記者 王珍
《中國中共中央關(guān)于進(jìn)一步深化全面改革、加速推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》在部署深化財(cái)稅體制改革時(shí)，提出“深化零基預(yù)算改革”。
“零基預(yù)算”是指，年度預(yù)算編制不受以往預(yù)算安排情況的影響，所有的預(yù)算支出均以零為基點(diǎn)編制。而我國當(dāng)前普遍采用的預(yù)算模式為“基數(shù)預(yù)算”，即每年的預(yù)算決策主要基于上一年的預(yù)算撥款，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行適度調(diào)整。
分析人士認(rèn)為，和“基數(shù)預(yù)算”相比，財(cái)政零基預(yù)算管理可以打破支出固化格局，構(gòu)建該保必保、應(yīng)省盡省、講求績效的資金安排機(jī)制，最大限度發(fā)揮財(cái)政資金效益。但難點(diǎn)在于如何有效評(píng)估支出項(xiàng)目，以及打破既有利益的分配格局。
零基預(yù)算試點(diǎn)最早可追溯到1994年分稅制前后。公開資料顯示，自1993年起，河北、湖北、安徽、海南等地先后啟動(dòng)零基預(yù)算改革試點(diǎn)，但因制度體系缺失等外部條件的制約，成效并不理想。
2014年《預(yù)算法》頒布，為加快建立和完善現(xiàn)代財(cái)政制度提供了強(qiáng)有力支持。廣東、天津、上海等地區(qū)紛紛開展新一輪零基預(yù)算實(shí)踐探索，但成效依然不理想?！赌戏街苣吩鴪?bào)道，2014年，在反腐倡廉、經(jīng)濟(jì)增速放緩的壓力之下，“零基預(yù)算”改革在廣東落地，從省級(jí)到珠海、清遠(yuǎn)、中山等地市，相繼開展改革試點(diǎn)。但零基預(yù)算僅在珠海實(shí)行兩年，就畫上了休止符，“各個(gè)部門最后報(bào)上來的預(yù)算總數(shù)大大超過珠海的可支配財(cái)力”，預(yù)算編制又恢復(fù)到了傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長”。
盡管如此，零基預(yù)算依然沒有被放棄。2021年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，明確提出堅(jiān)持量入為出原則，積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)模，調(diào)整完善相關(guān)重點(diǎn)支出的預(yù)算編制程序，不再與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤。
遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長王振宇在接受界面新聞采訪時(shí)指出，長期以來，基數(shù)預(yù)算模式在政府財(cái)力資源配置中占據(jù)主導(dǎo)地位，且便于操作、不易觸動(dòng)既得利益，但與此同時(shí)，財(cái)政也陷入了“基數(shù)+增長”的制度陷阱，嚴(yán)重阻礙了稀缺財(cái)政資源的有效配置。
“在當(dāng)前財(cái)政緊平衡狀態(tài)下，重新強(qiáng)調(diào)并推進(jìn)零基預(yù)算的實(shí)踐應(yīng)用，對(duì)于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、優(yōu)化財(cái)政資源配置具有重大現(xiàn)實(shí)意義。”王振宇說。
據(jù)政策咨詢智庫蒙葉咨詢的統(tǒng)計(jì)，近十年，我國財(cái)政收入年均增長率為6.3%，支出年均增長率為8%，財(cái)政收入增速放緩、支出“只增不減”且結(jié)構(gòu)固化僵化的矛盾進(jìn)一步凸顯。零基預(yù)算改革的目標(biāo)是探索建立能增能減、有保有壓的預(yù)算安排機(jī)制，其核心在于卡緊預(yù)算“編制關(guān)”。一方面要打破支出固化格局，構(gòu)建“先有項(xiàng)目后有預(yù)算”的預(yù)算安排機(jī)制，貫徹“先謀事、后排錢”的理念，保證財(cái)政預(yù)算緊扣重大戰(zhàn)略安排，提升保障重點(diǎn)的能力；另一方面要加強(qiáng)預(yù)算資金績效目標(biāo)的編制和審核，以壓減一般性支出，轉(zhuǎn)而用于保障重點(diǎn)支出，從而達(dá)到優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的目的。
王振宇認(rèn)為，零基預(yù)算的實(shí)施不應(yīng)局限于傳統(tǒng)的部門預(yù)算編制，而應(yīng)拓展至政府間收入劃分、轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建等更廣泛領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的相機(jī)抉擇與動(dòng)態(tài)平衡。
2021年以來，多個(gè)省份相繼開展零基預(yù)算改革的探索。比如，2021年廣西組織推進(jìn)自治區(qū)本級(jí)零基預(yù)算改革，出臺(tái)《自治區(qū)本級(jí)零基預(yù)算改革實(shí)施方案》和《關(guān)于推進(jìn)自治區(qū)本級(jí)部門零基預(yù)算改革工作的補(bǔ)充通知》，盤活存量項(xiàng)目支出181億元。
2022年，安徽印發(fā)《安徽省全面實(shí)施零基預(yù)算改革方案》，提出打破預(yù)算安排和資金分配的基數(shù)依賴，所有預(yù)算支出均以零為基點(diǎn)。據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道，安徽省全面清理重塑185項(xiàng)支出政策。2023年預(yù)算，安徽省級(jí)146個(gè)預(yù)算項(xiàng)目數(shù)較上年減少482個(gè)。改革以來，累計(jì)收回中央及省安排的各項(xiàng)沉淀低效資金216億元。
吉林省也在今年明確提出，全面推行“零基預(yù)算”，樹立“經(jīng)營城市”的理念，盤活有效資源資產(chǎn)，充分考慮投入產(chǎn)出，堅(jiān)決杜絕盲目舉債、低效投資、不計(jì)后果、鋪張浪費(fèi)行為，運(yùn)用社會(huì)資本合作新機(jī)制，優(yōu)化收益模式、融資方案，確保投資回報(bào)，確保有效投入、物有所值、把錢用在刀刃上。
中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示，這些省份因自身財(cái)政問題更有改革的動(dòng)力，在經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政收支緊張的背景下，深化零基預(yù)算改革對(duì)于保障國家重大戰(zhàn)略實(shí)施、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政可持續(xù)性具有重要意義。另外，零基預(yù)算有利于調(diào)動(dòng)部門單位干事創(chuàng)業(yè)的積極性，對(duì)財(cái)政部門的要求也更高，體現(xiàn)了高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制對(duì)財(cái)政自我革命和財(cái)稅治理的更高要求。
不過，施正文強(qiáng)調(diào)，三中全會(huì)提出“深化零基預(yù)算改革”，并非要全面廢除基數(shù)預(yù)算，而是鼓勵(lì)各地根據(jù)實(shí)際情況靈活推行零基預(yù)算，不搞“一刀切”。國際上，零基預(yù)算與基數(shù)預(yù)算也同時(shí)并存，各國根據(jù)實(shí)際情況選擇，美國相對(duì)普遍采用零基預(yù)算，但也不全是零基預(yù)算。
另外，有觀點(diǎn)提出，零基預(yù)算必須從上到下實(shí)施，從中央部門開始，地方才能更好推動(dòng)。但是，施正文指出，零基預(yù)算更貼近基層，可先從地方試點(diǎn)，中央根據(jù)情況穩(wěn)妥推進(jìn)?！傲慊A(yù)算在美國都是從地方開始，更適用于基層，中央部門可選擇條件成熟單位試點(diǎn)?！彼f。