界面新聞記者 | 翟瑞民
界面新聞編輯 | 劉海川
2024年5月8日，中國人大網(wǎng)公布全國人大常委會2024年度立法工作計劃，其中在23件擬初次審議的法律案中，再次出現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)法的名字。
這是企業(yè)破產(chǎn)法自2021年以來第3次進入全國人大常委會年度立法計劃擬初次審議名單。此前在2021年和2022年，企業(yè)破產(chǎn)法雖然進入名單，但最后都沒能提交修訂草案進行審議，2023年也只是被納入預(yù)備審議項目。
我國企業(yè)破產(chǎn)法施行17年，為維護社會主義市場經(jīng)濟秩序起到了積極作用。近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營情況不斷變化，該法部分內(nèi)容已無法適應(yīng)我國推動供給側(cè)改革、改善營商環(huán)境的新形勢，修法的迫切性愈加顯現(xiàn)。此番再次被列入立法工作計劃，企業(yè)破產(chǎn)法修訂草案能順利提交審議嗎？
加快立法進程
現(xiàn)行《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》于2007年6月1日起正式施行。實際上，這部法律施行之前，我國曾在1986年制定了的一部《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》。但是，該法當時僅適用于國有企業(yè)，而且也過分倚重政府權(quán)力，難以成為各種市場主體統(tǒng)一適用的破產(chǎn)制度。
新企業(yè)破產(chǎn)法從1994年全國人大開始起草，到最后頒布施行，也經(jīng)歷了12年時間。2018年9月，企業(yè)破產(chǎn)法啟動修改程序，被列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目，屬于“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”。2023年9月，十四屆人大常委會立法規(guī)劃明確，企業(yè)破產(chǎn)法屬于第一類項目，為“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”。
2024年1月初，中國人大網(wǎng)發(fā)布全國人大財經(jīng)委報告透露，全國人大財經(jīng)委已會同有關(guān)單位及專家學者成立企業(yè)破產(chǎn)法（修改）起草組，深入開展修法調(diào)研，廣泛征求各方意見，積極推進起草工作。該委將進一步完善企業(yè)破產(chǎn)法修訂草案稿，加大工作力度，加快推進立法進程，爭取盡早提請全國人大常委會審議。
“企業(yè)破產(chǎn)法修改有必要加快進程?！敝袊嗣翊髮W法學院教授、全國人大財經(jīng)委企業(yè)破產(chǎn)法修改工作組成員徐陽光對界面新聞表示。
徐陽光指出，近年來，在經(jīng)濟環(huán)境方面，有大量企業(yè)想通過破產(chǎn)進行挽救，也有通過破產(chǎn)來出清的需求，但是由于法律不健全，司法機制不通暢，企業(yè)破產(chǎn)法沒能很好地發(fā)揮作用。而且，在疫情之后，確實有一些困境企業(yè)經(jīng)營壓力比較大，企業(yè)破產(chǎn)法重整制度等可以幫助他們解決財務(wù)困境，所以他們也有很強烈的需求，期盼法律完成修改盡快出臺。
界面新聞注意到，企業(yè)破產(chǎn)法修改近幾年已成為全國兩會代表委員討論的熱點話題，比如十四屆全國人大一次會議代表提出的議案中，涉及企業(yè)破產(chǎn)法修改的就有4件。
廣東省破產(chǎn)管理人協(xié)會會長朱征夫2022年在全國兩會上提出，破產(chǎn)法律制度是應(yīng)對重大經(jīng)濟變化、化解系統(tǒng)性金融風險的重要制度工具。近年來出現(xiàn)了一些重大復雜案件，要求企業(yè)破產(chǎn)法進一步完善制度內(nèi)容，更好地發(fā)揮防范化解風險的作用。
為何企業(yè)破產(chǎn)法幾次列入年度立法計劃都未能進行審議？深圳大學法學院破產(chǎn)法研究中心主任齊礪杰對界面新聞表示，其中一個原因是，世界銀行營商環(huán)境評估發(fā)布新的版本，針對破產(chǎn)處理的一些指標發(fā)生改變，企業(yè)破產(chǎn)法修改如果未能體現(xiàn)這些指標，我國評估排名就會大幅下降。而這些指標目前外界尚未能完全讀懂，該怎么體現(xiàn)立法技術(shù)，寫進法條比較難，所以需要推遲修改企業(yè)破產(chǎn)法。
對此，徐陽光認為，“世界銀行營商環(huán)境環(huán)境評估指標的變化，實際是起到促進作用，因為對于有些指標來說，如果立法不作修改的話，會成為失分項。所以，有必要盡快推動立法機關(guān)修改企業(yè)破產(chǎn)法?！?/span>
“全國人大常委會每年立法任務(wù)相對也很繁重，有些法律能按期完成，有些法律可能就推后，列入審議名單的最后沒能審議也很正常，其他法律也出現(xiàn)過這種情況?！毙礻柟飧嬖V界面新聞。
個人破產(chǎn)入法？
齊礪杰指出，企業(yè)破產(chǎn)法修改進程緩慢的另一個重要原因是，個人破產(chǎn)制度是否能正式推行。目前，個人破產(chǎn)制度已經(jīng)在深圳試點三年，技術(shù)上沒有難度，問題是當前的時間節(jié)點是否合適。隨著經(jīng)濟形勢變化，國內(nèi)地方債務(wù)問題突出，金融行業(yè)承擔的不良債務(wù)比較多，如果再增加個人債務(wù)化解業(yè)務(wù)，估計金融機構(gòu)的壓力會很大。
2021年3月1日，我國境內(nèi)首部個人破產(chǎn)法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》正式實施。此外，近年來，個人債務(wù)集中清理制度等“類個人破產(chǎn)制度”也正在浙江、江蘇、四川、山東等地區(qū)試點推行。
2019年7月16日，國家發(fā)改委印發(fā)《加快完善市場主體退出制度改革方案》提出，分步推進建立自然人破產(chǎn)制度，逐步推進建立自然人符合條件的消費負債可依法合理免責，最終建立全面的個人破產(chǎn)制度。2020年5月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》也明確要求，健全破產(chǎn)制度，推動個人破產(chǎn)立法。
界面新聞注意到，是否建立個人破產(chǎn)制度已經(jīng)成為企業(yè)破產(chǎn)法修改面臨的最大爭議。一些聲音反對個人破產(chǎn)入法，主要是認為我國信用體系還不完善，如果允許個人破產(chǎn)，可能造成大量逃廢債行為。此外，由于文化觀念的原因，公眾對于破產(chǎn)制度，尤其是個人破產(chǎn)還存有很多顧慮。
徐陽光建議，企業(yè)破產(chǎn)法應(yīng)直接設(shè)立個人破產(chǎn)制度章節(jié)，法律名稱直接改為“企業(yè)與個人破產(chǎn)制度”。因為企業(yè)破產(chǎn)和個人破產(chǎn)是緊密聯(lián)系在一起的，可有助于企業(yè)和企業(yè)主債務(wù)的共同化解。另一方面，企業(yè)破產(chǎn)和個人破產(chǎn)擁有很多共通的規(guī)則，沒有必要再單獨制定個人破產(chǎn)法。當前，我國個人破產(chǎn)相關(guān)的制度環(huán)境已經(jīng)成熟了，比如財產(chǎn)登記制度、信用懲戒制度等都已建立多年，可以很好打擊逃廢債情況。
海潤天睿律師事務(wù)所合伙人、破產(chǎn)與重整業(yè)務(wù)部副主任林濤律師對界面新聞介紹，個人破產(chǎn)從學理上分為經(jīng)營者破產(chǎn)和消費者破產(chǎn)。經(jīng)營者破產(chǎn)主要涉及企業(yè)主為企業(yè)債務(wù)提供的擔保責任等，消費者破產(chǎn)則涉及面比較廣，問題比較復雜，比如房貸斷供、信用卡個人失信等問題，從司法實踐來看，對個人債務(wù)人僅有強制執(zhí)行并不足以解決問題。
“從全國人大立法計劃中的名稱來看，這次建立整體的個人破產(chǎn)制度可能性并不大。但從實踐角度出發(fā)，我們希望能把經(jīng)營者破產(chǎn)和企業(yè)破產(chǎn)一并推進，這樣便于推動重整計劃通過，也可以保護企業(yè)家?！绷譂硎?。
齊礪杰表示，小微企業(yè)破產(chǎn)是世界銀行新確定的評估指標，而其底層邏輯就是個人破產(chǎn)。如果不能推行個人破產(chǎn)，小微企業(yè)破產(chǎn)也根本無法推進，技術(shù)上難度非常大。銀行不用太擔心債務(wù)化解的問題，這主要跟受案量有關(guān)，即便個人破產(chǎn)放開，大家也會很謹慎，不會有太多案件，損失的債權(quán)也不會很多。
“希望個人破產(chǎn)制度能在這次修法中得以確立，但它畢竟是一項新制度，從無到有，必然會面臨一些不同觀點。所以，立法機關(guān)相對比較謹慎，可能希望在這種重大問題上進行更充分地論證，更周全地考慮。”徐陽光表示。
修法應(yīng)先改名？
2023年10月，最高法審判委員會副部級專職委員劉貴祥在第十四屆中國破產(chǎn)法論壇上介紹，從2018年-2022年，人民法院受理破產(chǎn)案件6.97萬件，占企業(yè)破產(chǎn)法實施以來全部破產(chǎn)案件的70%，清理和處置債務(wù)金額6.4萬億元，有力維護了社會和諧穩(wěn)定。
而在2021年2月，劉貴祥在公開發(fā)表的《我國破產(chǎn)法的實施與改革完善》一文中指出，民眾對破產(chǎn)還普遍存在排斥心理，相關(guān)主體申請破產(chǎn)的動力不足，進入破產(chǎn)程序的困境企業(yè)數(shù)量偏少。此外，有的地方還存在出于局部、地方利益考慮，設(shè)置條件阻礙企業(yè)依法破產(chǎn)。
林濤指出，之前企業(yè)破產(chǎn)法可能更多定位于市場退出、淘汰落后產(chǎn)能，現(xiàn)在則更多突出破產(chǎn)保護、企業(yè)重生拯救的功能。修法進程加快，也是因應(yīng)經(jīng)濟形勢新的變化。
對于企業(yè)破產(chǎn)法本身存在的缺陷，林濤舉例，現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法有些規(guī)定缺少強制力，比如管理人接管債務(wù)人的財產(chǎn)和材料，實際操作中經(jīng)常遇到不配合的情況，中止執(zhí)行和解除保全實施情況也不理想，尤其是涉及異地時。此外，現(xiàn)在一些比較成熟的破產(chǎn)實踐，例如合并破產(chǎn)和預(yù)重整，尚缺少國家層面的法律依據(jù)，破產(chǎn)程序效率也有待提高，現(xiàn)行法律還缺少對于特殊市場主體破產(chǎn)的制度供給，尤其是中小企業(yè)重整和金融機構(gòu)破產(chǎn)。
值得關(guān)注的是，隨著企業(yè)破產(chǎn)法啟動修改，它本身的法律名稱是否需要改變也引發(fā)討論。中國政法大學破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心研究員陳夏紅近日發(fā)表《給破產(chǎn)法取一個溫暖的名字》一文稱，就市場經(jīng)濟而言，破產(chǎn)法是一部不可或缺的好法律，但“破產(chǎn)”這個名字卻是一個不折不扣的壞名字。全國人大代表、威達高科技控股有限公司董事長周桐宇在2024年全國兩會上建議，將該法律直接改為“破產(chǎn)保護法”，以體現(xiàn)我國破產(chǎn)保護法律的人文關(guān)懷。
對此，林濤表示，企業(yè)破產(chǎn)法畢竟還負有市場出清的功能定位，除了重整還有清算、和解等情況，改成別的名字都比較片面，而且，制度和文化本身也有慣性和延續(xù)性，“關(guān)鍵不是名稱的問題，更多是要建立理性的破產(chǎn)文化和破除對破產(chǎn)的污名化?！?/span>
徐陽光認為，這涉及到觀念更新的問題，現(xiàn)在所說的破產(chǎn)是一個廣義概念，包括庭外重組、和解，以及正式重整、清算等多個層面，不能再簡單理解為破產(chǎn)清算。我們要堅持破產(chǎn)清算、破產(chǎn)和解與重整統(tǒng)一規(guī)定在一部法律的立法體例，然后更新政府部門和社會各界對破產(chǎn)觀念的認識。
齊礪杰表示，現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法整個框架離完美狀態(tài)還很遠，應(yīng)該實行全市場主體全破產(chǎn)，參與市場競爭就有破產(chǎn)的可能，要讓凡是能產(chǎn)生債務(wù)的主體都能破產(chǎn)，“破產(chǎn)本來就是極其復雜的領(lǐng)域，現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法的條文比較簡單，字數(shù)比較少，所以要解決如此復雜的問題，從技術(shù)上來說很困難?！?/span>
“現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法施行17年，成績有目共睹，不足之處也呈現(xiàn)出來了，該是到了我們總結(jié)經(jīng)驗、分析問題，提出立法對策的時候?！毙礻柟庹f。
界面新聞從有關(guān)渠道獲悉，目前，全國人大財經(jīng)委已經(jīng)形成較為成熟的企業(yè)破產(chǎn)法修改草案。相比于往年多次推遲，相關(guān)專家表示，修訂草案今年提交審議應(yīng)該比較樂觀，經(jīng)過一審的成熟草案應(yīng)該會向社會征求意見。而最終草案何時能通過并施行，仍需拭目以待。