界面新聞記者 | 翟瑞民
界面新聞編輯 | 劉海川
十四屆全國人大常委會第十次會議于2024年6月25日在北京舉行。礦產(chǎn)資源法修訂草案經(jīng)過去年底全國人大常委會首次審議后，通過公開征求意見進一步修改完善，已正式提交本次會議進行二次審議。
這是礦產(chǎn)資源法施行38年來第三次修改，也是改動篇幅和規(guī)模最大的一次。全國人大常委會日前通報，本次修訂草案在完善礦業(yè)權相關規(guī)定、加強礦區(qū)生態(tài)修復等方面作出了多項修改。
實際上，礦產(chǎn)資源法三修自本世紀初既已啟動，但是延宕十數(shù)年仍未能定稿，歷盡艱難。期間，圍繞礦業(yè)權出讓和收益制度設計等議題，各個利益相關方進行了長久博弈，很多爭議至今未能形成共識。面對我國礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)的新形勢，修訂后的礦產(chǎn)資源法如何回應各方期待和現(xiàn)實需要，已成為業(yè)界焦點話題。
三修延宕多年終成稿
我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法于1986年10月1日起施行，38年來分別在1996年和2009年進行了兩次修改。
“我國礦業(yè)立法嚴重滯后，制約了礦業(yè)正常發(fā)展。”北京市京師律師事務所礦產(chǎn)資源法律事務部主任曹旭升律師對界面新聞表示，隨著經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，我國礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)發(fā)生了巨大變化，礦產(chǎn)資源法已經(jīng)不能適應礦業(yè)發(fā)展的新形勢，近年來，政府部門出臺的一些規(guī)章和規(guī)范性文件已經(jīng)突破了礦產(chǎn)資源法的規(guī)定。
“礦產(chǎn)資源法已經(jīng)到了非修不可的地步。近年來，無論是行業(yè)內部，還是社會經(jīng)濟發(fā)展形勢，還有管理部門都對修改礦產(chǎn)資源法提出了強烈的需求和要求?！辟Y深礦業(yè)律師、北京大成律師事務所高級合伙人楊貴生對界面新聞指出，由于2009年改動不大，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法主要規(guī)定還是1996年版本，體現(xiàn)了比較濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，而當時的礦業(yè)形勢跟現(xiàn)在行業(yè)發(fā)展已經(jīng)是天壤之別。
在此背景下，2003年6月，原國土資源部成立礦產(chǎn)資源法修改領導小組及辦公室，開始了前期調研論證和起草修改草稿的工作。此后，修訂草案在利益相關方博弈下幾易其稿，始終未能形成共識。期間，礦產(chǎn)資源法修改曾先后被納入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃和十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。
為何延宕多年難以成稿？楊貴生介紹，主要是爭議比較大，各方面基于現(xiàn)實需求，對這部法律的立法原則和條款規(guī)定持有不同觀點，修訂過程中，各個利益相關方都在發(fā)聲，但是難免站在各自立場去說話，難以形成共識，即便是這次提交審議的修訂草案，還是留下很多爭議問題沒有解決。
在現(xiàn)實中，礦業(yè)領域日積月累的問題正越來越嚴重。曹旭升表示，在礦產(chǎn)資源法未修改的背景下，地方政府釋放礦業(yè)權動力不足，而且往往會迫于安全責任和環(huán)保責任排斥礦業(yè)開發(fā)，這導致我國礦業(yè)權總數(shù)持續(xù)減少、呆死礦眾多沉沒社會資本。
另一方面，他指出，礦業(yè)開發(fā)中，礦產(chǎn)資源被建設項目壓覆、礦業(yè)用地不足、礦業(yè)權延續(xù)和退出補償制度不明晰等問題日益顯現(xiàn)，而且，礦業(yè)領域還存在非法采礦罪和非法占用農用地罪擴大化問題，進一步挫傷了礦業(yè)權人的探采積極性。
礦業(yè)新形勢迫使礦產(chǎn)資源法加快修改進程。2019年12月，自然資源部發(fā)布《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿），正式向社會征求意見。礦產(chǎn)資源法修改被納入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃后，2023年12月，國務院討論并原則通過《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》，決定將修訂草案提請全國人大常委會審議。至此，礦產(chǎn)資源法修改終于進入人大審議階段。
曹旭升介紹，本次會議審議的修訂草案共八章七十八條，與2009年修改后的礦產(chǎn)資源法相比增加了二十三條，其中第四章礦區(qū)生態(tài)修復和第五章礦產(chǎn)資源儲備和應急均為新增，兩章新增十一條，所以，該法原有的五十三條順序或內容均有調整，顯然，此次修改幅度和規(guī)模巨大。
“我本人從草案的起草到人大審議，以不同身份參與了多次研討、論證，并提交了多份修改建議，切身感受到了礦產(chǎn)資源法修改爭議之大、修改之難、參與之眾?！辈苄裆f。
至少，目前提交審議的修訂草案已經(jīng)對礦產(chǎn)勘查開發(fā)領域的多重難題作出了回應。楊貴生介紹，比如礦業(yè)用地問題，現(xiàn)在的礦山企業(yè)很難嚴格按照土地管理法規(guī)范用地，大部分不得已采取以租代征的方式，但是這種操作不合規(guī)，所以修訂草案針對礦業(yè)用地作出明確規(guī)定，帶來了很大改變。各方形成的共識是，礦業(yè)用地今后不再按照土地管理法進行規(guī)范，而是在礦產(chǎn)資源法里單獨規(guī)定。
楊貴生還指出，生態(tài)環(huán)境保護和礦產(chǎn)資源開發(fā)怎么做好平衡？如何兼顧資源安全和發(fā)展需求？這次修改中，修訂草案對此也作出了規(guī)定，至少是原則性規(guī)定。
礦業(yè)權出讓制度求變
“希望這次修訂工作能夠通過求改革方向之大同，讓修訂后的礦產(chǎn)資源法在宏觀上解決現(xiàn)實中下位法相當嚴重地違反上位法的情況?！敝袊匀毁Y源學會資源法學專委會主任，重慶大學法學院教授、博士生導師胡德勝對界面新聞說，比如，目前關于探礦權和采礦權（統(tǒng)稱礦業(yè)權）以及管理它們的行政法規(guī)和部門規(guī)章，實質上已經(jīng)與礦產(chǎn)資源法相抵觸。
礦業(yè)權出讓制度如何完善是此次礦產(chǎn)資源法修訂的主要看點，其中，礦業(yè)權取得方式和收益規(guī)定成為最大爭議之一。
此前在1996年修改中，礦產(chǎn)資源法正式確立了礦產(chǎn)資源有償使用制度。2006年1月，國土資源部印發(fā)了《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》，明確了申請在先、招拍掛、協(xié)議出讓等礦業(yè)權出讓方式。2017年，中辦、國辦印發(fā)《礦業(yè)權出讓制度改革方案》，再次提出推進礦業(yè)權競爭性出讓，嚴格限制礦業(yè)權協(xié)議出讓。
也就是說，圍繞礦業(yè)權有償出讓，國家相關部門制定了多部法律規(guī)章進行規(guī)范，“招拍掛”獲得廣泛適用，而國際上常用的“申請在先”獲取礦業(yè)權方式在我國逐漸被棄用。
“礦業(yè)權出讓制度改革后之所以把‘招拍掛’作為首選，跟當年的腐敗風暴、環(huán)保風暴等都是有關聯(lián)的，在那個特定時期，自然資源系統(tǒng)有多名官員落馬，為了減少腐敗行為，也是為了規(guī)避責任，行政主管機關逐漸讓‘申請在先’方式退出了市場。”曹旭升對界面新聞說。
曹旭升指出，根據(jù)修訂草案規(guī)定，未來礦業(yè)權采用“招拍掛”競爭性出讓方式將是常態(tài)，協(xié)議出讓將是例外，其他方式將是例外之中的例外。以此執(zhí)行，各地行政機關恐將缺乏重新設置礦業(yè)權的動力?，F(xiàn)在有些縣市區(qū)，已經(jīng)多年未釋放過礦業(yè)權。如果這種現(xiàn)象不從制度上進行規(guī)制，我國礦業(yè)權一級市場供應將成為泡影。
實際上，胡德勝指出，“招拍掛”是法規(guī)和規(guī)章制定者落實改革政策的結果，礦產(chǎn)資源法中僅規(guī)定過申請取得礦業(yè)權方式，從未規(guī)定過“招拍掛”出讓方式。所以，此次修訂草案增加規(guī)定，“設立礦業(yè)權，應當通過招標、 拍賣、 掛牌等競爭性出讓方式，法律、 行政法規(guī)或者國務院規(guī)定可以通過協(xié)議出讓或者其他方式設立的除外。”不難預見，修訂草案獲得通過后，相應的配套行政法規(guī)和部委規(guī)章將會繼續(xù)實施以“招拍掛”為主，以協(xié)議出讓和包括申請在內的其他方式為輔的出讓方式，但是會總結經(jīng)驗教訓，完善各種出讓方式。
此前，中國地質大學（北京）特聘教授，原中國政法大學國土資源法研究中心主任李顯冬在接受經(jīng)濟觀察報采訪時表示，“申請在先”和“協(xié)議出讓”都應嚴格局限于“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源”范圍內，且要經(jīng)過規(guī)范嚴格的“公開、公平、公正”的程序。
在楊貴生看來，此次修訂草案已為“申請在先”恢復適用留下了口子。這種方式除了適用于戰(zhàn)略性礦種，高風險礦種應該也納入?！暗刭|領域有個基本規(guī)律，超過90%的探礦權不能找到礦，當然也就不能轉為采礦權，探礦的投資最后會打水漂，說明找礦風險極高。如果礦業(yè)權不能‘申請在先’，通過‘招拍掛’把礦業(yè)權取得的成本推上去之后，最后出讓收益環(huán)節(jié)又按照找到多少資源量對價交錢，別人誰還愿意去投資風險礦種呢？賠本的買賣社會資本肯定是不會干的?！睏钯F生說。
所以，礦業(yè)權出讓還涉及收益制度的設計，但是此領域更復雜，涉及地方財政收入和國家財稅制度改革等深層次問題。李顯冬此前指出，我國的礦產(chǎn)資源收益分配制度存在著權益關系不明、重復征收增加礦山企業(yè)負擔等問題。近年來，有關礦產(chǎn)資源收益分配制度的體系設置、稅費性質、功能定位等方面的爭論始終未能停歇。
胡德勝表示，礦產(chǎn)資源所有權的國家收益問題，就是人們常說的礦產(chǎn)資源“稅、費、金”問題。目前，修訂草案中已不再提及2019年12月自然資源部征求意見稿中規(guī)定的探礦權和采礦權的出讓金和占用費，而是規(guī)定“按照國家有關規(guī)定繳納費用”“礦業(yè)權出讓合同應當明確……礦業(yè)權出讓收益數(shù)額與繳納方式”等事項?？梢灶A見的是，“稅、費、金”之間關系的處理將是礦產(chǎn)資源法修訂施行后繼續(xù)存在的爭議問題，政府需要發(fā)現(xiàn)并運用合理的經(jīng)濟學理論破解這一難題，從而解決礦業(yè)企業(yè)背負的礦產(chǎn)資源稅費負擔過重的困境。