文丨羅志恒（粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)）

一、三中全會(huì)財(cái)稅體制改革相關(guān)內(nèi)容的三條主線(xiàn)

自2023年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”以來(lái)，財(cái)稅體制改革備受社會(huì)各界關(guān)注，《決定》為財(cái)稅體制改革指明了方向。深化財(cái)稅體制改革，既是緩解當(dāng)前財(cái)政收支矛盾、減輕地方財(cái)政運(yùn)行壓力、重塑地方政府激勵(lì)約束機(jī)制的重要舉措，也是增強(qiáng)中長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性、提升財(cái)稅體制服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的效能的重要抓手，更是推動(dòng)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要途徑?！稕Q定》提出要“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系”“統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革”“深化財(cái)稅體制改革”，并從健全預(yù)算制度、健全稅收制度和完善中央與地方財(cái)政關(guān)系等三大方面，詳細(xì)部署了未來(lái)五年深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)任務(wù)和方向。

整體看，《決定》關(guān)于財(cái)稅體制改革相關(guān)內(nèi)容有三條主線(xiàn)。

一是側(cè)重解決地方政府和基層財(cái)政困難，增強(qiáng)地方財(cái)政可持續(xù)性。當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)供需形勢(shì)逆轉(zhuǎn)并進(jìn)入調(diào)整轉(zhuǎn)型期，導(dǎo)致房地產(chǎn)相關(guān)稅收和土地出讓收入大幅下降，各地財(cái)政緊平衡形勢(shì)加劇，特別是區(qū)縣財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)上升。在化債和“三?！眽毫ο?，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)的能力受限，難以著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和培育稅源，于是可能出現(xiàn)短期問(wèn)題長(zhǎng)期化，即可能陷入“短期財(cái)政困難—無(wú)暇發(fā)展經(jīng)濟(jì)—長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)壓力—長(zhǎng)期財(cái)政困難”的惡性循環(huán)。在這樣的背景下，《決定》從下移財(cái)力和上移事權(quán)等方面提出要“增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅收，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限”“適度加強(qiáng)中央事權(quán)，提高中央財(cái)政支出比重”“提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度”“優(yōu)化共享稅分享比例”，有利于緩解當(dāng)前基層財(cái)政面臨的困境，也有利于健全和完善地方財(cái)政收入體系，增強(qiáng)地方財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性?！稕Q定》延續(xù)了“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”的提法，但十八屆三中全會(huì)中提出的“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定”沒(méi)有再提及。

二是財(cái)稅體制不是為了改而改，突出為國(guó)家重大戰(zhàn)略落地提供財(cái)稅制度支持和財(cái)力保障。《決定》將“深化財(cái)稅體制改革”作為“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系”的重要內(nèi)容，服務(wù)于國(guó)家重大戰(zhàn)略落地和宏觀經(jīng)濟(jì)治理。其一，財(cái)稅體制要增強(qiáng)服務(wù)宏觀治理的能力，《決定》提出要“統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，增強(qiáng)宏觀政策取向一致性”“強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障”“強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制和財(cái)政政策的宏觀指導(dǎo)”。其二，強(qiáng)調(diào)財(cái)稅體制對(duì)高質(zhì)量發(fā)展、共同富裕、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力等重大任務(wù)的支撐作用，《決定》提出“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”“完善稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等再分配調(diào)節(jié)機(jī)制”“健全相關(guān)規(guī)則和政策，加快形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系”等；其三，突出財(cái)稅體制對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)（保障民生、鼓勵(lì)科技創(chuàng)新、促進(jìn)綠色低碳發(fā)展、鼓勵(lì)生育等方面）的支持作用，《決定》提出了“完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障”“加快建立租購(gòu)并舉的住房制度……完善房地產(chǎn)稅收制度”“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持機(jī)制”“擴(kuò)大財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)‘包干制’范圍”“完善綠色稅制”“有效降低生育、養(yǎng)育、教育成本……加大個(gè)人所得稅抵扣力度”等措施。

三是朝著建立現(xiàn)代財(cái)稅制度的方向邁進(jìn)，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求財(cái)稅體制現(xiàn)代化。為形成更加健全、更加全面、更加規(guī)范的預(yù)算管理體系，《決定》提出“將政府所有收入納入預(yù)算管理”“統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，完善預(yù)算公開(kāi)和監(jiān)督制度”等舉措；為提高稅收制度與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的適配度、建立符合高質(zhì)量發(fā)展要求的現(xiàn)代稅收制度，《決定》提出要“研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度”“全面落實(shí)稅收法定原則”“健全直接稅體系”；為形成更加合理、可持續(xù)的中央與地方財(cái)政關(guān)系，調(diào)動(dòng)地方積極性，《決定》提出“增加地方自主財(cái)力”“建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制”等具體措施。

從寫(xiě)法看，不同于十八屆三中全會(huì)財(cái)稅體制改革部分預(yù)算、稅制、中央與地方關(guān)系三大部分獨(dú)立成段的表達(dá)，二十屆三中全會(huì)各部分有交織。這主要是源于《決定》側(cè)重突出解決地方和基層財(cái)政困難，要增加地方自主財(cái)力，這屬于中央和地方關(guān)系的范疇，只是增加地方自主財(cái)力的具體方式如拓展地方稅源、優(yōu)化共享稅分享比例、擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債使用范圍、非稅收入下沉等不可避免地與稅收制度、預(yù)算制度等內(nèi)容相關(guān)。例如，完善政府債務(wù)管理制度和擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債使用范圍不在預(yù)算部分，而在中央和地方關(guān)系部分；消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下放地方、完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條不在稅制改革部分，而在中央和地方關(guān)系部分。另外，“提升市縣財(cái)力與事權(quán)相匹配程度”放在中央和地方關(guān)系部分，沒(méi)有單列省以下財(cái)政體制改革。

十八屆三中全會(huì)中的“穩(wěn)定稅負(fù)”和“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”等內(nèi)容沒(méi)有在二十屆三中全會(huì)提及。

總之，財(cái)稅體制改革部署為解決財(cái)稅領(lǐng)域重大問(wèn)題、健全宏觀治理體系、推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化指明了重要方向。

二、財(cái)稅體制改革的主要內(nèi)容及背后邏輯

（一）整體定位：突出財(cái)稅體制改革對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要性

 與十八屆三中全會(huì)不同，“深化財(cái)稅體制改革”不再作為單獨(dú)的一個(gè)部分進(jìn)行論述，“深化財(cái)稅體制改革”作為《決定》“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系”任務(wù)之下的的第二條重要舉措，緊隨“完善國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”。這種安排著重突出財(cái)稅體制改革對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要性，以及側(cè)重解決當(dāng)前面臨的財(cái)政經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，突出務(wù)實(shí)和問(wèn)題導(dǎo)向。

《決定》強(qiáng)調(diào)了宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要性，即“科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求”，然后給出了完善宏觀調(diào)控制度體系的具體路徑和目的，即“統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，增強(qiáng)宏觀政策取向一致性”。如何健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系？第一條就是“完善國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”，緊接著就是“深化財(cái)稅體制改革”。因此，財(cái)稅體制改革不僅要解決財(cái)稅領(lǐng)域的突出問(wèn)題，更要站在國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和重大戰(zhàn)略的角度，與其他宏觀經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的改革一道系統(tǒng)謀劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)，而不是單兵突進(jìn)、孤軍作戰(zhàn)。

（二）預(yù)算制度：所有收入納入預(yù)算，統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，預(yù)算體制更加全面、更加規(guī)范、更加透明

預(yù)算制度方面，《決定》提出要“健全預(yù)算制度，加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，把依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理”。這意味著我國(guó)的預(yù)算制度將更加全面、完整和規(guī)范。不同于大部分西方國(guó)家，我國(guó)政府不僅可以憑借政治權(quán)力取得稅收收入，還因?yàn)槭巧鐣?huì)主義公有制國(guó)家，能夠憑借國(guó)有產(chǎn)權(quán)取得收入，例如土地出讓收入。過(guò)去由于預(yù)算制度的不完善，還有部分公共資源如國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、部分事業(yè)單位憑借行政權(quán)力或國(guó)有資產(chǎn)取得的收入沒(méi)有納入預(yù)算管理，形成了“地方占有=地方所有”的事實(shí)格局。這一方面導(dǎo)致預(yù)算體系不完整，不利于統(tǒng)籌財(cái)政資源，另一方面導(dǎo)致了全民所有資源卻因?yàn)楣芾韱?wèn)題僅僅在部分地區(qū)共享，并不公平。政府所有收入全部納入預(yù)算管理，既規(guī)范了預(yù)算管理，又有利于強(qiáng)化財(cái)政資源的統(tǒng)籌能力，還有利于促進(jìn)全民所有的資源在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)更加公平的共享。

《決定》提出了深化預(yù)算制度改革的六項(xiàng)具體措施。一是統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，提高預(yù)算管理統(tǒng)一性、規(guī)范性，完善預(yù)算公開(kāi)和監(jiān)督制度。預(yù)算分配環(huán)節(jié)是預(yù)算編制和貫徹財(cái)政政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通常是頂層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和部門(mén)利益均衡的結(jié)果。統(tǒng)一財(cái)政分配權(quán)，意味著從預(yù)算管理層面強(qiáng)化財(cái)政資源一盤(pán)棋的統(tǒng)籌和使用。這避免了財(cái)政資源的碎片化和撒胡椒面式的政策格局，減少了部門(mén)利益博弈和某些尋租行為，又有利于提高財(cái)政資源的規(guī)模效應(yīng)和精準(zhǔn)度，更好促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。完善預(yù)算公開(kāi)和監(jiān)督制度，有利于充分發(fā)揮各級(jí)人大和社會(huì)各界對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督作用，提高預(yù)算管理的透明度和科學(xué)性。

二是強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制和財(cái)政政策的宏觀指導(dǎo)。預(yù)算編制直接體現(xiàn)了財(cái)政政策的意圖和方向，是實(shí)施財(cái)政政策和宏觀調(diào)控的重要工具。目前我國(guó)的預(yù)算編制采取“兩上、兩下”的方式。整個(gè)預(yù)算編制流程以基層預(yù)算單位的“一上”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，容易導(dǎo)致基層預(yù)算單位僅考慮自身支出需求和部門(mén)利益，從而弱化了預(yù)算作為宏觀調(diào)控政策實(shí)施工具的作用。強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制和財(cái)政政策的宏觀指導(dǎo)，有利于加強(qiáng)預(yù)算制度對(duì)宏觀調(diào)控政策尤其是財(cái)政政策順利實(shí)施的保障和支撐作用，有利于財(cái)政資源的統(tǒng)籌和有效利用。

三是完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算。加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理是對(duì)國(guó)家資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)有效管理最直接的方式，尤其是加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的績(jī)效管理，對(duì)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革深化提升、提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)效率、增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略支撐和安全保障作用具有重要作用。

四是加強(qiáng)公共服務(wù)績(jī)效管理，強(qiáng)化事前功能評(píng)估。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和主要任務(wù)的變化，財(cái)政要從以往的重建設(shè)、重投資轉(zhuǎn)向重民生、重消費(fèi)，公共服務(wù)支出既要達(dá)到一定規(guī)模、占據(jù)一定比例，又要講究效率、防止財(cái)政資源浪費(fèi)。加強(qiáng)公共服務(wù)績(jī)效管理，有利于提高民生財(cái)政理念和要求下的公共服務(wù)支出效率，提升公共服務(wù)質(zhì)量；強(qiáng)化事前功能評(píng)估，尤其是避免重復(fù)投入、盲目投入、低效投入，對(duì)于防止財(cái)政資金浪費(fèi)、提升財(cái)政支出效率有重要作用。

五是深化零基預(yù)算改革。零基預(yù)算在中國(guó)的實(shí)踐最早可以追溯到20世紀(jì)80年代末。實(shí)施真正意義上的零基預(yù)算是提高財(cái)政使用效率、避免財(cái)政資源浪費(fèi)的有效途徑。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，零基預(yù)算的概念已被基層財(cái)政工作人員廣泛接受。2021年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》中提到，“積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)?！?。截至2023年末，大多數(shù)省級(jí)政府已宣布實(shí)施零基預(yù)算改革。然而，目前在國(guó)家層面仍然沒(méi)有統(tǒng)一的零基預(yù)算編制框架，也未進(jìn)行細(xì)化零基預(yù)算改革實(shí)施情況的評(píng)估。與零基預(yù)算相關(guān)的配套制度（例如項(xiàng)目庫(kù)、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及反饋機(jī)制等）建設(shè)尚不健全，對(duì)零基預(yù)算編制的支撐不足，不利于提高財(cái)政資金使用效率、打破支出固化僵局。在財(cái)政緊平衡背景下繼續(xù)深化零基預(yù)算改革，有利于進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率、促進(jìn)積極財(cái)政政策提質(zhì)增效。

六是完善權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。政府經(jīng)常性預(yù)算（目前的四本預(yù)算）是按照收付實(shí)現(xiàn)制編制的，而按照權(quán)責(zé)發(fā)生制編制的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是對(duì)政府收支活動(dòng)、資產(chǎn)負(fù)債等財(cái)務(wù)指標(biāo)的全面反映，更加具有經(jīng)濟(jì)和分析意義。由于早期制度不健全，大量政府投資形成的公共資產(chǎn)沒(méi)有得到系統(tǒng)的盤(pán)點(diǎn)和記錄，導(dǎo)致部分國(guó)有資產(chǎn)流失和難以被盤(pán)活。我國(guó)從2014年起開(kāi)始要求各地試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告并不斷完善相關(guān)編制指南（見(jiàn)國(guó)發(fā)〔2014〕63號(hào)、財(cái)庫(kù)〔2019〕58號(hào)文、財(cái)庫(kù)〔2023〕23號(hào)等），但仍存在明顯的不足。一是覆蓋范圍較窄，不利于全口徑的預(yù)算管理和債務(wù)管理。目前的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告僅覆蓋了政府部門(mén)，而理論上政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度應(yīng)全面反映地方政府的全部公益性活動(dòng)，覆蓋范圍應(yīng)不僅包括政府部門(mén)、相關(guān)事業(yè)單位，還應(yīng)包括城投公司等公益性國(guó)有企業(yè)、PPP以及為政府投融資而設(shè)立的特殊目的公司等。二是公開(kāi)制度不完善，透明度不高。目前僅少數(shù)地方政府披露了政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。繼續(xù)完善權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，有利于建立更加全面、更加透明的預(yù)算體制。

（三）稅收制度：推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平、加快市場(chǎng)統(tǒng)一

《決定》提出，要“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”并提出了研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度、全面落實(shí)稅收法定原則、健全直接稅體系和深化稅收征管改革等舉措。其中，“研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度”是首次提出。

一是“研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度”，尤其是應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)稅收制度帶來(lái)的沖擊，是下一階段的重點(diǎn)任務(wù)。當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)制度和財(cái)稅制度更多是基于工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，目前服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)占比已超50%，同時(shí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)占比逐步提高并將在未來(lái)成為主導(dǎo)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展極大改變了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式、財(cái)富創(chuàng)造和利益分配方式等發(fā)生巨大變化，對(duì)財(cái)稅體制提出了諸多全新挑戰(zhàn)。一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)對(duì)傳統(tǒng)征管產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)，若稅源、稅基界定不及時(shí)，部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能游離在征管之外；另一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)尤其是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的高度集中性，導(dǎo)致稅源分布更加不均衡、稅收與稅源背離更嚴(yán)重，這對(duì)于區(qū)域稅收和經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)。在新經(jīng)濟(jì)、新模式、新業(yè)態(tài)、新動(dòng)能蓬勃涌現(xiàn)的背景下，稅制缺位、稅制適配性弱等問(wèn)題較為突出。

二是《決定》提出要“全面落實(shí)稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”。構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)必然要求企業(yè)在不同區(qū)域間能實(shí)現(xiàn)公平的競(jìng)爭(zhēng)，就要避免各地內(nèi)卷式的招商引資所引發(fā)的種種不規(guī)范不合理的稅收優(yōu)惠；只有規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)也才能有更加穩(wěn)定的預(yù)期，將更多的精力用于產(chǎn)品和服務(wù)研發(fā)、提高核心競(jìng)爭(zhēng)力方面，同時(shí)也能降低企業(yè)適用稅收優(yōu)惠的成本。

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)稅收法定的落實(shí)不斷取得突破性進(jìn)展。截至2024年4月底，我國(guó)18個(gè)稅種已有13個(gè)完成立法，稅收立法進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，但我國(guó)稅收立法進(jìn)度仍慢于預(yù)期。未完成立法的稅種中，有第一大稅種增值稅、第三大稅種消費(fèi)稅和土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等房地產(chǎn)相關(guān)稅種，全面落實(shí)稅收法定的任務(wù)還很重。除了各稅種的基本法律外，還有部分與稅法執(zhí)行相關(guān)的規(guī)定以部門(mén)條例、規(guī)章、意見(jiàn)、通知等形式存在，缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。尤其是稅收優(yōu)惠較多，有些稅收優(yōu)惠不符合稅收基本原理，弱化了稅收制度對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支持。

三是在全面落實(shí)稅收法定、規(guī)范稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，《決定》還提出要“完善對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持機(jī)制”，意味著未來(lái)稅收政策的精準(zhǔn)度將進(jìn)一步提高，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的稅收政策支持效果將得到提升。對(duì)于“重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，在《決定》的其他部分有所體現(xiàn)。例如，為鼓勵(lì)科技創(chuàng)新和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，提出“健全相關(guān)規(guī)則和政策，加快形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系”；為促進(jìn)綠色低碳發(fā)展，提出“完善綠色稅制”；為鼓勵(lì)人口生育、降低生育成本，提出“有效降低生育、養(yǎng)育、教育成本……加大個(gè)人所得稅抵扣力度”；為促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)深度融合，提出“完善促進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化政策體系”等。

四是《決定》提出要“健全直接稅體系，完善綜合和分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，規(guī)范經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策，實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅”。目前，我國(guó)直接稅占比仍然偏低，2023年對(duì)收入分配調(diào)節(jié)有重要作用的個(gè)人所得稅占稅收收入的比重僅為8.6%，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入分配調(diào)節(jié)。健全直接稅體系，逐步提高直接稅在全部稅收中的比重，有利于優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)稅制的收入分配調(diào)節(jié)功能。特別是深入推進(jìn)個(gè)人所得稅改革對(duì)健全直接稅體系有直接推動(dòng)作用。當(dāng)前的個(gè)人所得稅尚未實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅。一是個(gè)體工商戶(hù)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)的個(gè)人合伙人等取得的經(jīng)營(yíng)所得也具有勞動(dòng)性所得的性質(zhì)，尚未納入綜合所得，而是適用單獨(dú)的稅率，存在稅率差異，導(dǎo)致部分避稅行為；二是目前的綜合所得中，工資薪金所得中的獎(jiǎng)金收入仍單獨(dú)計(jì)稅，工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得和特許權(quán)使用費(fèi)所得分別按照不同的方式預(yù)扣預(yù)繳，導(dǎo)致征管較為復(fù)雜。從長(zhǎng)期看，不論勞動(dòng)所得，還是資本所得等，都應(yīng)該一視同仁地征稅，即從目前的綜合與分類(lèi)相結(jié)合征稅，徹底走向綜合征收，更加公平，避免勞動(dòng)與資本所得稅率不同引發(fā)的對(duì)勞動(dòng)的歧視。

五是深化稅收征管改革。2021年3月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見(jiàn)》以來(lái)，我國(guó)稅收征管改革穩(wěn)步推進(jìn)。未來(lái)還要繼續(xù)完善稅收征管制度，健全相關(guān)法律法規(guī)，不斷完善稅務(wù)執(zhí)法制度和機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)納稅服務(wù)高效化和智能化，加強(qiáng)稅務(wù)監(jiān)管。

（四）中央與地方財(cái)政關(guān)系：增加地方自主財(cái)力、提高中央支出比重、完善轉(zhuǎn)移支付

《決定》提出，要“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，并從增加地方自主財(cái)力、完善轉(zhuǎn)移支付制度、優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債和地方政府債務(wù)管理、減輕地方支出責(zé)任等方面提出了優(yōu)化中央和地方財(cái)政關(guān)系的具體措施。對(duì)于中央與地方財(cái)政關(guān)系的總體要求，延續(xù)了《“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中的提法，但《決定》將“增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源”作為首要措施，突出了新一輪財(cái)稅體制改革將重點(diǎn)解決當(dāng)前地方財(cái)政收支矛盾突出、地方自主財(cái)力不足的問(wèn)題，從而重塑對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

1、“增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限”相關(guān)的措施包括四項(xiàng)：一是推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方；二是完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例；三是研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率；四是規(guī)范非稅收入管理，適當(dāng)下沉部分非稅收入管理權(quán)限，由地方結(jié)合實(shí)際差別化管理。

其一，“消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”，這早在2019年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2019〕21號(hào)文）中就有部署安排。《“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也提出要“調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅征收范圍和稅率，推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”，《決定》再次提出征收環(huán)節(jié)后移和下劃地方，但未提及調(diào)整征收范圍，從未來(lái)看消費(fèi)稅擴(kuò)圍到高端服務(wù)業(yè)和高污染高耗能行業(yè)是有必要的。需要注意的是，消費(fèi)稅改革要注意幾個(gè)問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅為第三大稅，2023年國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅收入1.6萬(wàn)億元，占全國(guó)稅收收入的8.9%，占中央稅收收入的16.8%。如果一次性下劃給地方政府，那么中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重降低于40%，因此只能逐步而不是一次性下劃給地方，避免對(duì)中央收入的沖擊，同時(shí)充實(shí)地方收入、擴(kuò)展地方稅源。征收環(huán)節(jié)的后移還需要解決征管能力的問(wèn)題，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的納稅人是煙、酒、油、汽車(chē)等生產(chǎn)企業(yè)，零售環(huán)節(jié)納稅人數(shù)量眾多，征管難度明顯提高。同時(shí)，消費(fèi)稅下劃地方后，各地增加的收入并不均衡，因此轉(zhuǎn)移支付也要作相應(yīng)調(diào)整。

其二，“完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條”，意味著可能會(huì)加大對(duì)不規(guī)范的增值稅優(yōu)惠政策的清理力度，增強(qiáng)稅收中性和增值稅第一大稅種籌集財(cái)政收入的功能?！皟?yōu)化共享稅分享比例”雖并未明確共享稅分享比例的優(yōu)化方向，但若從增加地方自主財(cái)力的角度出發(fā)，中央很可能根據(jù)稅收制度調(diào)整、事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整后的地方收支矛盾緩解情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整共享稅分享比例。高質(zhì)量發(fā)展階段，優(yōu)化共享稅比例在兼顧中央財(cái)力格局、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的同時(shí)，要更多地從調(diào)動(dòng)地方積極性、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)等角度出發(fā)，尋找多重目標(biāo)下的合理平衡。否則，如果一味降低中央的共享比例，解決了地方的問(wèn)題將產(chǎn)生宏觀調(diào)控能力不足的新問(wèn)題。

其三，研究將相關(guān)稅費(fèi)合并為地方附加稅并授權(quán)地方一定的稅收管理權(quán)限，是《決定》提出的新思路，有利于簡(jiǎn)化征收、穩(wěn)定地方收入、提高地方稅收管理積極性。歷次財(cái)稅體制改革經(jīng)驗(yàn)表明，增加地方積極性最有效的方式是給予地方足夠的財(cái)政激勵(lì)。財(cái)政激勵(lì)包括兩個(gè)方面，一是要增加地方直接的財(cái)政收入，二是增加地方財(cái)政的自主性或者自由度。將城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加（少數(shù)歸屬中央）、地方教育附加三稅（費(fèi)）合并，并賦予地方一定的自主管理權(quán)限，可以實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)。一是增加了地方財(cái)政的自主性，有利于調(diào)動(dòng)地方積極性；二是將長(zhǎng)期以來(lái)按費(fèi)的形式征收的教育附加改為以地方附加稅的形式征收，有利于增強(qiáng)地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性；三是簡(jiǎn)化了征收，城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加的計(jì)稅（費(fèi)）依據(jù)均是納稅人繳納的增值稅和消費(fèi)稅稅額之和，合并之后稅制更簡(jiǎn)單，方便征收管理，有利于納稅遵從。

其四，“規(guī)范非稅收入管理，適當(dāng)下沉部分非稅收入管理權(quán)限”，也有利于增加地方財(cái)政收入自主性，調(diào)動(dòng)地方組織財(cái)政收入的積極性。近年來(lái)，地方非稅收入規(guī)模持續(xù)增加，是地方財(cái)政收入的重要來(lái)源。2023年地方一般公共預(yù)算收入中，27.2%的收入來(lái)自非稅收入；若考慮其他預(yù)算，廣義的非稅收入（含土地出讓收入）在地方全部財(cái)政收入中的占比超過(guò)50%。規(guī)范非稅收入管理，增強(qiáng)非稅收入的穩(wěn)定性和透明性，有利于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、穩(wěn)定地方財(cái)政收入；在此基礎(chǔ)上增加部分非稅收入的地方管理權(quán)限，既有利于增加地方自主財(cái)力，也有利于調(diào)動(dòng)地方規(guī)范非稅收入、優(yōu)化政府與市場(chǎng)關(guān)系的積極性。

2、《決定》提出的與減輕地方支出責(zé)任的舉措包括：適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例；中央財(cái)政事權(quán)原則上通過(guò)中央本級(jí)安排支出，減少委托地方代行的中央財(cái)政事權(quán)；不得違規(guī)要求地方安排配套資金，確需委托地方行使事權(quán)的，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排資金。2016年事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革啟動(dòng)以來(lái)，地方政府一般公共預(yù)算支出占比仍然較高，甚至還略有上升，主要源于配套的收入劃分改革、轉(zhuǎn)移支付制度改革等不到位，改革必須是系統(tǒng)的改革。

一方面，地方政府不僅要承擔(dān)地方事權(quán)的支出責(zé)任，還要承擔(dān)中央委托的部分中央事權(quán)以及大部分共同事權(quán)的支出責(zé)任，加上中央對(duì)地方的多元考核和經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，導(dǎo)致地方政府實(shí)際支出責(zé)任范圍不斷擴(kuò)大、支出剛性程度不斷上升。雖然中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付解決了部分資金問(wèn)題，但將執(zhí)行相關(guān)的事務(wù)留給了地方政府，難以從根本上緩解地方政府實(shí)際支出責(zé)任過(guò)多、事務(wù)繁重、支出效率下降等問(wèn)題。

另一方面，中央政府在一些事關(guān)全局利益的領(lǐng)域承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任不足。一般而言，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，越需要中央政府發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、收入分配調(diào)節(jié)、區(qū)域協(xié)調(diào)等職能，中央政府需要集中更多財(cái)力的同時(shí)，其支出責(zé)任也應(yīng)相應(yīng)增加；但我國(guó)中央政府支出占比不足15%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體。特別是在區(qū)域外溢性較強(qiáng)的公共服務(wù)領(lǐng)域（如跨區(qū)域司法管轄、大江大河治理、跨區(qū)域污染防治等）、風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌要求較高的社會(huì)保障領(lǐng)域、社會(huì)公平性要求較高的教育和醫(yī)療領(lǐng)域等，中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任仍顯不足，不利于基本公共服務(wù)均等化及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。《決定》明確提出“提高中央財(cái)政支出比例”“減少委托地方代行的中央財(cái)政事權(quán)”，有利于加強(qiáng)中央支出責(zé)任，切實(shí)減輕地方財(cái)政支出壓力，從根源上緩解當(dāng)前地方財(cái)政收支矛盾。

3、《決定》提出的與完善轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)的舉措有兩項(xiàng)：一是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度；二是建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制。完善轉(zhuǎn)移支付體系，要避免“鞭打快?！焙湍嫦蚣?lì)，轉(zhuǎn)移支付在過(guò)去的主要目標(biāo)是促進(jìn)區(qū)域財(cái)力和基本公共服務(wù)均等化，講究公平，但是目前形勢(shì)下不能只講公平，也要講效率，否則逆向激勵(lì)將導(dǎo)致凈貢獻(xiàn)省份數(shù)量逐步下降，這不利于調(diào)動(dòng)地方積極性和穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。

目前中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，2023年為10.3萬(wàn)億元，超過(guò)中央一般公共預(yù)算收入的10.0萬(wàn)億元。如此規(guī)模之下，轉(zhuǎn)移支付制度的合理性和有效性尤為重要。但目前轉(zhuǎn)移支付制度存在明顯的不足，落后于其他領(lǐng)域的改革：轉(zhuǎn)移支付制度與政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分缺乏銜接，共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付定位不清；對(duì)于調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距有關(guān)鍵作用的均衡性轉(zhuǎn)移支付在全部轉(zhuǎn)移支付中占比較低（2022年為21.8%），不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和保證困難地區(qū)基層政府財(cái)力與事權(quán)相匹配；考慮了帶有“專(zhuān)項(xiàng)性”的共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付后，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的占比仍然較高（2022年為54.1%）；對(duì)地方推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的激勵(lì)約束機(jī)制不健全，不利于調(diào)動(dòng)地方推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的積極性；轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制不健全等。繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付體系，要盡快明確共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付的定位和性質(zhì)，逐步提高均衡性轉(zhuǎn)移支付比重，建立以績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果導(dǎo)向?yàn)楹诵牡拇龠M(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制，有利于調(diào)動(dòng)地方提高資金使用效率、提高公共服務(wù)質(zhì)量、推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量的積極性。

4、《決定》提出的與優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債和地方政府債務(wù)管理的舉措有三項(xiàng)：一是合理擴(kuò)大地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券支持范圍，適當(dāng)擴(kuò)大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例；二是完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，三是加快地方融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型。其一，目前教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域獲得的地方專(zhuān)項(xiàng)債券額度相對(duì)有限。合理擴(kuò)大地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券支持范圍，有利于挖掘符合要求的項(xiàng)目，促進(jìn)債券資金更廣泛地發(fā)揮帶動(dòng)作用；尤其是向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，有利于緩解地方教育、醫(yī)療、基本養(yǎng)老等公共服務(wù)資金不足、公共服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題。其二，目前防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制仍未形成，制約了地方政府債務(wù)管理措施的實(shí)施效果，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)周而復(fù)始地出現(xiàn)。建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，一是要健全政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，擴(kuò)展其覆蓋范圍，為全口徑債務(wù)監(jiān)測(cè)體系提供財(cái)務(wù)基礎(chǔ)；二是要依托全口徑地方政府債務(wù)監(jiān)測(cè)體系加強(qiáng)地方政府債務(wù)長(zhǎng)期可持續(xù)性的評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果按照一定規(guī)則調(diào)整地方政府投資規(guī)模、其他財(cái)政收支規(guī)模；三是提高全口徑地方政府債務(wù)信息公開(kāi)度和透明度，推動(dòng)隱性債務(wù)“顯性化”，合理借助市場(chǎng)力量建立起防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。其三，加快地方融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型，尤其是徹底剝離其政府融資屬性，分類(lèi)推進(jìn)融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型，持續(xù)壓減融資平臺(tái)數(shù)量，對(duì)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、防范化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提升地方財(cái)政可持續(xù)性具有重要意義（詳見(jiàn)城投轉(zhuǎn)型系列研究報(bào)告《城投公司轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)與前提》《城投公司轉(zhuǎn)型的可能方向與風(fēng)險(xiǎn)》《城投公司轉(zhuǎn)型的分類(lèi)處置》《城投老總的困惑》等）。

三、關(guān)于下階段要進(jìn)一步推動(dòng)的改革以及構(gòu)建配套措施的思考

《決定》在深化財(cái)稅體制改革方面指出了明確的方向，但仍有一些改革措施需要細(xì)化和進(jìn)一步研究。財(cái)稅體制改革事關(guān)全局，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，需要系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進(jìn)，配套改革措施也應(yīng)盡快到位，才能保證改革實(shí)施效果能夠達(dá)到預(yù)期，并且有效回應(yīng)社會(huì)各界對(duì)于改革的期待。

第一，進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的邊界，優(yōu)化中央對(duì)地方的多元目標(biāo)考核機(jī)制，避免政府支出責(zé)任無(wú)限擴(kuò)張，可以更好發(fā)揮財(cái)稅體制對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)治理的作用。近年來(lái)財(cái)政形勢(shì)的核心癥結(jié)在于有限財(cái)力與無(wú)限支出責(zé)任的矛盾。這一定程度上源于政府與市場(chǎng)的邊界不清晰，“底”的標(biāo)準(zhǔn)與界限不清，政府的“兜底”責(zé)任過(guò)多，具體體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，包括房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、超前承諾財(cái)政化等。地方政府對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行干預(yù)過(guò)多，仍存在地方政府過(guò)多干地方國(guó)有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)、利用不規(guī)范減稅降費(fèi)制造稅負(fù)洼地等現(xiàn)象，造成地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累和市場(chǎng)資源配置效率下降等問(wèn)題。進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的邊界，建立與政府財(cái)政承受能力相適應(yīng)的政府與市場(chǎng)關(guān)系，一是持續(xù)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，減少不必要的行政干預(yù)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。二是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r動(dòng)態(tài)優(yōu)化政府職責(zé)范圍，合理控制政府規(guī)模，避免政府兜底責(zé)任無(wú)序擴(kuò)張。三是深化行政事業(yè)單位改革，強(qiáng)化績(jī)效管理。四是對(duì)人口持續(xù)流出的區(qū)縣實(shí)施合并，減少財(cái)政供養(yǎng)人員。

第二，加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出占比，要配合中央行政機(jī)構(gòu)改革同步實(shí)施。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施“上級(jí)決策+下級(jí)執(zhí)行”，容易導(dǎo)致“上級(jí)點(diǎn)菜、下級(jí)買(mǎi)單”和“上面千條線(xiàn)、下面一根針”的情形，在考核的約束下，下級(jí)政府尤其是基層政府的支出責(zé)任無(wú)形中加大。未來(lái)，中央有必要在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平、促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)等方面發(fā)揮更大作用。共同事權(quán)僅限于既需要發(fā)揮中央政府宏觀調(diào)控和跨區(qū)域協(xié)調(diào)能力、又需要地方政府發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，例如基本公共服務(wù)均等化、跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與治理等。確定為中央事權(quán)的部分，中央政府有必要強(qiáng)化垂直管理和推動(dòng)相關(guān)管理和執(zhí)行部門(mén)的實(shí)體化，推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變，落實(shí)中央各部門(mén)的直接支出責(zé)任，才能真正避免以轉(zhuǎn)移支付的形式將中央事權(quán)和共同事權(quán)轉(zhuǎn)嫁給地方執(zhí)行。

第三，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)仍然有必要作為下一步改革的重要考量，大國(guó)必須確保一定的宏觀稅負(fù)水平，否則難以應(yīng)對(duì)方方面面的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。我國(guó)各大口徑的宏觀稅負(fù)水平持續(xù)下降，宏觀稅負(fù)水平既不是越高越好，也不是越低越好；沒(méi)有一定的宏觀稅負(fù)，要么就同步削減支出，要么就推升赤字和債務(wù)，這都可能產(chǎn)生相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)的減稅降費(fèi)要更加具有針對(duì)性，而且有法律依據(jù)，從數(shù)量規(guī)模型減稅降費(fèi)轉(zhuǎn)到效率效果型減稅降費(fèi)。

第四，改革可以采取漸進(jìn)、試點(diǎn)的方式推進(jìn)，要避免引發(fā)收縮效應(yīng)，設(shè)定清楚的時(shí)間表、路線(xiàn)圖。比如規(guī)范稅收優(yōu)惠是非常有必要做的事情，但是部分地方政府已對(duì)企業(yè)作出了稅收優(yōu)惠的承諾甚至簽訂協(xié)議，一刀切清理可能會(huì)造成對(duì)企業(yè)的沖擊以及產(chǎn)生政策不穩(wěn)定不連續(xù)的影響，可以通過(guò)協(xié)議自然到期終止的方式或新老劃斷的方式實(shí)施，不溯及既往。

第五，要提前研究社保對(duì)財(cái)政的壓力，延遲退休是其中的辦法之一，三中全會(huì)已有部署，同時(shí)還要進(jìn)一步系統(tǒng)地考慮財(cái)政、金融、土地、社保、國(guó)資的改革，建立“大財(cái)政”的思維和視角，避免就財(cái)政談財(cái)政。

第六，要進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出效率；明確基本公共服務(wù)在不同區(qū)域的支出標(biāo)準(zhǔn)，既實(shí)現(xiàn)大致均等，又能避免層層提標(biāo)擴(kuò)圍引發(fā)的支出責(zé)任過(guò)于擴(kuò)張。

第七，認(rèn)真研究百年未有之變局背景下財(cái)政理念和財(cái)政調(diào)控邏輯基礎(chǔ)是否應(yīng)該有新的變化，財(cái)政哲學(xué)、理念和邏輯要有新的變革，要未雨綢繆地研究和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行期結(jié)構(gòu)調(diào)整的一般規(guī)律。積極財(cái)政政策的衡量標(biāo)準(zhǔn)等有必要進(jìn)一步形成各方共識(shí)。沒(méi)有理念的突破，必然將長(zhǎng)期糾結(jié)在“赤字率要不要突破3%”“支出結(jié)構(gòu)能否從投資物到投資人”“貨幣赤字化”“化債與化險(xiǎn)區(qū)分”等問(wèn)題的爭(zhēng)論上，通過(guò)研究和多方面考慮，最后形成公約數(shù)乃至達(dá)成共識(shí)。

第八，深化財(cái)稅體制改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)較多，要區(qū)分輕重緩急和平衡多元目標(biāo)，結(jié)合財(cái)稅領(lǐng)域面臨的問(wèn)題、國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化、稅收征管能力、社會(huì)可接受程度等情況制定可操作的實(shí)施路徑，并在必要的情況下及時(shí)調(diào)整。目前財(cái)稅體制改革要解決的問(wèn)題和要達(dá)到的目標(biāo)是多元的。一是要解決財(cái)政本身的問(wèn)題，如財(cái)政短期緊平衡、長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)等；二是要服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，如共同富裕、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)等；三是要加強(qiáng)治理體系和制度建設(shè)，建立現(xiàn)代財(cái)稅制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。改革是為了解決當(dāng)前及未來(lái)面臨的問(wèn)題，但不是為了改革而改革，而是要綜合考慮短期和中長(zhǎng)期的目標(biāo)，區(qū)分輕重緩急，制定清晰的實(shí)施路徑，并根據(jù)形勢(shì)作出必要的調(diào)整，適時(shí)推出符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步所需要的改革舉措。

注：“兩上、兩下”指先由各個(gè)預(yù)算執(zhí)行單位根據(jù)需要上報(bào)建議數(shù)（“一上”），再由上級(jí)下達(dá)控制數(shù)（“一下”），經(jīng)預(yù)算執(zhí)行單位確認(rèn)后再次上報(bào)預(yù)算數(shù)（“二上”），匯總后經(jīng)人大批復(fù)再下達(dá)預(yù)算批復(fù)數(shù)（“二下”）

 

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