(tái)了政府債務(wù)審查監(jiān)督實(shí)施辦法，但是國內(nèi)更多市縣在推進(jìn)該項(xiàng)工作時(shí)仍然步履緩慢。

2024年9月，十四屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議發(fā)布《關(guān)于2023年度政府債務(wù)管理情況的監(jiān)督調(diào)研報(bào)告》指出，不少地方貫徹實(shí)施預(yù)算法有關(guān)政府債務(wù)管理的規(guī)定不夠嚴(yán)格，有的未按法律規(guī)定進(jìn)行追責(zé)問責(zé)，有的地方人大監(jiān)督作用尚未有效發(fā)揮。

劉蓉表示，地方人大對政府債務(wù)監(jiān)督越往下級(jí)政府越難執(zhí)行，首先是存在信息不對稱，政府可能掌握更多關(guān)于債務(wù)的詳細(xì)信息，而人大獲取這些信息的渠道有限，其次是地方人大對政府的債務(wù)監(jiān)督在法律和制度上存在一定的局限性。最后，地方人大及其常委會(huì)在債務(wù)監(jiān)督方面的專業(yè)能力可能不足，難以對復(fù)雜的債務(wù)情況進(jìn)行深入分析和有效監(jiān)督。因此，為了解決這些問題，需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，加強(qiáng)地方人大的監(jiān)督能力，并確保信息的透明度和可獲取性。

長期研究地方政府債務(wù)的北京市忠慧律師事務(wù)所主任安新華律師對界面新聞表示，置換地方政府債務(wù)并不能解決債務(wù)治理根本問題，建立健全人大監(jiān)督機(jī)制，對地方政府債務(wù)管理屬于基石性的制度安排，通過人大介入方式，可以有效監(jiān)督資金使用、投向和金額等情況，也可以使得國家債務(wù)治理體系更加完善，從根本上解決地方債務(wù)無序增長問題。

安新華強(qiáng)調(diào)，地方政府舉債進(jìn)行地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資，一定要把有限的資金用在社會(huì)建設(shè)發(fā)展最需要的地方，發(fā)揮最大價(jià)值。通過讓地方人大發(fā)揮作用可以充分保障債務(wù)投資的有效性，很多地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生都是重復(fù)建設(shè)、無效或低效投資導(dǎo)致，人大加強(qiáng)監(jiān)督對后續(xù)遏制地方政府債務(wù)無序擴(kuò)張，減少規(guī)劃和投資項(xiàng)目的隨意性都會(huì)非常有用。

公開透明是原則

安新華表示，由本級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督地方政府債務(wù)在實(shí)操層面更具可行性。目前國家在法律規(guī)定上可先作出制度性安排，具體執(zhí)行時(shí)鼓勵(lì)各地政府進(jìn)行有益探索。

“人大進(jìn)行監(jiān)督應(yīng)該在哪個(gè)時(shí)點(diǎn)？從這些年研究和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)看，在項(xiàng)目申報(bào)前介入監(jiān)督最關(guān)鍵。地方政府發(fā)債建設(shè)哪些項(xiàng)目，這些項(xiàng)目合不合理應(yīng)該讓人大投票表決，如果等到投資項(xiàng)目形成不良債務(wù)，成為沒有收益的債務(wù)，或者錯(cuò)誤投資的債務(wù)，錢已經(jīng)花掉了，這時(shí)再監(jiān)督意義已經(jīng)不是很大。”安新華說，重大項(xiàng)目的投資，應(yīng)需要人大過會(huì)，需要給人大代表提供充分的解釋論證的報(bào)告，并接受質(zhì)詢等，甚至所在區(qū)域或網(wǎng)絡(luò)上公示，現(xiàn)在很多地方投資項(xiàng)目缺少此環(huán)節(jié)，暴露出決策機(jī)制和流程的重大缺陷。

劉蓉也表示，地方人大對政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，需要事前、事中和事后全過程介入，而以往都是事后監(jiān)督，雖然預(yù)算法也規(guī)定，年度預(yù)算要包含重大項(xiàng)目投資情況，但是債務(wù)管理是另外的口徑，政府每年要發(fā)行多少債，走的是財(cái)政程序，并沒有法律文件、政府文件、制度文件作出規(guī)定，這種監(jiān)督就很難發(fā)揮實(shí)際作用。

劉蓉介紹，加強(qiáng)人大監(jiān)督有一個(gè)很好的辦法是預(yù)算報(bào)告聯(lián)網(wǎng)，把所有財(cái)政信息，包括債務(wù)等，在人大系統(tǒng)中聯(lián)網(wǎng)，讓人大代表能夠看到并進(jìn)行評估，但是這項(xiàng)工作目前各地實(shí)施方式不一樣，有的地方會(huì)把財(cái)政收支信息和債務(wù)情況都收錄進(jìn)去，有的地方就沒有，有的省級(jí)可以做到，但是市縣級(jí)就實(shí)現(xiàn)不了。

對此，全國人大法工委發(fā)言人黃海華11月4日在記者會(huì)上透露，修正草案已增加規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)開展聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，建立健全信息共享和工作貫通協(xié)調(diào)機(jī)制，提高財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督效能。

“當(dāng)前大數(shù)據(jù)監(jiān)督手段還不夠完善，但是，透明化的監(jiān)督是最好的監(jiān)督。”劉蓉說，透明化分為兩個(gè)部分，首先是政府隱性債務(wù)不應(yīng)該再按照保密原則實(shí)施，起碼應(yīng)向地方人大公開，人大代表也應(yīng)該及時(shí)介入，另一個(gè)透明就是債務(wù)數(shù)據(jù)全部聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)入人大系統(tǒng)，至少要讓人大代表能夠看到。

安新華還指出，財(cái)政資金使用第三方評價(jià)是目前有效的監(jiān)督方式，并且已經(jīng)是財(cái)政部門非常成熟的操作機(jī)制，地方政府債務(wù)管理也應(yīng)該引入第三方評價(jià)，通過專業(yè)團(tuán)隊(duì)和機(jī)構(gòu)對債務(wù)項(xiàng)目績效進(jìn)行有效評估，同時(shí)，評價(jià)結(jié)果可以和后續(xù)地方政府債務(wù)資金的獲取進(jìn)行掛鉤?！暗胤饺舜笠部梢越柚谌皆u價(jià)，通過專業(yè)力量進(jìn)行監(jiān)督審查，因?yàn)槿舜蟠肀旧砉ぷ骱苊?，讓他去做專業(yè)的評估也是力不從心，勉為其難?！卑残氯A說。

值得注意的是，十四屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議日前還審議了國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案。財(cái)聯(lián)社援引專業(yè)人士觀點(diǎn)稱，這顯示了化債并非是中央下場“兜底”，而是秉持“誰家孩子誰來抱”的原則，增加地方債務(wù)限額置換隱性債務(wù)。該報(bào)道稱，綜合多方統(tǒng)計(jì)來看，目前地方政府隱性債務(wù)規(guī)模至少約9萬億。

劉蓉表示，專項(xiàng)債務(wù)置換隱性債務(wù)后，對地方政府是一種激勵(lì)，但是后面也可能面臨道德風(fēng)險(xiǎn)問題。地方層面，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好的地方政府，使用債務(wù)資金的效率不高，甚至存在濫用的問題，如果中央繼續(xù)給予化債支持，那該地政府以后爭取中央救助積極性就會(huì)更高，同時(shí)由于使用資金不規(guī)范，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，將來會(huì)不會(huì)引發(fā)新一輪更大規(guī)模的債務(wù)擴(kuò)張，有待關(guān)注。

劉蓉認(rèn)為，最終發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任和職能是在地方政府，人大怎么去有效地監(jiān)督政府，這仍是個(gè)需要破解的難題。在現(xiàn)行體制下，人大也不是萬能的，單純依靠人大監(jiān)督還是作用有限，根本是要轉(zhuǎn)變地方政府職能，改變地方政府多年來追求債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的態(tài)勢，要約束政府部門的權(quán)力，對債務(wù)暴雷的地區(qū)加大追責(zé)問責(zé)力度，采用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)，通過預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)公開透明。