界面新聞記者 | 高佳
界面新聞編輯 | 翟瑞民
隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村婦女因婚姻關(guān)系、戶籍等發(fā)生變動，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認、土地承包經(jīng)營、征地補償或者征用補償以及宅基地使用等方面的爭議更為復(fù)雜，已成為社會普遍關(guān)注的問題。
2023年12月25日，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》（簡稱：草案）提請全國人大常委會會議二次審議。草案就“外嫁女”權(quán)益保護問題作出多項規(guī)定。
“農(nóng)村婦女權(quán)益保護一直是社會關(guān)注的焦點，也是我們在立法調(diào)研和草案研究修改工作中高度關(guān)注的問題。”12月22日，全國人大常委會法工委發(fā)言人臧鐵偉在新聞發(fā)布會上說，此次擬提請審議的草案二次審議稿在此方面做了進一步補充完善。
臧鐵偉介紹稱，為防止外嫁女等集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)益“兩頭空”，草案二次審議稿增加規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員結(jié)婚，在新居住地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織未取得成員身份的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得取消其成員身份?！?/p>
同時，為了更好地保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中婦女的合法權(quán)益，在草案原有規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步明確婦女享有與男子平等的權(quán)利，不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶、戶無男性等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益。
“外嫁女”并非法律術(shù)語，而是根據(jù)中國農(nóng)村婚俗慣例而形成的習慣性稱謂。有研究將“外嫁女”的概念分為狹義和廣義兩類，狹義專指與村外人結(jié)婚、戶口仍留在本村的婦女，廣義外嫁女還包括嫁入本村、戶口也遷入的“內(nèi)嫁女”，離婚或喪偶的外嫁女，入贅女婿以及上述人員的子女等。
以“外嫁女”為關(guān)鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)上進行查詢，截止2023年12月25日，共有32744篇裁判文書。其中刑事案由49件，民事案由24376件。廣東、海南、湖南是出現(xiàn)相關(guān)案件最多的三個省份。2014年至2019年，相關(guān)裁判文書上網(wǎng)數(shù)量逐年上升，此后雖有回落，但截至2022年，相關(guān)文書數(shù)量仍在千件以上。
界面新聞注意到，2018年，《最高人民法院關(guān)于為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》發(fā)布，曾明確依法依規(guī)保護農(nóng)村外嫁女的合法權(quán)益。最高人民法院民一庭相關(guān)負責人在接受媒體采訪時表示，農(nóng)村外嫁女合法權(quán)益涉及“兩方”“兩層”法律關(guān)系。
“兩方”法律關(guān)系是指農(nóng)村外嫁女與“娘家”一方和與“婆家”一方的法律關(guān)系?！皟蓪印狈申P(guān)系是指外嫁女作為農(nóng)村承包經(jīng)營戶的成員與承包經(jīng)營戶的法律關(guān)系和作為村民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的法律關(guān)系。
當前，中國法律尚未對“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”概念及其資格的認定問題給出具體解釋。這是學界、業(yè)界普遍認為外嫁女相關(guān)案例多發(fā)，司法裁判缺乏統(tǒng)一法律依據(jù)，出現(xiàn)同案不同判現(xiàn)象的主要原因。
“外嫁女權(quán)利保護問題本質(zhì)上仍是集體經(jīng)濟組織成員權(quán)問題。”最高法民一庭相關(guān)負責人曾表示，“現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主體地位規(guī)定不明確，當前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的取得和喪失缺乏全國統(tǒng)一的、明確的、權(quán)威的判斷標準?！?/p>
目前，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的規(guī)定散見于各種規(guī)范性文件中。因此，在草案制定過程中，根本性解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)問題，從上位法層面保障集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益，成為各界關(guān)注的焦點。
“成員資格的封閉性”是第十三屆全國人大常委會委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉提出的概念。在2020年中國發(fā)展大會上，劉振偉發(fā)言稱，制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法需要厘清幾個問題，其中包括“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的封閉性”?！稗r(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利來源于成員資格，有資格才有權(quán)利，資格鎖定權(quán)利?！眲⒄駛シQ。
草案已經(jīng)落實了這種“封閉性”。草案中第十一條對“成員”進行了定義：戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的土地為基本生活保障的農(nóng)村居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。
第十二條對“成員確認”做了具體規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、生產(chǎn)生活情況、基本生活保障來源、對集體積累的貢獻等因素，依法確認本集體經(jīng)濟組織成員，制作或者變更成員名冊。
草案初次提請審議后，劉振偉在農(nóng)民日報發(fā)文，針對“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份”再次指出，“鑒于集體經(jīng)濟組織成員身份的復(fù)雜性，立法確認認定原則需要有包容性，戶籍關(guān)系、土地承包關(guān)系、勞動貢獻、資本貢獻、不同時期的國家政策、歷史沿革、當?shù)仫L俗習慣等，都是考量因素，同時給省級人大細化立法留出空間，具體個案則由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織自主確認?！?/p>
長期關(guān)注農(nóng)村婦女土地權(quán)益的北京市千千律師事務(wù)所項目負責人林麗霞則不認同將“成員確認”的權(quán)力授權(quán)給“成員大會”即村集體，她認為，這不僅無法對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的取得樹立統(tǒng)一的標準，甚至將加劇“外嫁女”和村集體之間的矛盾。
林麗霞告訴界面新聞，根據(jù)立法法（2023年修訂）第十一條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份權(quán)屬于民事基本制度范疇，應(yīng)由法律規(guī)定，而不能由村民表決決定。
同時，根據(jù)司法實踐中的常見案例，她認為，村民之間存在利益沖突，如果“外嫁女”群體少分或不分利益，其他村民則可以多分，顯然，如果集體成員資格的認定由村民表決決定，容易導(dǎo)致以所謂民主的“合法形式”維護多數(shù)人的權(quán)益，實則侵害少數(shù)個體成員權(quán)益的后果。
林麗霞等在草案征求意見階段提出關(guān)于草案第十二條的修改建議。“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格權(quán)應(yīng)由法律進行統(tǒng)一、明確、具體的規(guī)定，以便于村集體依法自治，地方政府和法院在處理此類糾紛時有法可依。”她認為，應(yīng)以“戶籍”作為成員資格認定的主要條件，以是否被納入體制內(nèi)社會保障體系作為排除要件，這樣的標準其實是有些省市政府或法院已進行成功探索的成果，立法部門可將這些經(jīng)驗上升為法律。
界面新聞注意到，關(guān)于集體成員資格的認定是否應(yīng)以“戶籍”為主要條件，學界存在爭論。2021年12月，中國法院網(wǎng)上刊發(fā)的文章《淺析“外嫁女”農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的司法認定》曾提到，“審判實踐中成員資格認定情形紛繁復(fù)雜，且事關(guān)農(nóng)民重要基本民事權(quán)利。僅以戶籍作為認定標準，容易導(dǎo)致個案不公正?！薄袄?，在集體經(jīng)濟組織分配集體福利、收益和征地補償?shù)葧r，僅戶籍作為認定標準，容易出現(xiàn)空掛戶、回遷戶，進而損害其他集體成員的權(quán)益。集體成員資格的認定以‘戶籍+權(quán)利義務(wù)關(guān)系’為認定標準?！?/p>
針對草案二次審議稿中增加的規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員結(jié)婚，在新居住地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織未取得成員身份的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得取消其成員身份。林麗霞認為，如果說這一條是為了保障女性權(quán)益而專設(shè)的，則該條假設(shè)了一個前提，即女性結(jié)婚后都將去往“新居住地”，即居住生活在男方家庭。
“但現(xiàn)實情況中，糾紛最多的恰恰是因為女性結(jié)婚后一直留在娘家生活?！彼Q，這類情況與新增規(guī)定中所設(shè)的前提條件不相符，出嫁女性借由該項規(guī)定維護自身權(quán)益的有效性也難判斷。
林麗霞認為，草案通過后，在將“成員資格認定”的權(quán)力授權(quán)給“成員大會”的情況下，農(nóng)村婦女對土地權(quán)益的維護或?qū)⒏永щy。她建議，應(yīng)賦予司法機關(guān)和基層政府對“村規(guī)民約”“成員大會決議內(nèi)容”合法性進行審查和糾錯的權(quán)力和職責，“司法權(quán)是保障個人權(quán)利的最后一道防線，司法權(quán)如果讓位于村民自治權(quán)，個人權(quán)利則會徹底失去保護。”她稱。