記者 王珍
6月25日，審計(jì)署受?chē)?guó)務(wù)院委托，向十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議作了《國(guó)務(wù)院關(guān)于2023年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，在深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革方面，報(bào)告提出謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，完善中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。
在新一輪財(cái)稅體制改革中，進(jìn)一步完善地方稅體系是改革的重點(diǎn)方向之一。在我國(guó)四大稅種中，消費(fèi)稅是唯一尚未實(shí)行央地共享的稅種，因此在新一輪改革中被給予厚望。分析師普遍認(rèn)為，擴(kuò)大征收范圍、后移征收環(huán)節(jié)、穩(wěn)步下劃地方是未來(lái)消費(fèi)稅改革的三大看點(diǎn)。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2023年，消費(fèi)稅收入規(guī)模達(dá)1.61萬(wàn)億元，占整體稅收比重的8.9%，規(guī)模和占比僅次于增值稅（38.3%）和企業(yè)所得稅（22.7%）。在我國(guó)，消費(fèi)稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)由生產(chǎn)方所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)繳納，收入完全歸屬于中央政府。
消費(fèi)稅是以消費(fèi)品的流轉(zhuǎn)額作為征稅對(duì)象的各種稅收的統(tǒng)稱(chēng)。自1994年在我國(guó)首次登臺(tái)以來(lái)，消費(fèi)稅經(jīng)歷了多次重大調(diào)整，包括2006年消費(fèi)稅制度改革、2008年成品油稅費(fèi)改革、以及2014年稅目和稅率調(diào)整等。
最初，消費(fèi)稅只針對(duì)煙、酒、成品油、小汽車(chē)等11類(lèi)需要限制或調(diào)節(jié)的消費(fèi)品。隨著經(jīng)濟(jì)和環(huán)保需求的變化，電池、一次性筷子、涂料、電子煙等高污染產(chǎn)品也納入征稅范圍。目前，消費(fèi)稅共有15個(gè)稅目，稅率范圍從1%至56%不等。
近年來(lái)關(guān)于進(jìn)一步改革消費(fèi)稅的呼聲很高，其中一個(gè)原因是現(xiàn)行的《消費(fèi)稅暫行條例》最后一次修訂是在2008年，部分條款已不適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境，比如，針對(duì)高檔甚至奢侈消費(fèi)品的稅目不足，大量奢侈消費(fèi)品和消費(fèi)行為如私人飛機(jī)、馬術(shù)、高檔會(huì)所娛樂(lè)休閑等未納入消費(fèi)稅征收范圍。
今年4月，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)劉蓉在國(guó)家稅務(wù)總局主管的《稅務(wù)研究》期刊發(fā)表文章稱(chēng)，應(yīng)順應(yīng)居民消費(fèi)升級(jí)的現(xiàn)狀，把更多高檔消費(fèi)品、服務(wù)和消費(fèi)行為納入消費(fèi)稅的征收范圍，更好地發(fā)揮稅收政策調(diào)節(jié)收入的作用。
“目前消費(fèi)稅的收入調(diào)節(jié)作用有限。隨著居民生活水平逐步提高，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)已進(jìn)行調(diào)整和升級(jí)，部分曾經(jīng)的高檔消費(fèi)品雖已成為大眾消費(fèi)品，但仍為消費(fèi)稅主要收入來(lái)源，而現(xiàn)有針對(duì)高檔甚至奢侈消費(fèi)品的稅目不足，大量奢侈消費(fèi)品如私人飛機(jī)、高檔家具，和消費(fèi)行為如馬術(shù)、高檔會(huì)所娛樂(lè)休閑、豪華游輪旅游等未納入消費(fèi)稅征收范圍?！眲⑷卦谖恼轮姓f(shuō)。
除擴(kuò)大征收范圍外，分析人士認(rèn)為，消費(fèi)稅改革更重要的目的是補(bǔ)充地方財(cái)力以及引導(dǎo)地方政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。
2021年以來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷導(dǎo)致土地出讓收入減少、以及化解地方債務(wù)壓力，都對(duì)地方政府財(cái)政收入形成壓力。在這一背景下，地方政府迫切需要尋找新的財(cái)源。
申萬(wàn)宏源證券高級(jí)宏觀分析師賈東旭在研報(bào)中指出，在“營(yíng)業(yè)稅改增值稅”之后，地方政府主力稅種已經(jīng)缺失，2023年，地方稅種中最大的土地增值稅僅占當(dāng)年地方稅收的8.3%，疊加土地出讓收入的下行，地方財(cái)源如何彌補(bǔ)成為需要解決的核心問(wèn)題。
“消費(fèi)稅改革早在2019年就有布局，并在‘十四五’規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中再度強(qiáng)調(diào)，最近則在2024預(yù)算草案中明確要求‘推出’。消費(fèi)稅改革在增加稅源、彌補(bǔ)地方財(cái)源，激勵(lì)地方發(fā)展消費(fèi)等方面一舉多得?！辟Z東旭說(shuō)。
2019年，國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知，其中就提到“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中再度強(qiáng)調(diào)，調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅征收范圍和稅率，推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。今年3月發(fā)布的預(yù)算草案提到，要在保持宏觀稅負(fù)和基本稅制穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步完善稅收制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，推動(dòng)消費(fèi)稅改革。
賈東旭表示，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，消費(fèi)稅是地方財(cái)源的重要補(bǔ)充，國(guó)際上許多主要經(jīng)濟(jì)體如美國(guó)、法國(guó)、日本和韓國(guó)等都實(shí)施了消費(fèi)稅的央地分成制度。比如，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）38個(gè)國(guó)家中有14個(gè)國(guó)家消費(fèi)稅實(shí)施央地分成，2021年，地方政府占比平均為22.2%，其中，地方政府分成最高的是哥倫比亞（66.6%），其次是美國(guó)（64.4%）、法國(guó)（62.9%）。同處于東亞地區(qū)的日本和韓國(guó)，消費(fèi)稅地方政府分成分別為26.5%和11.8%。
雖然消費(fèi)稅未被列入今年全國(guó)人大常委會(huì)的年度立法工作計(jì)劃，但不少分析師依然認(rèn)為，今年消費(fèi)稅有望進(jìn)入試點(diǎn)改革階段，也有可能在即將召開(kāi)的三中全會(huì)上被提及。
根據(jù)光大證券的測(cè)算，假設(shè)煙、酒和其他分類(lèi)的消費(fèi)稅，中央和地方各分成50%；成品油因?yàn)橹饕谴笮脱肫筮M(jìn)行生產(chǎn)和銷(xiāo)售，假設(shè)中央和地方分成比例為8:2；小汽車(chē)由于實(shí)名制登記以及地方需要提供相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的配套，假設(shè)地方分成比例為100%，在以上分配比例的假設(shè)基礎(chǔ)上，采用2023年消費(fèi)稅基數(shù)測(cè)算，預(yù)計(jì)地方稅收增加超過(guò)7000億元，拉動(dòng)地方財(cái)政收入約6個(gè)百分點(diǎn)。
除了補(bǔ)充地方財(cái)政收入，消費(fèi)稅改革的另一個(gè)方向是將征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)端后移至消費(fèi)端，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看可起到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的作用。
中國(guó)銀河證券宏觀研究員聶天奇對(duì)界面新聞指出，將消費(fèi)稅的征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)方轉(zhuǎn)移到批發(fā)商或零售商，意味著消費(fèi)稅的稅收收入將更加貼近消費(fèi)地，這一調(diào)整對(duì)于地方政府的收入激勵(lì)機(jī)制或許會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
“過(guò)去我國(guó)財(cái)稅體制對(duì)地方政府收入端激勵(lì)主要體現(xiàn)在供給端，作為地方主要收入的增值稅、企業(yè)所得稅都是以生產(chǎn)地確定稅源歸屬，這種稅制有利于引導(dǎo)地方因地制宜發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加上中央對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)考核機(jī)制，造就了中國(guó)制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。”聶天奇說(shuō)。
但是，他指出，以上方式也在一定程度上造成了地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中“重生產(chǎn)、輕消費(fèi)”的目標(biāo)導(dǎo)向，而供需失衡恰是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的主要矛盾之一。如果將消費(fèi)稅的稅源歸屬?gòu)纳a(chǎn)地轉(zhuǎn)向消費(fèi)地，消費(fèi)稅納稅地也將在內(nèi)部出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，繼而對(duì)各地消費(fèi)產(chǎn)生正向激勵(lì)作用。
有專(zhuān)家指出，當(dāng)初將消費(fèi)稅征收設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，主要是為了減少征收難度，一旦征收環(huán)節(jié)后移，如何保證稅源不大量流失是一大挑戰(zhàn)。
中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文對(duì)界面新聞表示，2019年，國(guó)務(wù)院在《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》中提到，后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)的一個(gè)前提是“征管可控”。
“如果將征收環(huán)節(jié)后移到零售環(huán)節(jié)，稅務(wù)機(jī)關(guān)將面臨大量分散的納稅人，這無(wú)疑會(huì)增加征收的難度，并可能導(dǎo)致稅源的大量流失。因此，在推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移的改革時(shí)，必須首先確保所涉及的消費(fèi)稅品目的征管是可控的?！笔┱恼f(shuō)。
他表示，高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等監(jiān)管條件成熟的品目可能會(huì)率先試點(diǎn)，而其他相關(guān)品目在未建立成熟的監(jiān)管制度之前征收環(huán)節(jié)不宜后移。
后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)帶來(lái)的另一大挑戰(zhàn)是可能會(huì)加劇地區(qū)間的財(cái)力差距。例如，如果消費(fèi)稅由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，那么像貴州茅臺(tái)這樣的產(chǎn)品，其消費(fèi)稅將主要由消費(fèi)地而非生產(chǎn)地獲得，這可能會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)地省份利益受損，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則獲得更多的稅收。
根據(jù)銀河證券的測(cè)算，消費(fèi)稅“后移”對(duì)上海、貴州、云南、湖北、湖南等煙酒、汽車(chē)、石油生產(chǎn)加工大省的納稅額是負(fù)向拉動(dòng)，而對(duì)廣東、山東、河南、浙江等人口和消費(fèi)大省的納稅額形成正向貢獻(xiàn)。
首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院講師張曉穎在《稅務(wù)研究》期刊發(fā)表文章稱(chēng)，在改革初期設(shè)立與消費(fèi)稅改革配套的轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)生產(chǎn)大省但非消費(fèi)大省因消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移而損失的財(cái)力給予一定補(bǔ)償，確保這些省份在改革中能夠保持財(cái)力穩(wěn)定。這不僅有助于爭(zhēng)取時(shí)間改善消費(fèi)環(huán)境、培育消費(fèi)潛力，也有助于解決因消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移可能引致的稅收負(fù)增長(zhǎng)問(wèn)題。
施正文提出可以采取一種更加靈活的共享稅方式:可將油、煙、車(chē)、酒等大稅目由現(xiàn)行的中央稅改為共享稅，對(duì)共享稅中的地方收入，按照各地社會(huì)商品零售額的比例具體劃分給各個(gè)地方，從而增加地方稅收入，并引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)化發(fā)展方式，注重優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。