界面新聞記者 | 翟瑞民

界面新聞編輯 | 劉海川

2024年7月15日至18日，黨的二十屆三中全會將在北京召開。黨中央明確，本次會議將重點研究進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化問題。

三中全會歷來受到外界廣泛關(guān)注，被視為改革風(fēng)向標(biāo)。在世界形勢風(fēng)云變化的大背景下，在推進中國式現(xiàn)代化的歷史進程中，我國如何進一步深化改革，構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，成為這次會議最大的看點。

日前，界面新聞專訪了中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長、博士生導(dǎo)師劉守英，就鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的新形勢、新問題展開對話。劉守英主要研究領(lǐng)域為制度與發(fā)展、中國式現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合等，出版專著《土地制度與中國發(fā)展》《中國土地問題調(diào)查：土地權(quán)利的底層視角》《中國鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化》等10余部，在高水平學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表論文200余篇，曾獲第十九屆孫冶方經(jīng)濟科學(xué)獎、第七屆張培剛發(fā)展經(jīng)濟學(xué)優(yōu)秀成果獎、中國發(fā)展研究獎等。

劉守英認(rèn)為，目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍然是中國式現(xiàn)代化的主要短板，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分仍是我國社會主要矛盾的主要方面。下一步改革，要掃除鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的體制障礙，破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)，形成鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合協(xié)同推進的新格局。以下為專訪全文：

用改革調(diào)動全社會精氣神

界面新聞：二十屆三中全會將于7月15日至18日召開，本次會議將重點研究進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化問題。為什么我國要繼續(xù)深化改革？全面深化經(jīng)濟體制改革的必要性在哪里？

劉守英：多年來實踐充分證明，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善極大調(diào)動了億萬人民的積極性，極大促進了生產(chǎn)力發(fā)展，極大增強了黨和國家的生機活力，為推進中國的現(xiàn)代化進程注入強勁動力，是中國特色社會主義的重大理論和實踐創(chuàng)新。與此同時，當(dāng)前我國經(jīng)濟下行壓力依然較大，經(jīng)濟復(fù)蘇仍不充分，傳統(tǒng)經(jīng)濟增長動能減弱，新動能培育增量不足，各類經(jīng)濟主體發(fā)展信心不振，亟須再進行一次調(diào)動全社會精氣神的系統(tǒng)性改革，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展新動能，延續(xù)經(jīng)濟增長與追趕勢頭。

現(xiàn)階段，高水平市場經(jīng)濟體制建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在：市場體系基礎(chǔ)制度還需進一步完善，要素和資源市場自主有序流動仍存在不少障礙，市場環(huán)境和質(zhì)量需要進一步優(yōu)化，商品和服務(wù)市場質(zhì)量體系尚不健全，市場監(jiān)管效能仍亟需提升，全國統(tǒng)一大市場還有諸多障礙和堵點。面對新國際競爭格局下的“卡脖子”問題，科技創(chuàng)新體制亟待取得根本性突破，科技資源存在錯配，分散、重復(fù)、低效、分割、協(xié)同性差等問題依然突出，人才成長體制和激勵機制不健全，科技創(chuàng)新與經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)的協(xié)同性不夠，科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化能力不足，高水平科技創(chuàng)新國際開放合作格局亟待重構(gòu)。數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展大而不強、快而不優(yōu)，數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)相對滯后，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分置、安全可信流通以及高質(zhì)量供給不足，數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管體系有待完善，“數(shù)字鴻溝”亟待解決。建設(shè)高水平開放型經(jīng)濟面臨新形勢、新挑戰(zhàn)，全球化的波折、貿(mào)易保護主義和地緣政治緊張局勢升級，我國在國際舞臺上面臨來自西方戰(zhàn)略競爭的空前壓力。城鄉(xiāng)差距、收入差距、區(qū)域差距仍仍然較大，實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)任重道遠。鄉(xiāng)村系統(tǒng)結(jié)構(gòu)失衡，城鄉(xiāng)二分加劇，城鄉(xiāng)不平等加大了不平衡不充分問題。

界面新聞：該如何構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制？主要有哪些突破口？

劉守英：為了實現(xiàn)改革目標(biāo)，我們必須進一步解放思想，以經(jīng)濟體制中主要矛盾和矛盾的主要方面為突破口，通過深化改革，為中國式現(xiàn)代化提供強大動力和制度保障。

首先，要以改善發(fā)展預(yù)期、增強政府與市場互信、激發(fā)各類市場主體活力為重點，以依法行政、公開透明、大幅度實質(zhì)性減少直接干預(yù)和行政審批為突破口，切實提高宏觀經(jīng)濟治理的市場化、法制化水平。切實深化政府行政管理體制改革，建成與遠景目標(biāo)相適應(yīng)的現(xiàn)代化的財稅、貨幣、投資、消費、創(chuàng)新、金融、社保體制。要進一步厘清政府與市場邊界，優(yōu)化市場準(zhǔn)入、監(jiān)管、退出機制，構(gòu)建并完善適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展要求的制度環(huán)境和政策法律體系，建設(shè)創(chuàng)新引領(lǐng)、數(shù)據(jù)賦能、監(jiān)管科學(xué)，兼顧效率和公平的數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)制度體系，也要打造公平競爭的市場化營商環(huán)境，以及內(nèi)外資平等、自由競爭外商投資環(huán)境，建設(shè)透明穩(wěn)定、可預(yù)期的法治環(huán)境，積極參與并逐步引領(lǐng)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則、規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)的制定。

改善民生方面，要完善初次分配、再分配、第三次分配相互協(xié)調(diào)的制度安排，瞄準(zhǔn)低收入群體，建立體現(xiàn)效率、促進公平的共同富裕體制機制和政策框架。把提高低收入群體的收入作為推動共同富裕的主要著力點，構(gòu)建基于生命周期視角的社會救助體系，大幅提高農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育和義務(wù)教育質(zhì)量。完善低收入群體的就業(yè)支持計劃，出臺更多激勵相容的政策措施。進一步完善個人所得稅制度，在一二線城市增加子女教育、住房貸款等專項扣除的金額，切實減輕以勞動收入為主的中等收入群體的稅收負(fù)擔(dān)。逐步構(gòu)建財產(chǎn)稅的征收制度框架，適時實行符合國情的遺產(chǎn)稅與贈與稅制度，打破代際階層固化。

同時，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面，要提高農(nóng)村居民的社會保障水平，縮小城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、人群間的社保水平差異。推進鄉(xiāng)村振興、深化城鄉(xiāng)融合，構(gòu)建城鄉(xiāng)權(quán)利平等開放體制機制，賦予鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)利、優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置，激發(fā)鄉(xiāng)村活力、實現(xiàn)鄉(xiāng)村充分發(fā)展和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，建成與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化相適應(yīng)的城鄉(xiāng)權(quán)利平等開放體制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村放活、城市包容、城鄉(xiāng)融合的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局。

中國式現(xiàn)代化的主要短板

界面新聞：脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后，國家“三農(nóng)”工作發(fā)力重點已轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興。同時，黨的二十大報告指出，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。黨中央為何作此判斷？

劉守英：實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要任務(wù)，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒有整個國家的現(xiàn)代化。新中國成立后，我國開啟了從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變。為實現(xiàn)發(fā)展趕超，形成了鄉(xiāng)村服務(wù)于城市、農(nóng)業(yè)服務(wù)于工業(yè)的城鄉(xiāng)關(guān)系格局。改革開放以來，我國“三農(nóng)”工作取得了顯著成就，但是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍然是中國式現(xiàn)代化的主要短板，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)不穩(wěn)固、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入差距較大等問題仍未根本解決，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分仍是我國社會主要矛盾的主要方面。

加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命、鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不僅是解決發(fā)展不平衡不充分問題的重要舉措，而且是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然選擇，更是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的核心內(nèi)容和重大任務(wù)。

界面新聞：鄉(xiāng)村振興是黨的十九大提出的戰(zhàn)略，經(jīng)過這些年的實踐，我們對于鄉(xiāng)村振興形成了哪些深刻認(rèn)識？城鄉(xiāng)融合發(fā)展又該如何理解？

劉守英：鄉(xiāng)村是一個由地理空間、經(jīng)濟活動空間、社會關(guān)系和制度秩序組成的農(nóng)民、農(nóng)地、農(nóng)業(yè)和村落四位一體的系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)。推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實質(zhì)就是要打破單向城市化政策偏向造成的鄉(xiāng)村系統(tǒng)功能性失衡，實現(xiàn)從失衡不均到均衡發(fā)展的鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)。鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)，就是在人、地、業(yè)、村多要素聯(lián)動的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)人力資本提升、觀念革新的“人活”，權(quán)利更加明晰、配置更加有效的“地活”，復(fù)雜程度更高、更具競爭力的“業(yè)活”，公私界分明確、秩序重構(gòu)的“村活”，最終在新的形態(tài)、新的功能、新的業(yè)態(tài)、新的人的組合上進行有效治理，形成以新的村落形態(tài)和不同的人、不同的經(jīng)濟活動構(gòu)成的新的鄉(xiāng)村秩序。

新階段的鄉(xiāng)村振興不是鄉(xiāng)土中國階段的鄉(xiāng)土重建，也不是快速城市化下的以城統(tǒng)鄉(xiāng)，而是城鄉(xiāng)互動下的鄉(xiāng)村復(fù)興。鄉(xiāng)村振興就是利用城鄉(xiāng)互動帶來的機會，復(fù)興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，活化鄉(xiāng)村空間；通過城鄉(xiāng)要素的流動與再配置，形成鄉(xiāng)村與城市互動的資本流和人流，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興。

關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，既要建設(shè)繁華的城市，也要建設(shè)繁榮的農(nóng)村，消除城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的基本城鄉(xiāng)形態(tài)。城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的一個階段，在這一階段，城鄉(xiāng)邊界逐漸模糊，城鄉(xiāng)關(guān)系由對立競爭轉(zhuǎn)為融合互補，要素的城鄉(xiāng)流動將鄉(xiāng)村與城市緊密聯(lián)系在一起，空間的城鄉(xiāng)融通將鄉(xiāng)村納入發(fā)展主流，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均衡將賦予鄉(xiāng)村現(xiàn)代功能，形成城市文明與鄉(xiāng)村文明共融共生的城鄉(xiāng)新形態(tài)。

為此，改革開放將農(nóng)民納入現(xiàn)代化進程后，城鄉(xiāng)融合已成為當(dāng)前破局農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分的重要策略。我國農(nóng)業(yè)仍然承載著近2億人的就業(yè)，農(nóng)村是近5億農(nóng)民常住的家園，面對如此龐大群體的農(nóng)民人口，其生計、生產(chǎn)和生活仍事關(guān)全局。同時，農(nóng)民的市民化將創(chuàng)造巨大發(fā)展動能，幾億農(nóng)民整體邁入現(xiàn)代化會釋放巨大創(chuàng)造動能和消費潛能，為經(jīng)濟社會發(fā)展注入強大動力。因此，我國加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程，也是扎實推進共同富裕的過程。

界面新聞：農(nóng)村“三塊地”改革進展緩慢，原因在哪里？這背后其實涉及農(nóng)村土地制度的變革，推進“三塊地”改革如何更好保障農(nóng)民和農(nóng)村集體的利益？

劉守英：土地制度是一個國家基礎(chǔ)性、根本性、全局性的制度，是構(gòu)成生產(chǎn)關(guān)系和一切經(jīng)濟關(guān)系的重要基礎(chǔ)，農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村改革的主線和建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的突破口。中國當(dāng)下的鄉(xiāng)村出現(xiàn)人、地、業(yè)、村系統(tǒng)的功能失衡，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)互動增強帶來人口和資本在城鄉(xiāng)間對流的同時，土地資源的配置變化仍顯滯后，制約了鄉(xiāng)村人地關(guān)系的根本轉(zhuǎn)變，影響了鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)發(fā)展以及村莊形態(tài)和功能的轉(zhuǎn)型。

當(dāng)初，為保障城市土地供給，上世紀(jì)90年代末土地管理法的修改，形成城鄉(xiāng)土地分治，剝奪了農(nóng)民利用集體土地進行非農(nóng)建設(shè)的權(quán)利，致使部分村莊的非農(nóng)經(jīng)濟活動萎縮，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，進而導(dǎo)致農(nóng)民的經(jīng)濟機會有限和收入來源單一，造成鄉(xiāng)村的持續(xù)凋敝。近年來，大量資源的涌入帶來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求不斷增加，農(nóng)村建設(shè)用地制度的不適應(yīng)性越發(fā)凸顯。另一方面，宅基地制度改革滯后引起村莊陷入持續(xù)衰敗和無序。在宅基地制度安排強成員權(quán)、弱財產(chǎn)權(quán)的傾向下，農(nóng)民僅有宅基地使用權(quán)而缺乏完整的財產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民更傾向于保有而不是放棄宅基地使用權(quán)。由此，鄉(xiāng)村出現(xiàn)人走地不動、建新不拆舊等亂象，土地資源不能得到適度集聚和合理利用，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出耕地撂荒、房屋空置、公共設(shè)施落后等衰敗景象。

未來，對于農(nóng)村土地制度改革，要保證集體經(jīng)濟組織成員依法公平地獲得農(nóng)地承包權(quán)，以及通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益的權(quán)利，承包土地被征收的農(nóng)戶依法獲得相應(yīng)補償和社會保障費用等的權(quán)利。要按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，賦予土地經(jīng)營權(quán)人對土地經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)等。宅基地制度改革已成為解決村莊無序擴張亂象、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益和從事非農(nóng)活動權(quán)利以及開放外部資本和企業(yè)家鄉(xiāng)村準(zhǔn)入的核心制度安排，集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革將為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊活化提供發(fā)展空間。

城鄉(xiāng)不平等在多方面處于較高程度

界面新聞：城鄉(xiāng)發(fā)展失衡是個多年積累的老問題，目前，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)未得到根本改變的背景下，城鄉(xiāng)關(guān)系失衡主要表現(xiàn)在哪些方面，會帶來哪些影響？

劉守英：盡管中國城鎮(zhèn)化率已超過65%，但農(nóng)村人口絕對數(shù)量仍高居全球第二。5億農(nóng)村人口生活水平和發(fā)展空間明顯落后于城市，整體不平等狀況難以得到根本改善。

綜合來看，我國城鄉(xiāng)不平等問題在多方面處于較高程度，比如城鎮(zhèn)居民人均收入仍是農(nóng)村居民的2.45倍，而發(fā)達國家如美國、英國的城鄉(xiāng)收入比僅略高于1，東亞經(jīng)濟體如日本和中國臺灣為1.2左右，南亞經(jīng)濟體如菲律賓、泰國也僅為1.6左右。城鄉(xiāng)財富不平等持續(xù)擴大。過去十多年中，城鄉(xiāng)財富比增至近4倍。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)與社會福利落差也比較大。城鎮(zhèn)居民平均受教育年限是農(nóng)村居民1.3倍，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險人均支出水平分別是農(nóng)村的17倍和4倍，城市低保標(biāo)準(zhǔn)高出農(nóng)村30%。此外，進城農(nóng)民難以平等享有在住房、教育、醫(yī)療與社會保障等公共服務(wù)方面的待遇，城鄉(xiāng)不平等在城市內(nèi)部形成新的二元結(jié)構(gòu)并加劇社會矛盾。

如今，中國已經(jīng)進入到邁向城鄉(xiāng)融合的新發(fā)展階段。在這一階段，中國城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的問題仍然存在。一是鄉(xiāng)村人口凋敝。大規(guī)模鄉(xiāng)村勞動力遷移到城市地區(qū)，鄉(xiāng)村勞動力流失造成農(nóng)業(yè)勞動力的不足，出現(xiàn)嚴(yán)重的土地棄耕和拋荒現(xiàn)象，鄉(xiāng)村振興乏人可用。二是鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后。農(nóng)業(yè)復(fù)雜度不高和要素組合受阻，農(nóng)業(yè)回報和競爭力有待提升，鄉(xiāng)村功能窄化導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動簡單化，鄉(xiāng)村價值被低估，城鄉(xiāng)收入差距雖有縮小但差距猶存。三是城鄉(xiāng)空間分割。城市建成區(qū)邊界隨著城市擴張速度放緩而趨于穩(wěn)定，鄉(xiāng)村空間出現(xiàn)不同程度的空心化與衰而未亡的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)形態(tài)處于各處一域的分割狀態(tài)，縣城作為城鄉(xiāng)連接帶未起到城鄉(xiāng)融合載體的作用。

界面新聞：解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，如何把鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展兩大戰(zhàn)略結(jié)合起來共同推進？在體制機制方面應(yīng)該重點做哪些工作？

劉守英：推動城鄉(xiāng)權(quán)利平等開放，就是要致力于完善和開放鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)利、賦予農(nóng)民城市權(quán)利和構(gòu)建城鄉(xiāng)平等權(quán)利體系，促進城鄉(xiāng)人口自由流動，實現(xiàn)資本、土地、技術(shù)和數(shù)據(jù)等城鄉(xiāng)要素市場化配置，掃除鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的體制障礙，破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)，形成鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合協(xié)同推進的新格局。

一是構(gòu)建反貧困長效機制和常態(tài)化幫扶機制。防止返貧、守住底線，穩(wěn)定并逐步減少相對貧困人口比重，提高貧困人口的自我發(fā)展、創(chuàng)造財富能力，形成反貧困的長效機制；提升年青一代人力資本，加強兒童早期發(fā)展教育和職業(yè)教育，逐步將職業(yè)教育培訓(xùn)作為一項基本公共服務(wù)提供；促進就業(yè)機會公平，打破行政性管制、開放個人發(fā)展權(quán)利，防止社會階層固化、拓寬縱向流動通道，避免對低收入勞動者的歧視性做法，為低收入階層提供更多可及機會。

二是構(gòu)建完善而開放的鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)利體系。深化農(nóng)地三權(quán)分置改革，以服務(wù)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、市場規(guī)模化為核心探索農(nóng)業(yè)規(guī)模報酬實現(xiàn)方式，建立小農(nóng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)體系、組織體系、服務(wù)體系，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命；以宅基地權(quán)利分置和權(quán)能完善為核心，以宅基地有償退出推動村莊適度集聚，優(yōu)化鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)供給、提升農(nóng)村社會保障水平；以非農(nóng)建設(shè)權(quán)利完善鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)，放松用地指標(biāo)和用途管制，允許集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民利用集體建設(shè)用地從事非農(nóng)建設(shè)，在用地類型、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃編制等方面保證多功能、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新形態(tài)在鄉(xiāng)村落地。

三是構(gòu)建以人為核心的新型城鎮(zhèn)化權(quán)利體系。保障農(nóng)民鄉(xiāng)村土地、集體成員等基本權(quán)利，確保農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)收入優(yōu)先用于相應(yīng)農(nóng)村人口社保體系，加快人口城市化；賦予和完善農(nóng)民城市權(quán)利，轉(zhuǎn)變戶籍制度為人口居住地登記，加快推進住房、教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)均等化，健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制；制定公共服務(wù)成本分擔(dān)和布局優(yōu)化機制，建立中央政府、地方政府、企業(yè)、個人四級成本分擔(dān)機制，按常住人口規(guī)模，優(yōu)化公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和布局。

四是構(gòu)建要素自由流動的城鄉(xiāng)融合權(quán)利體系。以城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地權(quán)利體系為核心，促進城鄉(xiāng)平等發(fā)展權(quán)，實施以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，構(gòu)建平等進入、公平交易的土地市場，建立公平共享的土地增值收益分配制度；以集體土地入市為核心保障農(nóng)民居住權(quán)，允許城中村農(nóng)民集體利用集體土地建立房屋租賃市場，降低農(nóng)民城市落戶門檻；以集體產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)，開放村莊準(zhǔn)入權(quán)，有序引導(dǎo)城市居民、企業(yè)家及社會資本下鄉(xiāng)，允許外來人口在滿足一定條件后享有村莊的住房、土地、公共事務(wù)參與等權(quán)利，鼓勵城鄉(xiāng)人員、資金、技術(shù)等要素共同參與鄉(xiāng)村建設(shè)，共建共享。

必須改變將農(nóng)民工視為過客的政策慣性

界面新聞：人口自由流動是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵因素，目前農(nóng)民進城趨勢呈現(xiàn)出哪些特點？仍面臨哪些阻礙？戶籍制度下一步應(yīng)如何改革？

劉守英：改革開放以來，農(nóng)民離土出村成為推動中國從鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)型的最主要力量之一。自20世紀(jì)90年代末開始遷移的“農(nóng)一代”，在經(jīng)歷了多年的城市漂泊和艱苦打拼后，往往選擇“返鄉(xiāng)”和“回村”。這主要是由于他們在城市面臨諸多不公平待遇，如住房、教育、社會保障等方面的缺失，以及制度性歧視的存在。2010年前后，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生革命性躍遷。在城鄉(xiāng)人口遷移中，80、90后已經(jīng)成為主力軍。他們在經(jīng)濟社會等方面的行為特征呈現(xiàn)顯著的代際分別，甚至具有不可逆性，成為引領(lǐng)中國城鄉(xiāng)關(guān)系變革的重要力量。

但是，“農(nóng)二代”面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實是，他們?nèi)绻换卮?，進城就成為主要的選擇。他們的未來，將取決于城市權(quán)利向“農(nóng)二代”的開放。與已經(jīng)走過的城市化上半場相比，下半場最顯著的變化是進城農(nóng)民的代際差異。若繼續(xù)沿用對待“農(nóng)一代”的公共政策來應(yīng)對這一革命性變化，將給中國轉(zhuǎn)型帶來巨大挫折。

戶籍制度是我國特有的限制人口流動的正式制度，以戶口作為資源配置和利益分配依據(jù)進行社會管理，導(dǎo)致中國農(nóng)村與城市居民在自由遷徙、經(jīng)濟活動參與、公共服務(wù)享有等方面的權(quán)利分割。近年來，中國經(jīng)歷了超大規(guī)模的城鄉(xiāng)勞動力流動和跨地區(qū)遷移，但城鄉(xiāng)不平等問題未能伴隨勞動力流動而消失，反而在城市化率最快時期更加嚴(yán)重。目前，盡管限制人口遷移的顯性安排逐步松動，但依附于戶籍的隱性制度安排造成對農(nóng)民各項權(quán)利的排斥，甚至在城市內(nèi)部形成新的二元結(jié)構(gòu)。

所以，要改革戶籍制度，推動農(nóng)民工市民化進程，推動建立基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤、由常住地供給的機制，加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政轉(zhuǎn)移支付，穩(wěn)步提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務(wù)項目數(shù)量和質(zhì)量。

可以說，農(nóng)民的去向，取決于我們對待農(nóng)民的基本理念，“十四五”期間是農(nóng)民現(xiàn)代化的一個重要窗口，農(nóng)民現(xiàn)代化取決于對農(nóng)民入城還是回村的政策選擇，這些政策選擇決定了中國式現(xiàn)代化的發(fā)展方向。

界面新聞：推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包括農(nóng)民工等成為新市民，讓其享有基本公共服務(wù)，該如何消除城鄉(xiāng)戶籍背后的社會保障差距？

劉守英：解決農(nóng)民進城后的問題，關(guān)鍵在于讓他們在城市中安定下來。對于“農(nóng)二代”，解決他們居住問題是關(guān)鍵。當(dāng)前，我國已有大量工作機會，“農(nóng)二代”也具備一定的購買力。只要我們制定合適的住房公共政策，他們便能在城市中找到歸宿。“農(nóng)三代”，那些在城市中出生、成長的孩子，他們對城鄉(xiāng)間的不平等已不敏感，但制度上他們?nèi)员粎^(qū)別對待。我們需要從教育平權(quán)開始，為他們提供平等的受教育機會，因為這是他們在城市立足的基礎(chǔ)。

當(dāng)“農(nóng)二代”獲得居住權(quán)，“農(nóng)三代”獲得教育權(quán)，他們的家庭便能在城市中穩(wěn)定下來。有了這兩個“穩(wěn)住”，農(nóng)民是否回鄉(xiāng)或留在城市，便成為他們的自主選擇。我們應(yīng)做的，是確保“農(nóng)三代”享有教育權(quán)，“農(nóng)二代”享有居住權(quán)，這樣農(nóng)民在城市中的生活才能更加體面。

在制度層面，要建立基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤、由常住地供給的機制，加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政轉(zhuǎn)移支付，穩(wěn)步提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務(wù)項目數(shù)量和水平。要讓那些不回村、已經(jīng)在城市的農(nóng)民市民化，真正在他的就業(yè)地、工作地市民化，進入城市的公共服務(wù)、社會保障——居住、社保、孩子教育，這個權(quán)利體系一定要跟城市同權(quán)。

總之，從國家戰(zhàn)略高度出發(fā)，我們必須改變將農(nóng)民工視為過客的政策慣性，推動城市權(quán)利向農(nóng)民開放，以包容、公平的態(tài)度促進進城農(nóng)民融入城市社會。這是農(nóng)民現(xiàn)代化的關(guān)鍵，也是中國現(xiàn)代化進程中不可回避的問題。