界面新聞記者 | 薛冰冰
界面新聞編輯 | 沈霄戈
10月底，全國民航迎來冬春新航季。民航局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，新航季已批復(fù)127家國內(nèi)外航空公司的每周13987班客運(yùn)航班計(jì)劃申請，通航73個境外國家，國際航線進(jìn)一步有序恢復(fù)。
然而，在國際航線進(jìn)一步恢復(fù)的大背景下，卻有部分航線悄無聲息停航了，包括部分二三線城市的洲際航線，如東航溫州-馬德里航線。
界面新聞查詢到，去年11月22日，東航剛宣布開通該條航線，每周執(zhí)行2班溫州往返馬德里，然而開航不到一年，該直飛航班已于10月27日停航。
執(zhí)飛過該條航線的東航飛行員告訴界面新聞，在他印象里，溫州-馬德里航班基本客滿，停航或許是出于運(yùn)力調(diào)配考慮。
一名業(yè)內(nèi)人士也告訴界面新聞，該航線雖然客座率表現(xiàn)佳，但是票價太低，航司利潤微薄。停航后，釋放出的寬體機(jī)運(yùn)力可以投放到經(jīng)營狀況更好的航線、班次上。
溫州-馬德里航線的命運(yùn)，也是不少二三線城市國際航線落寞結(jié)局的縮影。
多年來，二三線城市國際航線依靠政府補(bǔ)貼存活已是“公開的秘密”，有些航線經(jīng)過補(bǔ)貼培育期后能夠持續(xù)自主運(yùn)營下去；有些航線市場需求難以支撐，補(bǔ)貼到期賺不到錢，便黯然退出競爭。
直到今年8月底，民航局發(fā)布一則《關(guān)于推進(jìn)國際航空樞紐建設(shè)的指導(dǎo)意見》，當(dāng)中明確規(guī)定，連接除國際樞紐機(jī)場以外其他機(jī)場的國際航線，地方政府不得安排航線補(bǔ)貼。
該意見一出，立刻攪動地方航線補(bǔ)貼原本平靜的“一池春水”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這意味著一大批二三線城市國際航線前途未卜。也有人認(rèn)為，指導(dǎo)意見并非行政法規(guī)，不具有法律約束力，具體影響仍有待觀察。
那么，地方國際航線補(bǔ)貼究竟何去何從？地方政府的國際航線夢真的要就此破碎了嗎？
“補(bǔ)貼大戶”航司最受傷
我國地方政府補(bǔ)貼國際航線最早可以追溯到2000年前后，實(shí)施補(bǔ)貼最主要目的是提升城市國際形象、招商引資和促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展?等。例如，重慶市政府早在2005年就決定，市級財政在3年內(nèi)每年補(bǔ)貼2000萬元吸引航空公司在渝開通國際航線。
二線城市國際航線發(fā)展速度一度堪稱迅猛。據(jù)民航局2015年統(tǒng)計(jì)報告，國內(nèi)公司新開航線中，有38條涉及二線城市，占比79%；外航新開航線中有25條涉及二線城市，占比76%。OAG航空統(tǒng)計(jì)也表明，2019年2月，前往亞洲以外目的地的中國出境旅客中，二線城市旅客數(shù)量增幅最高，同比增長25%，達(dá)到29.3萬人次。
二三線城市國際航線開航浪潮中，最為活躍的當(dāng)屬中等規(guī)模航司以及部分大型航司的地方分公司。
國航、東航、南航三大航分別占據(jù)北上廣三大核心樞紐，在國際航權(quán)配置、時刻資源等方面享有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。而海航、川航、廈航、深航等具有一定實(shí)力的航司也希望拓展國際航線，卻擠破頭難分一杯羹，與熱切希望對外連通的地方政府一拍即合，攜手帶動二三線城市國際航線遍地開花。
“二線洲際寒冬來了，首先大面積停飛的可能是海航?！庇忻窈綄＜腋嬖V界面新聞。一名資深民航從業(yè)人士也表示：“指導(dǎo)意見要求地方不得安排補(bǔ)貼，受沖擊最大的毫無疑問是海航。”
前述民航專家提到，首先，二線洲際飛得多，這是海航主要的航線網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略；其次，海航本身的財務(wù)和經(jīng)營壓力比較大，如果地方政府補(bǔ)貼停了，那很多國際航線都會飛不下去。
前述民航從業(yè)人士補(bǔ)充說道，相比國有三大航，海航寬體機(jī)占比頗高。而寬體機(jī)運(yùn)營成本高，盈利主要依賴于國際遠(yuǎn)程航線，如果運(yùn)營不好寬體機(jī)，一架寬體機(jī)虧損需要6、7架窄體機(jī)來補(bǔ)償。
因此，為了提高寬體機(jī)利用率、增強(qiáng)盈利能力，海航早些年間在二三線城市布局了不少洲際航線，典型的有2012年底開通的大連直飛西雅圖航線，由空客A330機(jī)型執(zhí)飛，當(dāng)時這也是東北地區(qū)唯一一條連通美國的直飛航線。
在廈門、福州等地的國際航線補(bǔ)貼政策下，廈門航空也接連開出不少洲際航線。比如，福州市2017年預(yù)算執(zhí)行情況及2018年預(yù)算草案報告顯示，安排8.98億元支持海絲戰(zhàn)略支點(diǎn)城市建設(shè)，支持機(jī)場二期建設(shè)和新航線開辟等。也正是2017年上半年，廈航順利開通福州至紐約往返航線，使用機(jī)型為波音787客機(jī)。
隨著民航局叫停地方政府國際航線補(bǔ)貼，意味著有些航線可能撐不下去了。
國際遠(yuǎn)程航線尤其是洲際航線，最主要的收益支撐就是頭等艙、商務(wù)艙兩艙的商務(wù)旅客，少了這部分客源，國際航線很難盈利。
資深民航業(yè)管理咨詢顧問于占福向界面新聞分析稱，受全球政治經(jīng)濟(jì)形勢影響，目前商務(wù)客源需求疲弱，有些大型國際航空公司在重要國際航空樞紐的航線，都難以為繼，中等規(guī)模航司在二線城市的航線受到的沖擊就更加嚴(yán)重。
于占福進(jìn)一步提到，一旦地方補(bǔ)貼退位，不少航司從二三線城市撤出，運(yùn)力很可能轉(zhuǎn)向國內(nèi)的短途航線，再度加劇國內(nèi)民航市場運(yùn)力供過于求的局面，航司內(nèi)卷加劇造成機(jī)票價格走低、收益下滑。
補(bǔ)貼政策為何踩下“急剎車”？
在吸引航司開通國際航線這件事上，各地方政府可謂不遺余力，耗費(fèi)千萬元甚至上億元的真金白銀作投入。
界面新聞梳理了最近兩年多地政府境外客運(yùn)航線財政補(bǔ)貼文件，涉及的城市包括廈門、三亞、大連、瓊海、福州等，發(fā)布日期從去年1月份到最近的今年7月份。
出手最豪的是廈門，據(jù)廈門市2023年1月20日發(fā)布的《促進(jìn)國際航空客運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》，開通從廈門出入境直達(dá)洲際空白航點(diǎn)的客運(yùn)定期航線，按照單航程遠(yuǎn)近每班補(bǔ)貼82萬元-106萬元不等，年度補(bǔ)貼上限高達(dá)1.1億元。
此外，三亞、福州、瓊海等城市每班補(bǔ)貼金額低則5萬-10萬元，高的也可以達(dá)到90萬元-100萬元/班。但地方政府不是無限期地補(bǔ)貼下去，通常是設(shè)定三年的市場培育期，有些城市補(bǔ)貼金額還會逐年遞減。
巨額補(bǔ)貼背后，地方政府的本意是降低航司新開航線風(fēng)險，使其逐步具備“造血”的能力。而從落地效果看，時常會出現(xiàn)航司“有錢就飛、沒錢就走”的尷尬局面。
2021年，民航新型智庫發(fā)布一篇《政府削減航班補(bǔ)貼趨勢下提高補(bǔ)貼資金配置效能的思考》。當(dāng)中就提到，過去十年來，航司重補(bǔ)貼輕市場、依靠政府補(bǔ)貼扭虧為盈等情況屢見不鮮，航班補(bǔ)貼高位增長一定程度上影響了航司市場開拓的能動性。許多航線經(jīng)過三年培育期后未能實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營，造成了地方政府財政資金的虛耗。
界面新聞查閱到部分省市公開的國際客運(yùn)航線補(bǔ)貼資金明細(xì)表。2017年11月，湖南省財政廳下達(dá)了國際客運(yùn)航線航班補(bǔ)助資金的通知。通知顯示，當(dāng)年1-6月份南航湖南分公司長沙至日本東京等多條航線均享受了財政補(bǔ)貼，僅就長沙-東京航線而言，半年時間合計(jì)獲取補(bǔ)貼金額208萬元。
公開報道顯示，南航湖南分公司于2015年10月首次開通長沙至東京的直航航班，以三年培育期來算，2015-2018年預(yù)估共拿到1200萬元左右的財政補(bǔ)貼。遺憾的是，南航長沙至日本東京航線補(bǔ)貼期過后并未實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營，目前停航已久。
微博上有不少當(dāng)?shù)芈每蛯ν：奖г梗骸盀槭裁撮L沙不能直飛日本，轉(zhuǎn)機(jī)好麻煩”。說明市場需求仍存在，今年剛開啟的冬春航季，長沙機(jī)場國際航班計(jì)劃中也列出了直飛日本東京、大阪等航線，但官方在評論區(qū)也表示，航線實(shí)際是否能飛，要取決于航司、對方機(jī)場保障能力等各方因素。
除了非市場化因素擾亂競爭秩序、地方財力及資源虛耗，民航局踩下補(bǔ)貼“急剎車” 更關(guān)鍵、更深層次的原因在于，二三線城市國際航線遍地開花，分流了前往一線城市中轉(zhuǎn)的客源，進(jìn)而導(dǎo)致北上廣樞紐整體競爭力不強(qiáng)。
對此，民航局在發(fā)布這次指導(dǎo)意見中也提到，我國國際航空樞紐存在戰(zhàn)略謀劃不深、樞紐競爭力不強(qiáng)、協(xié)同運(yùn)行效率不高、國際運(yùn)輸服務(wù)能力不足等問題。
前述資深民航從業(yè)人士認(rèn)為，航空公司到二線城市飛國際航線，賺不了多少錢，補(bǔ)貼期一到就撤退，地方政府花錢打了水漂，三大航在地方航線競爭下流失了客源與收益，多方都沒有受益?！艾F(xiàn)在不少地方政府財政吃緊，也補(bǔ)貼不起了。因此，取消補(bǔ)貼既有民航發(fā)展方面的要求，也通盤考慮到了地方財政的實(shí)際狀況”。
地方國際航線前景如何？
事實(shí)上，在強(qiáng)化一線國際樞紐的大基調(diào)下，近年來二三線城市國際航線發(fā)展勢頭已有所削弱。與之相對應(yīng)的，國際航線不斷向北上廣三大核心國際樞紐聚集。
界面新聞從航班管家獲悉，2024年上半年，我國運(yùn)營國際航班的城市共64座，相較于2019年減少15座，停航城市多為二線以下城市，且涉及國際航線皆為東南亞與東亞航線。
除此之外，相較于2019年，2024年國際航班更集中于一線城市（北上廣深），航班份額占比從19年的54.9%提升至59.6%，增長4.7個百分比，市場份額進(jìn)一步提升至近6成，而其它等級的城市皆有不同程度的下降，國際航班朝一線城市聚攏。
民航局“不得安排補(bǔ)貼”的指導(dǎo)意見一出，便在民航圈引發(fā)廣泛熱議，有觀點(diǎn)認(rèn)為一大批二三線城市國際航線懸了。也有聲音提出，指導(dǎo)意見并非行政法規(guī)，不具有法律約束力。
對此，于占福向界面新聞表示，此次指導(dǎo)意見由民航局和發(fā)改委共同制定，具體到落實(shí)層面，還需要相關(guān)部門尤其是地方政府法規(guī)性質(zhì)的文件出臺，才能正式生效。“這就相當(dāng)于行業(yè)主管單位已經(jīng)明確表態(tài)，但是地方政府最終如何去執(zhí)行，中間還涉及到配合度的問題?！?/p>
前述資深民航從業(yè)人士告訴界面新聞，據(jù)其了解，該指導(dǎo)意見一出臺，有地方政府持反對意見，個別航司更是直接表達(dá)了不滿。“但這個事情是長遠(yuǎn)打算、是綜合利益的考量?？赡軇傞_始會面臨一些阻力，長期來說還是會帶來良性影響?！?/p>
民航局叫停國際航線財政補(bǔ)貼并不是“一刀切”式的全部停掉。
按照《指導(dǎo)意見》，連接除國際樞紐機(jī)場以外其他機(jī)場的國際航線，地方政府不得安排補(bǔ)貼。這里所說的國際樞紐機(jī)場共計(jì)10座，分別為北京、上海、廣州3大全方位門戶復(fù)合型國際航空樞紐，以及成都、深圳、重慶、昆明、西安、烏魯木齊、哈爾濱7大區(qū)位門戶復(fù)合型國際航空樞紐。
而這7座國際樞紐所在的二線城市長期占據(jù)國際航線補(bǔ)貼榜，目前相當(dāng)于拿到了“安全牌”。除了這7個城市以外，杭州、青島、廈門、大連、?？凇⑷齺?、福州等一大批非“3+7”城市，則面臨諸多風(fēng)險和不確定性。
作為補(bǔ)貼大戶之一，海航在?？诰蛽碛胁簧賴H航線，在10月中旬舉行的海航控股業(yè)績電話會上，有投資者問及，該指導(dǎo)意見對主要開拓二線城市的海航有何影響？
對此，海航控股董事長祝濤回應(yīng)稱，公司主要在?？凇⒈本?、深圳和重慶地區(qū)運(yùn)營和開拓國際航線，其中北京、深圳和重慶均屬于國際航空樞紐，不存在政府補(bǔ)貼限制。海南自貿(mào)港建設(shè)屬于國家戰(zhàn)略，預(yù)計(jì)政府也會出臺針對國際航線運(yùn)營的相關(guān)支持政策。
“7大國際樞紐不新開歐美航線，其他城市不開、少開國際航線，這是民航局政策思路一個比較大的調(diào)整。在指導(dǎo)意見的規(guī)劃下，北上廣的國際航線會得到更快的發(fā)展，歐美航班量會明顯增加?！泵窈綄＜伊种墙芊Q。
但與此同時，北上廣以外的其他城市國際旅客多需要北上廣中轉(zhuǎn)，旅途時間會更長，票價會也更高。對于這些城市要建立國際連接，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)也會造成一定的影響。
哪怕失去了財政補(bǔ)貼“殺手锏”，也不意味著各地方政府要徹底放棄國際航線的發(fā)展。
于占福認(rèn)為，可以推動非國際樞紐機(jī)場的國際航線開通更加尊重市場規(guī)律，減少補(bǔ)貼航線對國際樞紐機(jī)場國際航線的分流影響。
前述資深民航業(yè)內(nèi)人士也表示，地方開通國際航線可以按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來辦事，不一定強(qiáng)求飛洲際航線，不同區(qū)域的樞紐要實(shí)施差異化定位。舉例說，西安、烏魯木齊可以輻射中亞、哈爾濱輻射東北亞，充分發(fā)揮區(qū)域特色。
對此，民航局指導(dǎo)意見中已有表態(tài)，鼓勵廈門、大連、南京、福州、青島、長沙、?？诘葏^(qū)域航空樞紐積極拓展面向特定區(qū)域的國際航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)特定方向航空運(yùn)輸通道建設(shè)，增強(qiáng)面向特定區(qū)域國際航空樞紐功能。