界面新聞?dòng)浾遼戈振偉
城中村改造是中國超大特大城市近年來的工作重點(diǎn)之一，廣東深圳正試圖通過實(shí)施新規(guī)來加速改造。
1月4日，由深圳市規(guī)劃和自然資源局會(huì)同深圳市住房和建設(shè)局起草的《關(guān)于積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》（征求意見稿）（下稱《意見》）發(fā)布，于2024年2月4日前向社會(huì)征求意見。
《意見》明確，城中村改造的對象，是以深圳市域內(nèi)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位及原村民實(shí)際占有使用的現(xiàn)狀居住用地為主的區(qū)域。分為拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合三類。具備條件的城中村實(shí)施拆除新建，不具備條件的城中村實(shí)施整治提升，介于兩者之間的實(shí)施拆整結(jié)合。
《意見》提出，對于拆除新建類城中村改造項(xiàng)目，堅(jiān)持人民政府負(fù)主體責(zé)任，由區(qū)政府組織實(shí)施拆除新建類城中村改造工作。
具體的工作流程包括：意愿征集和項(xiàng)目可行性研究、納入拆除新建類城中村改造年度計(jì)劃、基礎(chǔ)信息核查、項(xiàng)目實(shí)施方案和改造單元規(guī)劃編制、搬遷補(bǔ)償和安置、土地清理與收儲(chǔ)、用地出讓及開發(fā)建設(shè)等。
其中，意愿征集上，拆除新建類城中村改造項(xiàng)目需經(jīng)物業(yè)權(quán)利人2/3以上同意，并經(jīng)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位同意后方可實(shí)施。這意味著在新規(guī)下，可以推行多數(shù)人同意即可實(shí)施改造的方案，公共利益成為主導(dǎo)，避免出現(xiàn)釘子戶。
補(bǔ)償方面，區(qū)政府可以依據(jù)國家和本市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償有關(guān)規(guī)定作出房屋征收決定及征收補(bǔ)償決定。區(qū)政府于物業(yè)權(quán)利人搬離并交付房屋之日起開始支付搬遷補(bǔ)償費(fèi)。
廣東省城規(guī)院住房研究中心首席研究員李宇嘉對界面新聞?dòng)浾弑硎荆骸?span>深圳城中村改造新規(guī)強(qiáng)化了政府統(tǒng)籌和引導(dǎo)的作用。”
過去，盡管確立了“政府統(tǒng)籌、市場運(yùn)作”的模式，但政府統(tǒng)籌功能沒有發(fā)揮到位，基本讓位于市場，甚至被市場綁架。
“舊模式下，改造實(shí)施方案和單元規(guī)劃由前期服務(wù)商（市場化開發(fā)商）編制方案和規(guī)劃，存在因改造成本高，導(dǎo)致規(guī)劃調(diào)整，政府不得不審批。現(xiàn)在，明確了拆除新建類城中村改造的實(shí)施方案及改造單元規(guī)劃，要由區(qū)政府組織指定部門編制，確保規(guī)劃的剛性功能，強(qiáng)化了政府統(tǒng)籌，避免了過去完全市場化主導(dǎo)導(dǎo)致規(guī)劃被突破，比如拆遷補(bǔ)償成本的突破，倒逼對容積率的突破。”李宇嘉說。
《意見》提出，對于拆除新建類項(xiàng)目，鼓勵(lì)實(shí)施區(qū)域統(tǒng)籌和成片開發(fā)，在城中村空間范圍的基礎(chǔ)上將周邊低效用地一并納入實(shí)施改造。值得一提的是，四類城中村用地可以優(yōu)先納入拆除新建范圍，包括重點(diǎn)功能片區(qū)、重大基礎(chǔ)設(shè)施范圍、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目范圍、存在安全隱患、治理難的片區(qū)。事實(shí)上，此前深圳南山區(qū)對轄區(qū)內(nèi)的平山村、白芒村加速改造，正是因?yàn)樗鼈兌继幱谖鼷惡H科教城空間規(guī)劃范圍內(nèi)。
在用地出讓及開發(fā)建設(shè)方面，除安置房用地外，拆除新建類城中村改造項(xiàng)目內(nèi)土地完成凈地入庫后，市規(guī)劃和自然資源局可依法采用綜合評價(jià)出讓或帶設(shè)計(jì)方案出讓等公開方式確定土地受讓方，由土地受讓方實(shí)施開發(fā)建設(shè)。
無法安排安置房用地的，可將回遷安置要求作為土地出讓條件納入土地供應(yīng)方案，土地受讓方完成土地開發(fā)后將安置房移交區(qū)政府，由區(qū)政府實(shí)施回遷安置。在項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行、規(guī)劃條件能夠支撐的前提下，應(yīng)按要求配置一定比例配售型保障性住房。
引入前期服務(wù)商的，區(qū)政府根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施協(xié)議對前期服務(wù)成本進(jìn)行核算，按照保本微利原則上浮一定比例后，向前期服務(wù)商支付收儲(chǔ)補(bǔ)償金。
李宇嘉認(rèn)為，新規(guī)的實(shí)施也將降低改造成本，“此次明確了‘總成本+微利’的收儲(chǔ)補(bǔ)償金支付原則，倒逼改造必須要做到依法征收、控制總成本”。
對于整治提升（含拆整結(jié)合）類城中村改造項(xiàng)目，《意見》明確，局部拆建應(yīng)以棟為基本單位，涉及的拆除用地面積之和（含零星納入的空地）原則上不超過拆整結(jié)合類城中村改造項(xiàng)目總用地面積的30%。項(xiàng)目實(shí)施主體可以是街道辦事處，或者選擇具有一定規(guī)模、信譽(yù)良好、具備整治提升類城中村改造經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)。
城中村是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的一個(gè)產(chǎn)物。深圳在1980年成為中國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，經(jīng)歷四十多年的快速發(fā)展后，從人口不過幾萬人的小漁村，發(fā)展成為超千萬人口的特大城市。伴隨發(fā)展，城市開始包圍自然村莊，農(nóng)民轉(zhuǎn)身成為房東，城中村由此誕生。
據(jù)中國（深圳）綜合開發(fā)研究院2023年9月文章《深圳城中村樓棟字典2022》數(shù)據(jù)，截至2022年底，深圳全市以自然村為單位的城中村單元共計(jì)2042個(gè)，城中村總樓棟約31.9萬棟，總套（間）約591.3萬，總建筑面積約2.2億㎡，占全市建筑總量比重超過40%，居住人口占全市實(shí)有人口約60%。轄區(qū)建面和棟數(shù)前三甲為龍崗、寶安、龍華三區(qū)。
深圳的城中村租住了大量在深圳收入相對低的群體。根據(jù)深圳鏈家研究院的長期監(jiān)測，實(shí)際租住在深圳城中村的比例可能達(dá)租賃總?cè)丝诘?0%—70%，居住約有1200萬人。
在官方的政策文件中，城中村被認(rèn)為普遍存在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)大、房屋安全和消防安全隱患多、配套設(shè)施落后、環(huán)境臟亂差、社會(huì)治理難等突出問題，因此需實(shí)施改造。
2023年，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》。會(huì)議指出，在超大特大城市積極穩(wěn)步實(shí)施城中村改造是改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。
考慮到深圳的城中村規(guī)模如此之大，涉及租客如此之多，對其改造必然是一項(xiàng)艱難的工程，挑戰(zhàn)不小。
比如，前期改造的項(xiàng)目，都有高額補(bǔ)償，提高了居民的胃口，現(xiàn)在要依法征收，村民可能不同意。即便不改造，他們一樣繼續(xù)搞出租屋經(jīng)濟(jì)，不影響收入。
“單靠國企和公共資金（專項(xiàng)債、專項(xiàng)借款）等，不足以推進(jìn)動(dòng)輒百億的項(xiàng)目，市場資金參與的積極性不高，如何激發(fā)市場主體的動(dòng)力是大問題。還有，改造要配套建設(shè)保障性住房，但這會(huì)增加成本，如何平衡這個(gè)成本也是大問題?！崩钣罴握f。