界面新聞?dòng)浾?| 薛冰冰

界面新聞編輯 | 沈霄戈

10月底，全國(guó)民航迎來(lái)冬春新航季。民航局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，新航季已批復(fù)127家國(guó)內(nèi)外航空公司的每周13987班客運(yùn)航班計(jì)劃申請(qǐng)，通航73個(gè)境外國(guó)家，國(guó)際航線進(jìn)一步有序恢復(fù)。

然而，在國(guó)際航線進(jìn)一步恢復(fù)的大背景下，卻有部分航線悄無(wú)聲息停航了，包括部分二三線城市的洲際航線，如東航溫州-馬德里航線。

界面新聞查詢到，去年11月22日，東航剛宣布開(kāi)通該條航線，每周執(zhí)行2班溫州往返馬德里，然而開(kāi)航不到一年，該直飛航班已于10月27日停航。

執(zhí)飛過(guò)該條航線的東航飛行員告訴界面新聞，在他印象里，溫州-馬德里航班基本客滿，停航或許是出于運(yùn)力調(diào)配考慮。

一名業(yè)內(nèi)人士也告訴界面新聞，該航線雖然客座率表現(xiàn)佳，但是票價(jià)太低，航司利潤(rùn)微薄。停航后，釋放出的寬體機(jī)運(yùn)力可以投放到經(jīng)營(yíng)狀況更好的航線、班次上。

溫州-馬德里航線的命運(yùn)，也是不少二三線城市國(guó)際航線落寞結(jié)局的縮影。

多年來(lái)，二三線城市國(guó)際航線依靠政府補(bǔ)貼存活已是“公開(kāi)的秘密”，有些航線經(jīng)過(guò)補(bǔ)貼培育期后能夠持續(xù)自主運(yùn)營(yíng)下去；有些航線市場(chǎng)需求難以支撐，補(bǔ)貼到期賺不到錢，便黯然退出競(jìng)爭(zhēng)。

直到今年8月底，民航局發(fā)布一則《關(guān)于推進(jìn)國(guó)際航空樞紐建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，當(dāng)中明確規(guī)定，連接除國(guó)際樞紐機(jī)場(chǎng)以外其他機(jī)場(chǎng)的國(guó)際航線，地方政府不得安排航線補(bǔ)貼。

該意見(jiàn)一出，立刻攪動(dòng)地方航線補(bǔ)貼原本平靜的“一池春水”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這意味著一大批二三線城市國(guó)際航線前途未卜。也有人認(rèn)為，指導(dǎo)意見(jiàn)并非行政法規(guī)，不具有法律約束力，具體影響仍有待觀察。

那么，地方國(guó)際航線補(bǔ)貼究竟何去何從？地方政府的國(guó)際航線夢(mèng)真的要就此破碎了嗎？

“補(bǔ)貼大戶”航司最受傷

我國(guó)地方政府補(bǔ)貼國(guó)際航線最早可以追溯到2000年前后，實(shí)施補(bǔ)貼最主要目的是提升城市國(guó)際形象、招商引資和促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展?等。例如，重慶市政府早在2005年就決定，市級(jí)財(cái)政在3年內(nèi)每年補(bǔ)貼2000萬(wàn)元吸引航空公司在渝開(kāi)通國(guó)際航線。

二線城市國(guó)際航線發(fā)展速度一度堪稱迅猛。據(jù)民航局2015年統(tǒng)計(jì)報(bào)告，國(guó)內(nèi)公司新開(kāi)航線中，有38條涉及二線城市，占比79%；外航新開(kāi)航線中有25條涉及二線城市，占比76%。OAG航空統(tǒng)計(jì)也表明，2019年2月，前往亞洲以外目的地的中國(guó)出境旅客中，二線城市旅客數(shù)量增幅最高，同比增長(zhǎng)25%，達(dá)到29.3萬(wàn)人次。

二三線城市國(guó)際航線開(kāi)航浪潮中，最為活躍的當(dāng)屬中等規(guī)模航司以及部分大型航司的地方分公司。

國(guó)航、東航、南航三大航分別占據(jù)北上廣三大核心樞紐，在國(guó)際航權(quán)配置、時(shí)刻資源等方面享有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。而海航、川航、廈航、深航等具有一定實(shí)力的航司也希望拓展國(guó)際航線，卻擠破頭難分一杯羹，與熱切希望對(duì)外連通的地方政府一拍即合，攜手帶動(dòng)二三線城市國(guó)際航線遍地開(kāi)花。

“二線洲際寒冬來(lái)了，首先大面積停飛的可能是海航?！庇忻窈綄＜腋嬖V界面新聞。一名資深民航從業(yè)人士也表示：“指導(dǎo)意見(jiàn)要求地方不得安排補(bǔ)貼，受沖擊最大的毫無(wú)疑問(wèn)是海航?！?/p>

前述民航專家提到，首先，二線洲際飛得多，這是海航主要的航線網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略；其次，海航本身的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)壓力比較大，如果地方政府補(bǔ)貼停了，那很多國(guó)際航線都會(huì)飛不下去。

前述民航從業(yè)人士補(bǔ)充說(shuō)道，相比國(guó)有三大航，海航寬體機(jī)占比頗高。而寬體機(jī)運(yùn)營(yíng)成本高，盈利主要依賴于國(guó)際遠(yuǎn)程航線，如果運(yùn)營(yíng)不好寬體機(jī)，一架寬體機(jī)虧損需要6、7架窄體機(jī)來(lái)補(bǔ)償。

因此，為了提高寬體機(jī)利用率、增強(qiáng)盈利能力，海航早些年間在二三線城市布局了不少洲際航線，典型的有2012年底開(kāi)通的大連直飛西雅圖航線，由空客A330機(jī)型執(zhí)飛，當(dāng)時(shí)這也是東北地區(qū)唯一一條連通美國(guó)的直飛航線。

在廈門、福州等地的國(guó)際航線補(bǔ)貼政策下，廈門航空也接連開(kāi)出不少洲際航線。比如，福州市2017年預(yù)算執(zhí)行情況及2018年預(yù)算草案報(bào)告顯示，安排8.98億元支持海絲戰(zhàn)略支點(diǎn)城市建設(shè)，支持機(jī)場(chǎng)二期建設(shè)和新航線開(kāi)辟等。也正是2017年上半年，廈航順利開(kāi)通福州至紐約往返航線，使用機(jī)型為波音787客機(jī)。

隨著民航局叫停地方政府國(guó)際航線補(bǔ)貼，意味著有些航線可能撐不下去了。

國(guó)際遠(yuǎn)程航線尤其是洲際航線，最主要的收益支撐就是頭等艙、商務(wù)艙兩艙的商務(wù)旅客，少了這部分客源，國(guó)際航線很難盈利。

資深民航業(yè)管理咨詢顧問(wèn)于占福向界面新聞分析稱，受全球政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，目前商務(wù)客源需求疲弱，有些大型國(guó)際航空公司在重要國(guó)際航空樞紐的航線，都難以為繼，中等規(guī)模航司在二線城市的航線受到的沖擊就更加嚴(yán)重。

于占福進(jìn)一步提到，一旦地方補(bǔ)貼退位，不少航司從二三線城市撤出，運(yùn)力很可能轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)的短途航線，再度加劇國(guó)內(nèi)民航市場(chǎng)運(yùn)力供過(guò)于求的局面，航司內(nèi)卷加劇造成機(jī)票價(jià)格走低、收益下滑。

補(bǔ)貼政策為何踩下“急剎車”？

在吸引航司開(kāi)通國(guó)際航線這件事上，各地方政府可謂不遺余力，耗費(fèi)千萬(wàn)元甚至上億元的真金白銀作投入。

界面新聞梳理了最近兩年多地政府境外客運(yùn)航線財(cái)政補(bǔ)貼文件，涉及的城市包括廈門、三亞、大連、瓊海、福州等，發(fā)布日期從去年1月份到最近的今年7月份。

出手最豪的是廈門，據(jù)廈門市2023年1月20日發(fā)布的《促進(jìn)國(guó)際航空客運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》，開(kāi)通從廈門出入境直達(dá)洲際空白航點(diǎn)的客運(yùn)定期航線，按照單航程遠(yuǎn)近每班補(bǔ)貼82萬(wàn)元-106萬(wàn)元不等，年度補(bǔ)貼上限高達(dá)1.1億元。

此外，三亞、福州、瓊海等城市每班補(bǔ)貼金額低則5萬(wàn)-10萬(wàn)元，高的也可以達(dá)到90萬(wàn)元-100萬(wàn)元/班。但地方政府不是無(wú)限期地補(bǔ)貼下去，通常是設(shè)定三年的市場(chǎng)培育期，有些城市補(bǔ)貼金額還會(huì)逐年遞減。

巨額補(bǔ)貼背后，地方政府的本意是降低航司新開(kāi)航線風(fēng)險(xiǎn)，使其逐步具備“造血”的能力。而從落地效果看，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)航司“有錢就飛、沒(méi)錢就走”的尷尬局面。

2021年，民航新型智庫(kù)發(fā)布一篇《政府削減航班補(bǔ)貼趨勢(shì)下提高補(bǔ)貼資金配置效能的思考》。當(dāng)中就提到，過(guò)去十年來(lái)，航司重補(bǔ)貼輕市場(chǎng)、依靠政府補(bǔ)貼扭虧為盈等情況屢見(jiàn)不鮮，航班補(bǔ)貼高位增長(zhǎng)一定程度上影響了航司市場(chǎng)開(kāi)拓的能動(dòng)性。許多航線經(jīng)過(guò)三年培育期后未能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，造成了地方政府財(cái)政資金的虛耗。 

界面新聞查閱到部分省市公開(kāi)的國(guó)際客運(yùn)航線補(bǔ)貼資金明細(xì)表。2017年11月，湖南省財(cái)政廳下達(dá)了國(guó)際客運(yùn)航線航班補(bǔ)助資金的通知。通知顯示，當(dāng)年1-6月份南航湖南分公司長(zhǎng)沙至日本東京等多條航線均享受了財(cái)政補(bǔ)貼，僅就長(zhǎng)沙-東京航線而言，半年時(shí)間合計(jì)獲取補(bǔ)貼金額208萬(wàn)元。

公開(kāi)報(bào)道顯示，南航湖南分公司于2015年10月首次開(kāi)通長(zhǎng)沙至東京的直航航班，以三年培育期來(lái)算，2015-2018年預(yù)估共拿到1200萬(wàn)元左右的財(cái)政補(bǔ)貼。遺憾的是，南航長(zhǎng)沙至日本東京航線補(bǔ)貼期過(guò)后并未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，目前停航已久。

微博上有不少當(dāng)?shù)芈每蛯?duì)停航抱怨：“為什么長(zhǎng)沙不能直飛日本，轉(zhuǎn)機(jī)好麻煩”。說(shuō)明市場(chǎng)需求仍存在，今年剛開(kāi)啟的冬春航季，長(zhǎng)沙機(jī)場(chǎng)國(guó)際航班計(jì)劃中也列出了直飛日本東京、大阪等航線，但官方在評(píng)論區(qū)也表示，航線實(shí)際是否能飛，要取決于航司、對(duì)方機(jī)場(chǎng)保障能力等各方因素。

除了非市場(chǎng)化因素?cái)_亂競(jìng)爭(zhēng)秩序、地方財(cái)力及資源虛耗，民航局踩下補(bǔ)貼“急剎車” 更關(guān)鍵、更深層次的原因在于，二三線城市國(guó)際航線遍地開(kāi)花，分流了前往一線城市中轉(zhuǎn)的客源，進(jìn)而導(dǎo)致北上廣樞紐整體競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。

對(duì)此，民航局在發(fā)布這次指導(dǎo)意見(jiàn)中也提到，我國(guó)國(guó)際航空樞紐存在戰(zhàn)略謀劃不深、樞紐競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、協(xié)同運(yùn)行效率不高、國(guó)際運(yùn)輸服務(wù)能力不足等問(wèn)題。

前述資深民航從業(yè)人士認(rèn)為，航空公司到二線城市飛國(guó)際航線，賺不了多少錢，補(bǔ)貼期一到就撤退，地方政府花錢打了水漂，三大航在地方航線競(jìng)爭(zhēng)下流失了客源與收益，多方都沒(méi)有受益?！艾F(xiàn)在不少地方政府財(cái)政吃緊，也補(bǔ)貼不起了。因此，取消補(bǔ)貼既有民航發(fā)展方面的要求，也通盤考慮到了地方財(cái)政的實(shí)際狀況”。

地方國(guó)際航線前景如何？

事實(shí)上，在強(qiáng)化一線國(guó)際樞紐的大基調(diào)下，近年來(lái)二三線城市國(guó)際航線發(fā)展勢(shì)頭已有所削弱。與之相對(duì)應(yīng)的，國(guó)際航線不斷向北上廣三大核心國(guó)際樞紐聚集。

界面新聞從航班管家獲悉，2024年上半年，我國(guó)運(yùn)營(yíng)國(guó)際航班的城市共64座，相較于2019年減少15座，停航城市多為二線以下城市，且涉及國(guó)際航線皆為東南亞與東亞航線。

除此之外，相較于2019年，2024年國(guó)際航班更集中于一線城市（北上廣深），航班份額占比從19年的54.9%提升至59.6%，增長(zhǎng)4.7個(gè)百分比，市場(chǎng)份額進(jìn)一步提升至近6成，而其它等級(jí)的城市皆有不同程度的下降，國(guó)際航班朝一線城市聚攏。

民航局“不得安排補(bǔ)貼”的指導(dǎo)意見(jiàn)一出，便在民航圈引發(fā)廣泛熱議，有觀點(diǎn)認(rèn)為一大批二三線城市國(guó)際航線懸了。也有聲音提出，指導(dǎo)意見(jiàn)并非行政法規(guī)，不具有法律約束力。

對(duì)此，于占福向界面新聞表示，此次指導(dǎo)意見(jiàn)由民航局和發(fā)改委共同制定，具體到落實(shí)層面，還需要相關(guān)部門尤其是地方政府法規(guī)性質(zhì)的文件出臺(tái)，才能正式生效?！斑@就相當(dāng)于行業(yè)主管單位已經(jīng)明確表態(tài)，但是地方政府最終如何去執(zhí)行，中間還涉及到配合度的問(wèn)題?！?/p>

前述資深民航從業(yè)人士告訴界面新聞，據(jù)其了解，該指導(dǎo)意見(jiàn)一出臺(tái)，有地方政府持反對(duì)意見(jiàn)，個(gè)別航司更是直接表達(dá)了不滿?！暗@個(gè)事情是長(zhǎng)遠(yuǎn)打算、是綜合利益的考量?？赡軇傞_(kāi)始會(huì)面臨一些阻力，長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)還是會(huì)帶來(lái)良性影響?！?/p>

民航局叫停國(guó)際航線財(cái)政補(bǔ)貼并不是“一刀切”式的全部停掉。

按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》，連接除國(guó)際樞紐機(jī)場(chǎng)以外其他機(jī)場(chǎng)的國(guó)際航線，地方政府不得安排補(bǔ)貼。這里所說(shuō)的國(guó)際樞紐機(jī)場(chǎng)共計(jì)10座，分別為北京、上海、廣州3大全方位門戶復(fù)合型國(guó)際航空樞紐，以及成都、深圳、重慶、昆明、西安、烏魯木齊、哈爾濱7大區(qū)位門戶復(fù)合型國(guó)際航空樞紐。

而這7座國(guó)際樞紐所在的二線城市長(zhǎng)期占據(jù)國(guó)際航線補(bǔ)貼榜，目前相當(dāng)于拿到了“安全牌”。除了這7個(gè)城市以外，杭州、青島、廈門、大連、?？?、三亞、福州等一大批非“3+7”城市，則面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。

作為補(bǔ)貼大戶之一，海航在?？诰蛽碛胁簧賴?guó)際航線，在10月中旬舉行的海航控股業(yè)績(jī)電話會(huì)上，有投資者問(wèn)及，該指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)主要開(kāi)拓二線城市的海航有何影響？

對(duì)此，海航控股董事長(zhǎng)祝濤回應(yīng)稱，公司主要在海口、北京、深圳和重慶地區(qū)運(yùn)營(yíng)和開(kāi)拓國(guó)際航線，其中北京、深圳和重慶均屬于國(guó)際航空樞紐，不存在政府補(bǔ)貼限制。海南自貿(mào)港建設(shè)屬于國(guó)家戰(zhàn)略，預(yù)計(jì)政府也會(huì)出臺(tái)針對(duì)國(guó)際航線運(yùn)營(yíng)的相關(guān)支持政策。

“7大國(guó)際樞紐不新開(kāi)歐美航線，其他城市不開(kāi)、少開(kāi)國(guó)際航線，這是民航局政策思路一個(gè)比較大的調(diào)整。在指導(dǎo)意見(jiàn)的規(guī)劃下，北上廣的國(guó)際航線會(huì)得到更快的發(fā)展，歐美航班量會(huì)明顯增加?！泵窈綄＜伊种墙芊Q。

但與此同時(shí)，北上廣以外的其他城市國(guó)際旅客多需要北上廣中轉(zhuǎn)，旅途時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)，票價(jià)會(huì)也更高。對(duì)于這些城市要建立國(guó)際連接，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)也會(huì)造成一定的影響。

哪怕失去了財(cái)政補(bǔ)貼“殺手锏”，也不意味著各地方政府要徹底放棄國(guó)際航線的發(fā)展。

于占福認(rèn)為，可以推動(dòng)非國(guó)際樞紐機(jī)場(chǎng)的國(guó)際航線開(kāi)通更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，減少補(bǔ)貼航線對(duì)國(guó)際樞紐機(jī)場(chǎng)國(guó)際航線的分流影響。

前述資深民航業(yè)內(nèi)人士也表示，地方開(kāi)通國(guó)際航線可以按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)辦事，不一定強(qiáng)求飛洲際航線，不同區(qū)域的樞紐要實(shí)施差異化定位。舉例說(shuō)，西安、烏魯木齊可以輻射中亞、哈爾濱輻射東北亞，充分發(fā)揮區(qū)域特色。

對(duì)此，民航局指導(dǎo)意見(jiàn)中已有表態(tài)，鼓勵(lì)廈門、大連、南京、福州、青島、長(zhǎng)沙、海口等區(qū)域航空樞紐積極拓展面向特定區(qū)域的國(guó)際航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)特定方向航空運(yùn)輸通道建設(shè)，增強(qiáng)面向特定區(qū)域國(guó)際航空樞紐功能。