界面新聞記者 | 呂雅萱

界面新聞編輯 | 翟瑞民

經(jīng)過十四屆全國人大常委會第六次會議初次審議后，2023年10月25日，文物保護(hù)法（修訂草案）在中國人大網(wǎng)全文公布，并向社會公開征求意見。此次修訂的主要內(nèi)容包括完善文物保護(hù)管理制度、推進(jìn)文物合理利用、加大違法處罰力度、加強文物追索與國際合作等。

文物保護(hù)法是我國文化領(lǐng)域的第一部專門法律。現(xiàn)行文物保護(hù)法于1982年11月19日起施行，曾作過5次修正，2002年作過一次全面修訂，本次修訂距上一次已經(jīng)過去20余年。文化和旅游部部長胡和平日前就修訂草案作說明表示，新時代文物工作面臨新形勢新任務(wù)，文物保護(hù)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況新問題。為適應(yīng)文物事業(yè)發(fā)展需要，須對文物保護(hù)法作出修訂。

加大對不可移動文物保護(hù)力度

在文物保護(hù)管理制度方面，修訂草案新增規(guī)定，在舊城區(qū)改建、土地成片開發(fā)中，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)先行組織對相關(guān)區(qū)域內(nèi)不可移動文物、歷史建筑資源進(jìn)行調(diào)查，及時開展認(rèn)定公布工作，并依法采取保護(hù)措施。未經(jīng)調(diào)查，任何單位不得開工建設(shè)，防止造成建設(shè)性破壞。

“文化遺產(chǎn)資源具有不可再生性，應(yīng)該以事先預(yù)防破壞而非只有事后懲罰的方式來進(jìn)行文化遺產(chǎn)保護(hù)”，中央民族大學(xué)法學(xué)院講師胡姍辰告訴界面新聞。她曾在清華大學(xué)建筑學(xué)院國家遺產(chǎn)中心從事博士后工作。

胡姍辰介紹，由于對文物價值認(rèn)識的局限、文物認(rèn)定工作的不連貫性以及一些地方政府過度追求經(jīng)濟(jì)效益等原因，過去一些年，城市和鄉(xiāng)村中（特別是老城區(qū)）一些具有保護(hù)價值的不可移動文化遺產(chǎn)資源，因為未及時被認(rèn)定為文物或歷史建筑，而在城市建設(shè)和舊城改造中被破壞或者拆除，這不僅造成潛在的文化遺產(chǎn)資源減少，而且破壞了城市歷史風(fēng)貌的真實性和完整性，破壞了城市文脈。

也因此，修訂草案新增規(guī)定，要求在舊城改造或土地開發(fā)之前，政府先進(jìn)行文物、歷史建筑資源的勘測，防止后續(xù)舊城改造、土地開發(fā)對文物、歷史建筑資源造成建設(shè)性破壞。胡姍辰表示，我國此前已經(jīng)明確，城市規(guī)劃和建設(shè)要重視歷史文化保護(hù)，不急功近利，不大拆大建，更多采用微改造這種“繡花”功夫，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。

修訂草案強化了文物保護(hù)工作中的政府責(zé)任，比如，明確各級政府應(yīng)加強對國有文物資源資產(chǎn)的動態(tài)管理和信息化建設(shè)，并可以對非國有不可移動文物的修繕、保養(yǎng)予以補助等。

修訂草案加大了對不可移動文物的保護(hù)力度。比如，對不可移動文物的資源信息化建設(shè)和認(rèn)定程序作出規(guī)定；新增對未核定為文物保護(hù)單位的不可移動文物的具體保護(hù)措施；文物保護(hù)規(guī)劃制度的適用范疇，也由先前僅要求將文物保護(hù)單位的保護(hù)措施納入規(guī)劃，擴(kuò)展為對整個不可移動文物編制保護(hù)規(guī)劃；新增對地下文物埋藏區(qū)、水下文物保護(hù)區(qū)的認(rèn)定和保護(hù)。

修訂草案堵住了文物保護(hù)工作中的一些管理漏洞。比如第三十七條要求，在地下文物較為集中的地方、文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，政府在劃撥和出讓土地之前，需要開展考古前置工作，事先進(jìn)行考古勘探和調(diào)查。

而對于可移動文物的保護(hù)管理，修訂草案第四十五條規(guī)定，文物收藏單位不得征集、購買來源不合法或者來源不明的文物。胡姍辰介紹，該條從《博物館條例》內(nèi)容上升到文物保護(hù)法層面，進(jìn)一步明確了禁止博物館參與非法文物流通。此外，修訂草案禁止所有文物收藏單位將館藏文物贈與、出租、出售或者抵押、質(zhì)押給其他單位、個人，也可以堵住非國有博物館等文物收藏單位對館藏文物的管理漏洞。

界面新聞注意到，針對文物保護(hù)違法行為，修訂草案也加大了處罰力度，并補充有關(guān)法律責(zé)任。例如增加責(zé)令承擔(dān)相關(guān)文物修繕和復(fù)原費用、吊銷許可證書等，并相應(yīng)提高罰款額度，對于單位擅自遷移、拆除不可移動文物或在文物保護(hù)單位保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)施工的行為，將罰款最高數(shù)額從50萬元大幅提高到1000萬元，進(jìn)一步制止建設(shè)施工單位“花錢違法”的行為。對于包括政府有關(guān)部門不作為在內(nèi)的有關(guān)違法行為，人民檢察院還可以提起公益訴訟。

回應(yīng)文物保護(hù)領(lǐng)域熱點問題

胡姍辰介紹，修訂草案對近些年文物保護(hù)領(lǐng)域中的熱點和問題予以回應(yīng)。針對近些年備受關(guān)注的文物合理利用問題，修訂草案第十四條指明了文物利用的基本原則，即國家鼓勵文物保護(hù)利用研究，在確保文物安全的前提下，堅持社會效益優(yōu)先，合理利用文物資源，提供多樣化多層次的文化產(chǎn)品與服務(wù)。

近些年，一些歷史街區(qū)、傳統(tǒng)村落古鎮(zhèn)被政府交由旅游公司經(jīng)營，造成過度商業(yè)化開發(fā)問題，對此，修訂草案新增第三十條規(guī)定，國有不可移動文物依托歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)進(jìn)行旅游等開發(fā)建設(shè)活動的，不得整體交由企業(yè)管理。胡姍辰表示，過度商業(yè)化是對文化遺產(chǎn)真實性和完整性的破壞，一些旅游公司為了方便管理，選擇將原有居民統(tǒng)一遷出進(jìn)行重新規(guī)劃開發(fā)。她認(rèn)為，生活在歷史街區(qū)、村鎮(zhèn)里的人，本身就是文化遺產(chǎn)真實性、完整性的組成部分，只有這些居民在其中創(chuàng)造和傳承傳統(tǒng)文化，才能原汁原味地將傳統(tǒng)文化傳承下去。

修訂草案還回應(yīng)了被盜文物追索問題。第十六條第二款規(guī)定，國家對于因被盜、非法出境等流失境外的文物，保留收回的權(quán)利，且該權(quán)利不受時效限制。胡姍辰介紹，我國作為1970年聯(lián)合國教科文組織《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》和1995年國際統(tǒng)一私法協(xié)會《關(guān)于被盜或者非法出口文物的公約》兩部公約的締約國，此條規(guī)定意在向國際社會聲明，我國在追索非法流失文物上的基本立場與公約一致，即非法流失境外的文物應(yīng)當(dāng)返還。此外，收回被盜文物權(quán)利不受時效性限制，也有利于我國后續(xù)開展具體的文物追溯和返還行動。

“流失文物境外追索是個比較復(fù)雜的問題，文物流失境外的時間和原因不同，追索方式也就不同，一些情況下的追索還不能完全依靠法律解決，比如鴉片戰(zhàn)爭時期被劫掠或流失境外的文物，那時候并沒有明確的法律規(guī)則約束，這種情況下更多只能是依靠外交談判等非法律途徑去解決?！焙鷬櫝浇榻B。

2022年1月，國家文物局曾發(fā)出通知，要求加強石刻文物拓印管理。通知明確，嚴(yán)格限制碑刻石刻文物拓片銷售，嚴(yán)禁用碑刻石刻文物拓片作為禮品饋贈。因涉及多方利益，這一通知在當(dāng)時引發(fā)熱議。此次修訂草案提出，加強對館藏文物修復(fù)、復(fù)制、拓印的管理等，明確了主管部門對碑刻石刻等文物的保護(hù)決心。

此外，國家文物局近年來陸續(xù)出臺了《拓印古代石刻的暫行規(guī)定》《文物復(fù)制暫行管理辦法》《文物復(fù)制拓印管理辦法》，發(fā)布《石質(zhì)文物病害分類與圖示》《石質(zhì)文物保護(hù)修復(fù)檔案記錄規(guī)范》《石質(zhì)文物保護(hù)工程勘察規(guī)范》，設(shè)立石質(zhì)文物保護(hù)國家文物局重點科研基地，指導(dǎo)各地實施了一批古代碑刻石刻文物本體保護(hù)、展示陳列、環(huán)境整治、監(jiān)測預(yù)警以及保護(hù)性設(shè)施建設(shè)項目。

平衡完善文物保護(hù)的公私利益

針對新形勢下的文物保護(hù)工作，修訂草案哪些方面應(yīng)進(jìn)一步完善？胡姍辰建議，可以考慮擴(kuò)大考古前置制度的適用范圍，從地下文物較為集中的地方擴(kuò)展為所有國有土地在出讓或者劃撥之前，全部進(jìn)行考古勘探，事先保護(hù)潛在文物。

其次，她認(rèn)為，可以進(jìn)一步加強和平衡完善文物保護(hù)中公私利益的制度設(shè)計。修訂草案規(guī)定，對于非國有不可移動文物的保護(hù)修繕，政府可以給予補助。胡姍辰表示，在條件允許的情況下，可以考慮把補助改為硬性補貼?！耙粭澐孔颖徽J(rèn)定為文物之后，所有權(quán)人的使用受到了嚴(yán)格限制，如果要修葺房屋，首先要給文物局報方案，其次還要請有文物修繕資質(zhì)的單位來修繕，并采用原材料、原工藝等，付出的時間和金錢成本比修一個普通房子要高很多”。

她介紹，同樣的情況還包括考古調(diào)查、勘探中發(fā)現(xiàn)文物造成施工單位損失的，政府和施工單位誰來承擔(dān)損失的問題。她認(rèn)為，文物保護(hù)工作是公益型事業(yè)，不能要求個人或私人單位去承擔(dān)政府本應(yīng)該承擔(dān)的公益文化事業(yè)，政府可以考慮至少對超出修繕成本之外的部分予以補貼，或是積極發(fā)揮公益慈善組織的作用。

此外，胡姍辰表示，建議修訂草案進(jìn)一步明確被盜文物不適用善意取得?！耙粋€人在不知情的情況下買入了非法流通文物，善意取得制度保護(hù)他依法享有這件文物的所有權(quán)，這項制度在文物追索過程中是一個很大的法律障礙”。她表示，前述有關(guān)文物返還的國際公約都明確了“被盜文物應(yīng)當(dāng)返還”規(guī)則，所有被盜文物，不論現(xiàn)持有人是善意還是惡意，均應(yīng)當(dāng)返還給原所有人，但善意購買人可要求合理補償。然而，我國現(xiàn)行民法典和文物保護(hù)法均未對對這一問題進(jìn)行明確規(guī)定，建議修訂草案對此作出明確規(guī)定。

胡姍辰還指出，修訂草案只對文物臨時進(jìn)境（意味著還會出境）提出了相關(guān)管控要求，沒有對進(jìn)境做出詳細(xì)規(guī)定。她表示，我國已經(jīng)加入相關(guān)的國際公約，而國際公約的義務(wù)是雙向的，我國不僅有權(quán)利要求其他締約國依據(jù)公約協(xié)助我國預(yù)防和打擊文物非法流出、開展流失文物追索，同時也應(yīng)防止他國文化遺產(chǎn)非法流出后非法入境我國。建議修訂草案對文物入境進(jìn)行更加完備的規(guī)定，切實建立起文物進(jìn)出口雙向管控的法律制度，更好地履行國際公約義務(wù)。

另外，東南省份某文物保護(hù)單位一位管理人員向界面新聞指出，修訂草案規(guī)定，非國有不可移動文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押給外國人、外國組織或者國際組織，“這經(jīng)常在東南部地區(qū)華人華僑資產(chǎn)處置上出現(xiàn)矛盾，一個老房子主人的后代是華人，老一輩去世后，不能傳給他的華人子孫了，這顯然是不合理的”，他建議，可以針對此情況增加相應(yīng)的豁免條款。