界面新聞?dòng)浾?| 張倩楠
界面新聞編輯 | 劉海川
“中國(guó)目前只有16%的人口被全面無(wú)煙法規(guī)保護(hù)?！?2024年8月28日，新探健康發(fā)展研究中心在《2023年中國(guó)控?zé)熡^(guān)察——民間視角》報(bào)告交流會(huì)中介紹。
報(bào)告指出，全球成人吸煙率從2007年的22.8%下降到2021年的17.0%，中國(guó)成人吸煙率從2010年的28.1%下降到2022年的24.1%。2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，提出到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%。中國(guó)疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k公室原主任，新探健康發(fā)展研究中心副主任姜垣坦言，“按照這個(gè)下降速度，到2030年成人吸煙率下降到20%難度較大?！?/p>
在成人吸煙率下降速度不及預(yù)期的背后，是控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)展緩慢。當(dāng)前，我國(guó)尚無(wú)全國(guó)性的控?zé)煼煞ㄒ?guī)，控?zé)煼l散見(jiàn)于《未成年人保護(hù)法》《廣告法》《慈善法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》等法律中。2014年，原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委起草了《公共場(chǎng)所控制吸煙條例(送審稿)》，并進(jìn)入征求意見(jiàn)階段。時(shí)至今日，《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》仍未正式出臺(tái)。
報(bào)告指出，2008到2021年間，全國(guó)一共有32個(gè)城市出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的控?zé)熛嚓P(guān)法規(guī)，其中12個(gè)城市的控?zé)煼ㄒ?guī)達(dá)到全面無(wú)煙，占全部城市八分之三。2021年后各地方的控?zé)煼ㄒ?guī)多以文明行為條例或愛(ài)國(guó)衛(wèi)生條例中部分條款出現(xiàn)。
中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授王青斌在交流會(huì)上介紹，據(jù)統(tǒng)計(jì)，近3年地方性法規(guī)，帶“控?zé)煛倍值牡胤叫苑ㄒ?guī)只有3部，分別是今年6月公布的《宿州市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》、2023年12月公布的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共場(chǎng)所控制吸煙條例》、2022年10月公布的《成都市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》。而以“控制吸煙”為核心詞的規(guī)章只有兩部，分別是《濰坊市控制吸煙管理辦法》、《威海市控制吸煙管理辦法》。
“立法有位階，地方性法規(guī)和條例高于政府規(guī)章。行政規(guī)范性文件雖然在廣義上屬于立法，但位階低于前兩者?！?王青斌說(shuō)，“我們發(fā)現(xiàn)近年來(lái)以規(guī)范性文件來(lái)規(guī)定控?zé)煹牡胤奖容^多，有12個(gè)城市，包括隨州、孝感、安康、烏蘭察布等。規(guī)范性文件有一個(gè)弱點(diǎn)就是不能規(guī)定處罰，規(guī)定處罰則違反了立法法。所以從控?zé)煹慕嵌葋?lái)講，最正式的，最合理的做法其實(shí)就是制定法規(guī)，而不是規(guī)章，更不用說(shuō)規(guī)范性文件?！?/p>
王青斌介紹，近兩年專(zhuān)門(mén)的控?zé)熈⒎ǖ臄?shù)量相比以往減少，但《愛(ài)國(guó)衛(wèi)生條例》的數(shù)量確有穩(wěn)定增長(zhǎng)。2022年至今共有20個(gè)地方性法規(guī)《愛(ài)國(guó)衛(wèi)生條例》包含控?zé)煹膬?nèi)容，比如安徽蕪湖，河北的滄州衡水、江西的新余、河北的邯鄲、承德。然而唐山和長(zhǎng)沙的《愛(ài)國(guó)衛(wèi)生條例》中不包含控?zé)焹?nèi)容。在地方政府規(guī)章中，日喀則和阜陽(yáng)的《愛(ài)國(guó)衛(wèi)生管理辦法》也有控?zé)焹?nèi)容。也就是說(shuō)近年來(lái)控?zé)煹牧⒎ú⒉皇呛翢o(wú)進(jìn)展。
然而，自從2020年通過(guò)的《重慶市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》在吸煙區(qū)的規(guī)定進(jìn)行“放水”后，很多地方控?zé)熈⒎娂娦Х?。“全面無(wú)煙”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，參照世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》第8條及其實(shí)施準(zhǔn)則的規(guī)定，“禁煙場(chǎng)所應(yīng)覆蓋所有室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所以及公共交通工具”，如果以列舉方式規(guī)定禁煙場(chǎng)所則至少覆善世界衛(wèi)生組織推薦的8類(lèi)場(chǎng)所（醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、中小學(xué)校、大學(xué)、政府公共設(shè)施、辦公室、餐飲場(chǎng)所、酒吧等娛樂(lè)場(chǎng)所、公共交通工具）?！半m然控?zé)熢诹⒎ㄉ嫌羞M(jìn)展，但是多地的立法并不符合‘全面無(wú)煙’，含有關(guān)于吸煙區(qū)或者是吸煙室的規(guī)定甚至成為普遍現(xiàn)象?！蓖跚啾笳f(shuō)。
“中國(guó)從2003年年底加入世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約，到目前21年，在全國(guó)層面的公共場(chǎng)所控?zé)熈⒎ㄉ蠜](méi)有太多的實(shí)質(zhì)進(jìn)展，這和我們作為大國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)的承諾，以及我們的國(guó)際形象其實(shí)是不太吻合的?！蓖跚啾笳f(shuō)。
王青斌表示，從醫(yī)保負(fù)擔(dān)角度考慮，控?zé)熈⒎ㄒ矐?yīng)加快進(jìn)程。報(bào)告指出，2018年我國(guó)煙草相關(guān)疾病的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)總量為15214億元，相當(dāng)于同期GDP的1.7%，而同年煙草稅收11556億元。其中，直接經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為4492億元，占總量的29.5%；間接經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為10722億元，占總量的70.5%。我國(guó)煙草相關(guān)疾病的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)中，近八成發(fā)生在主要慢性非傳染性疾病，如心腦血管疾病(34.1%)、惡性腫瘤(31.1%)和呼吸系統(tǒng)疾病(11.2%)。
“目前控?zé)煿ぷ饔幸粋€(gè)清晰的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)全國(guó)層面的控?zé)熈⒎ǖ某雠_(tái)，無(wú)論是出臺(tái)中華人民共和國(guó)控制吸煙條例，或是在愛(ài)衛(wèi)條例中加一個(gè)專(zhuān)章，這兩種路徑在我看來(lái)都可以接受。” 王青斌說(shuō)。同時(shí)，他也坦言，“對(duì)于國(guó)家層面的立法，立法成本較高，首先要進(jìn)入立法計(jì)劃。”