界面新聞記者 | 張旭

界面新聞編輯 | 翟瑞民

我國正加快推進糧食安全專門立法，實現(xiàn)從政策治理到法治治理的根本轉(zhuǎn)變。2023年6月26日，糧食安全保障法草案首次提請十四屆全國人大常委會第三次會議審議后，10月20日，草案又提請全國人大常委會第六次會議二次審議。10月25日，中國人大網(wǎng)公布了《中華人民共和國糧食安全保障法》（草案二次審議稿），向社會公開征求意見。

全國人大法工委發(fā)言人楊合慶曾在10月19日新聞發(fā)布會上介紹，“近年來，國家制定完善相關(guān)法律，實施一系列措施，守住了耕地紅線，初步遏制了耕地總量持續(xù)下滑趨勢。但是，我國人均耕地少、耕地質(zhì)量總量不高、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變。”

楊合慶特別指出，為了挖掘耕地利用潛力，草案二次審議稿規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜、分類推進撂荒地治理，采取措施引導(dǎo)復(fù)耕。家庭承包的發(fā)包方可以依法通過組織代耕代種等形式將撂荒地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

農(nóng)業(yè)比較效益低下是根因

耕地撂荒多見于發(fā)達國家。在我國，自20世紀80年代后期，隨著農(nóng)村勞動力逐漸轉(zhuǎn)移，耕地撂荒現(xiàn)象開始顯現(xiàn)。當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)界對撂荒地的定義并不統(tǒng)一。學(xué)界認為狹義的耕地撂荒是指某段時間沒有被耕種而荒蕪的狀態(tài)。而廣義的撂荒地是指土地利用過程中，生產(chǎn)經(jīng)營者受自然、社會、經(jīng)濟、政策等多重因素影響主觀放棄而處于閑置或未充分利用的耕地狀態(tài)。

耕地撂荒作為土地資源系統(tǒng)下耕地資源變化的形式之一，不僅造成糧食生產(chǎn)面積的減少，同時還會對糧食生產(chǎn)環(huán)境造成一定的負面影響。2021年，北京師范大學(xué)國土空間規(guī)劃與不動產(chǎn)研究中心教授姜廣輝團隊在自然資源學(xué)報發(fā)表《中國糧食主產(chǎn)區(qū)耕地撂荒程度及其對糧食產(chǎn)量的影響》一文指出，耕地撂荒將直接造成糧食播種面積的下降，且受城鎮(zhèn)化工業(yè)化影響，這種現(xiàn)象在城鄉(xiāng)結(jié)合部表現(xiàn)尤為突出。此外，半干旱地區(qū)受植被恢復(fù)速度較慢因素影響，長時間的耕地撂荒將會引起土壤肥力下降、土壤侵蝕等一系列問題，改變了糧食生產(chǎn)的環(huán)境資本要素，最終導(dǎo)致糧食總產(chǎn)量的下降。

南京財經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院、糧食經(jīng)濟研究院副教授錢龍告訴界面新聞，耕地撂荒形成的原因是多方面的，最根源的問題是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低下。

“相較其他行業(yè)，耕地‘靠天吃飯’等不穩(wěn)定因素較多且農(nóng)產(chǎn)品的虧損風(fēng)險較高，補貼政策有限，從而導(dǎo)致農(nóng)村勞動力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。并且，伴隨著精壯勞動力流失，農(nóng)村剩余勞動力陷入弱質(zhì)化。由此面臨的一個問題，即務(wù)農(nóng)人口老年化和實際勞動力供給不足，這也是導(dǎo)致土地不得不撂荒的重要且直接原因?！卞X龍表示。

河南工業(yè)大學(xué)糧食政策與法律研究所所長穆中杰告訴界面新聞，外出務(wù)工或者從事其他職業(yè)致使土地撂荒只是問題的表面現(xiàn)象，其本質(zhì)是農(nóng)民種糧“無利可圖”“無錢可賺”，也可以理解為農(nóng)民對種糧的“和平抗議”。

“基礎(chǔ)設(shè)施薄弱也是一方面。”錢龍談到，像西南丘陵地區(qū)，比如貴州、廣西、四川等地形地貌較為復(fù)雜的地區(qū)，農(nóng)業(yè)機械化工具很難應(yīng)用到這些復(fù)雜的地形。并且，有些低洼地區(qū)，耕地條件惡劣，易旱易澇，農(nóng)民的投入大于產(chǎn)出，耕種積極性降低，進而導(dǎo)致大面積土地撂荒。

此外，錢龍認為，土地流轉(zhuǎn)率短期內(nèi)難以提升也是導(dǎo)致土地撂荒的一大原因。他指出，近年來，雖然各地相繼制定了一些土地流轉(zhuǎn)的政策與辦法，但流轉(zhuǎn)的機制還不夠健全，可操作性有待增強。他表示，部分農(nóng)民害怕自己的權(quán)益得不到保障，更愿意選擇將土地閑置。

廣東省科學(xué)院廣州地理研究所研究員李升發(fā)等人在地理學(xué)報發(fā)表的文章《耕地撂荒研究進展與展望》中指出， 在農(nóng)村社會保障制度不完善的背景下，盡管土地養(yǎng)老功能在減弱，但“戀土情結(jié)”使得農(nóng)民寧愿撂荒也不愿意把土地流轉(zhuǎn)。部分地區(qū)存在種糧補貼與糧食生產(chǎn)脫節(jié)，撂荒耕地也享受種糧補貼，降低了農(nóng)民種田和轉(zhuǎn)出土地的積極性，從而增加耕地撂荒的可能。土地承包權(quán)固化客觀上增加了交易成本，在一定程度上限制土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。

分類分區(qū)推進撂荒治理

事實上，為破解農(nóng)村耕地撂荒難題，近年來，中央及各級地方政府已陸續(xù)出臺相關(guān)政策，加強對耕地撂荒問題的整治。

2021年1月20日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌利用撂荒地促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）提出，開展所轄區(qū)域耕地撂荒基本情況調(diào)查，逐村逐戶摸清底數(shù)，建立信息臺賬，制定統(tǒng)籌利用撂荒地具體方案。

《指導(dǎo)意見》還明確，探索土地承包權(quán)退出機制，對長期無力耕種或因舉家外遷造成撂荒的農(nóng)戶，在充分尊重個人意愿和合理經(jīng)濟補償基礎(chǔ)上，鼓勵自愿退出承包權(quán)。加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理，嚴格落實有關(guān)法律法規(guī)，土地經(jīng)營權(quán)受讓方要依法合理利用土地，不得閑置撂荒；指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方將防止耕地撂荒要求納入流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容，強化約束監(jiān)督。對撂荒連續(xù)兩年以上的，承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。

界面新聞注意到，2023年8月31日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在回復(fù)中國農(nóng)工民主黨界提交的《關(guān)于農(nóng)村撂荒土地整治的提案》時表示，在分類推進撂荒地治理方面，對平原地區(qū)撂荒地，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，擴大糧食播種面積。對丘陵地區(qū)撂荒地，根據(jù)立地條件，宜糧則糧、宜特則特，發(fā)展糧食、特色水果、中藥材、優(yōu)質(zhì)牧草等生產(chǎn)，增加多樣化產(chǎn)品供給。對確不適宜耕種的撂荒地，可按有關(guān)政策規(guī)定和規(guī)劃要求用于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地等。

在提高撂荒地利用率方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部表示，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門出臺多項支持撂荒地治理的措施，鼓勵支持開展撂荒地綜合整理。

江蘇、廣西、浙江、重慶、福建等省市也在因地制宜探索多種路徑，加強撂荒地治理。2020年4月，福建省福州市結(jié)合地方實際在全省率先啟動耕地拋荒撂荒整治工作，明確整治耕地拋荒撂荒的范圍、工作目標、整治措施等，同時對拋荒撂荒耕地復(fù)耕后用于種植糧食作物獎勵措施予以明確。2021年2月，廣西壯族自治區(qū)發(fā)布通知將耕地地力保護補貼與農(nóng)民保護耕地、防止耕地撂荒責(zé)任相掛鉤，對耕地撂荒的，暫停發(fā)放該承包戶耕地地力保護補貼，待復(fù)耕后再重新納入補貼范圍。浙江省2021年3月發(fā)布通知也指出，指導(dǎo)督促承包、流轉(zhuǎn)主體履行耕地保護和合理利用責(zé)任，加強工商資本流轉(zhuǎn)土地利用情況的審核把關(guān)，防止耕地違規(guī)無序利用和閑置拋荒。

錢龍認為，在政府激勵政策和發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)市場的積極作用相結(jié)合的基礎(chǔ)之下，各地方應(yīng)有所側(cè)重地分類推進撂荒地治理。

他表示，受地形影響，南方撂荒程度明顯高于北方，“像自然基礎(chǔ)條件較好的江蘇省及北方其他平原地區(qū)，應(yīng)重點依靠完善土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展壯大，深化農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，豐富農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活形式來緩解撂荒現(xiàn)象。”

“提升種地的經(jīng)濟效益，是提高撂荒利用率的最終靶向?！卞X龍談到，在完善土地流轉(zhuǎn)機制方面，可以進行土地整治和土地歸并集中。例如，江蘇省鹽城市等地進行的土地整治改革。

據(jù)人民日報2023年9月16日報道，2019年起，江蘇省鹽城市亭湖區(qū)探索開展“小田變大田”改革試點。在不改變農(nóng)戶承包權(quán)基礎(chǔ)上，以農(nóng)民充分自愿為前提，通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)置換田塊，將分散零碎的耕地集中到一起，實現(xiàn)一戶一田或多戶一田。鹽阜大眾報曾報道，截至2022年底，全市已有36個鎮(zhèn)134個村實施了“小田變大田”改革，涉及承包地面積50.27萬畝。與改革前相比，相關(guān)鎮(zhèn)村土地流轉(zhuǎn)率由平均60%提高到78%以上。

“南方丘陵地區(qū)需要重點加強農(nóng)田宜機化改造?！卞X龍進一步解釋，對于南方丘陵地區(qū)坡度較大、田塊較小的梯田分布區(qū)可進行緩坡化改造，連通田塊，并完善耕地配套基礎(chǔ)設(shè)施，方便農(nóng)田適宜農(nóng)機通過，進一步提升梯田機械化效率。

姜廣輝等人則在《我國耕地撂荒機理及盤活對策研究 》一文中表示，可組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，針對全國不同區(qū)域選取不同類型誘因的耕地撂荒村鎮(zhèn)進行診斷，制定撂荒耕地盤活策略，并開展實驗示范。形成典型撂荒地盤活治理模式后，政府或職能部門制定相關(guān)政策，在全國范圍內(nèi)分區(qū)域、分步驟開展針對性的推廣應(yīng)用，并結(jié)合自然資源監(jiān)測及時掌握撂荒耕地動態(tài)， 對耕地撂荒新動態(tài)及時、針對性地把脈。