界面新聞?dòng)浾?| 呂雅萱

界面新聞編輯 | 翟瑞民

經(jīng)過(guò)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議初次審議后，2023年10月25日，文物保護(hù)法（修訂草案）在中國(guó)人大網(wǎng)全文公布，并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。此次修訂的主要內(nèi)容包括完善文物保護(hù)管理制度、推進(jìn)文物合理利用、加大違法處罰力度、加強(qiáng)文物追索與國(guó)際合作等。

文物保護(hù)法是我國(guó)文化領(lǐng)域的第一部專門(mén)法律?，F(xiàn)行文物保護(hù)法于1982年11月19日起施行，曾作過(guò)5次修正，2002年作過(guò)一次全面修訂，本次修訂距上一次已經(jīng)過(guò)去20余年。文化和旅游部部長(zhǎng)胡和平日前就修訂草案作說(shuō)明表示，新時(shí)代文物工作面臨新形勢(shì)新任務(wù)，文物保護(hù)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況新問(wèn)題。為適應(yīng)文物事業(yè)發(fā)展需要，須對(duì)文物保護(hù)法作出修訂。

加大對(duì)不可移動(dòng)文物保護(hù)力度

在文物保護(hù)管理制度方面，修訂草案新增規(guī)定，在舊城區(qū)改建、土地成片開(kāi)發(fā)中，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)先行組織對(duì)相關(guān)區(qū)域內(nèi)不可移動(dòng)文物、歷史建筑資源進(jìn)行調(diào)查，及時(shí)開(kāi)展認(rèn)定公布工作，并依法采取保護(hù)措施。未經(jīng)調(diào)查，任何單位不得開(kāi)工建設(shè)，防止造成建設(shè)性破壞。

“文化遺產(chǎn)資源具有不可再生性，應(yīng)該以事先預(yù)防破壞而非只有事后懲罰的方式來(lái)進(jìn)行文化遺產(chǎn)保護(hù)”，中央民族大學(xué)法學(xué)院講師胡姍辰告訴界面新聞。她曾在清華大學(xué)建筑學(xué)院國(guó)家遺產(chǎn)中心從事博士后工作。

胡姍辰介紹，由于對(duì)文物價(jià)值認(rèn)識(shí)的局限、文物認(rèn)定工作的不連貫性以及一些地方政府過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益等原因，過(guò)去一些年，城市和鄉(xiāng)村中（特別是老城區(qū)）一些具有保護(hù)價(jià)值的不可移動(dòng)文化遺產(chǎn)資源，因?yàn)槲醇皶r(shí)被認(rèn)定為文物或歷史建筑，而在城市建設(shè)和舊城改造中被破壞或者拆除，這不僅造成潛在的文化遺產(chǎn)資源減少，而且破壞了城市歷史風(fēng)貌的真實(shí)性和完整性，破壞了城市文脈。

也因此，修訂草案新增規(guī)定，要求在舊城改造或土地開(kāi)發(fā)之前，政府先進(jìn)行文物、歷史建筑資源的勘測(cè)，防止后續(xù)舊城改造、土地開(kāi)發(fā)對(duì)文物、歷史建筑資源造成建設(shè)性破壞。胡姍辰表示，我國(guó)此前已經(jīng)明確，城市規(guī)劃和建設(shè)要重視歷史文化保護(hù)，不急功近利，不大拆大建，更多采用微改造這種“繡花”功夫，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。

修訂草案強(qiáng)化了文物保護(hù)工作中的政府責(zé)任，比如，明確各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有文物資源資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理和信息化建設(shè)，并可以對(duì)非國(guó)有不可移動(dòng)文物的修繕、保養(yǎng)予以補(bǔ)助等。

修訂草案加大了對(duì)不可移動(dòng)文物的保護(hù)力度。比如，對(duì)不可移動(dòng)文物的資源信息化建設(shè)和認(rèn)定程序作出規(guī)定；新增對(duì)未核定為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物的具體保護(hù)措施；文物保護(hù)規(guī)劃制度的適用范疇，也由先前僅要求將文物保護(hù)單位的保護(hù)措施納入規(guī)劃，擴(kuò)展為對(duì)整個(gè)不可移動(dòng)文物編制保護(hù)規(guī)劃；新增對(duì)地下文物埋藏區(qū)、水下文物保護(hù)區(qū)的認(rèn)定和保護(hù)。

修訂草案堵住了文物保護(hù)工作中的一些管理漏洞。比如第三十七條要求，在地下文物較為集中的地方、文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，政府在劃撥和出讓土地之前，需要開(kāi)展考古前置工作，事先進(jìn)行考古勘探和調(diào)查。

而對(duì)于可移動(dòng)文物的保護(hù)管理，修訂草案第四十五條規(guī)定，文物收藏單位不得征集、購(gòu)買(mǎi)來(lái)源不合法或者來(lái)源不明的文物。胡姍辰介紹，該條從《博物館條例》內(nèi)容上升到文物保護(hù)法層面，進(jìn)一步明確了禁止博物館參與非法文物流通。此外，修訂草案禁止所有文物收藏單位將館藏文物贈(zèng)與、出租、出售或者抵押、質(zhì)押給其他單位、個(gè)人，也可以堵住非國(guó)有博物館等文物收藏單位對(duì)館藏文物的管理漏洞。

界面新聞注意到，針對(duì)文物保護(hù)違法行為，修訂草案也加大了處罰力度，并補(bǔ)充有關(guān)法律責(zé)任。例如增加責(zé)令承擔(dān)相關(guān)文物修繕和復(fù)原費(fèi)用、吊銷許可證書(shū)等，并相應(yīng)提高罰款額度，對(duì)于單位擅自遷移、拆除不可移動(dòng)文物或在文物保護(hù)單位保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)施工的行為，將罰款最高數(shù)額從50萬(wàn)元大幅提高到1000萬(wàn)元，進(jìn)一步制止建設(shè)施工單位“花錢(qián)違法”的行為。對(duì)于包括政府有關(guān)部門(mén)不作為在內(nèi)的有關(guān)違法行為，人民檢察院還可以提起公益訴訟。

回應(yīng)文物保護(hù)領(lǐng)域熱點(diǎn)問(wèn)題

胡姍辰介紹，修訂草案對(duì)近些年文物保護(hù)領(lǐng)域中的熱點(diǎn)和問(wèn)題予以回應(yīng)。針對(duì)近些年備受關(guān)注的文物合理利用問(wèn)題，修訂草案第十四條指明了文物利用的基本原則，即國(guó)家鼓勵(lì)文物保護(hù)利用研究，在確保文物安全的前提下，堅(jiān)持社會(huì)效益優(yōu)先，合理利用文物資源，提供多樣化多層次的文化產(chǎn)品與服務(wù)。

近些年，一些歷史街區(qū)、傳統(tǒng)村落古鎮(zhèn)被政府交由旅游公司經(jīng)營(yíng)，造成過(guò)度商業(yè)化開(kāi)發(fā)問(wèn)題，對(duì)此，修訂草案新增第三十條規(guī)定，國(guó)有不可移動(dòng)文物依托歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)進(jìn)行旅游等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的，不得整體交由企業(yè)管理。胡姍辰表示，過(guò)度商業(yè)化是對(duì)文化遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性的破壞，一些旅游公司為了方便管理，選擇將原有居民統(tǒng)一遷出進(jìn)行重新規(guī)劃開(kāi)發(fā)。她認(rèn)為，生活在歷史街區(qū)、村鎮(zhèn)里的人，本身就是文化遺產(chǎn)真實(shí)性、完整性的組成部分，只有這些居民在其中創(chuàng)造和傳承傳統(tǒng)文化，才能原汁原味地將傳統(tǒng)文化傳承下去。

修訂草案還回應(yīng)了被盜文物追索問(wèn)題。第十六條第二款規(guī)定，國(guó)家對(duì)于因被盜、非法出境等流失境外的文物，保留收回的權(quán)利，且該權(quán)利不受時(shí)效限制。胡姍辰介紹，我國(guó)作為1970年聯(lián)合國(guó)教科文組織《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財(cái)產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》和1995年國(guó)際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)《關(guān)于被盜或者非法出口文物的公約》兩部公約的締約國(guó)，此條規(guī)定意在向國(guó)際社會(huì)聲明，我國(guó)在追索非法流失文物上的基本立場(chǎng)與公約一致，即非法流失境外的文物應(yīng)當(dāng)返還。此外，收回被盜文物權(quán)利不受時(shí)效性限制，也有利于我國(guó)后續(xù)開(kāi)展具體的文物追溯和返還行動(dòng)。

“流失文物境外追索是個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題，文物流失境外的時(shí)間和原因不同，追索方式也就不同，一些情況下的追索還不能完全依靠法律解決，比如鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期被劫掠或流失境外的文物，那時(shí)候并沒(méi)有明確的法律規(guī)則約束，這種情況下更多只能是依靠外交談判等非法律途徑去解決?！焙鷬櫝浇榻B。

2022年1月，國(guó)家文物局曾發(fā)出通知，要求加強(qiáng)石刻文物拓印管理。通知明確，嚴(yán)格限制碑刻石刻文物拓片銷售，嚴(yán)禁用碑刻石刻文物拓片作為禮品饋贈(zèng)。因涉及多方利益，這一通知在當(dāng)時(shí)引發(fā)熱議。此次修訂草案提出，加強(qiáng)對(duì)館藏文物修復(fù)、復(fù)制、拓印的管理等，明確了主管部門(mén)對(duì)碑刻石刻等文物的保護(hù)決心。

此外，國(guó)家文物局近年來(lái)陸續(xù)出臺(tái)了《拓印古代石刻的暫行規(guī)定》《文物復(fù)制暫行管理辦法》《文物復(fù)制拓印管理辦法》，發(fā)布《石質(zhì)文物病害分類與圖示》《石質(zhì)文物保護(hù)修復(fù)檔案記錄規(guī)范》《石質(zhì)文物保護(hù)工程勘察規(guī)范》，設(shè)立石質(zhì)文物保護(hù)國(guó)家文物局重點(diǎn)科研基地，指導(dǎo)各地實(shí)施了一批古代碑刻石刻文物本體保護(hù)、展示陳列、環(huán)境整治、監(jiān)測(cè)預(yù)警以及保護(hù)性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

平衡完善文物保護(hù)的公私利益

針對(duì)新形勢(shì)下的文物保護(hù)工作，修訂草案哪些方面應(yīng)進(jìn)一步完善？胡姍辰建議，可以考慮擴(kuò)大考古前置制度的適用范圍，從地下文物較為集中的地方擴(kuò)展為所有國(guó)有土地在出讓或者劃撥之前，全部進(jìn)行考古勘探，事先保護(hù)潛在文物。

其次，她認(rèn)為，可以進(jìn)一步加強(qiáng)和平衡完善文物保護(hù)中公私利益的制度設(shè)計(jì)。修訂草案規(guī)定，對(duì)于非國(guó)有不可移動(dòng)文物的保護(hù)修繕，政府可以給予補(bǔ)助。胡姍辰表示，在條件允許的情況下，可以考慮把補(bǔ)助改為硬性補(bǔ)貼?！耙粭澐孔颖徽J(rèn)定為文物之后，所有權(quán)人的使用受到了嚴(yán)格限制，如果要修葺房屋，首先要給文物局報(bào)方案，其次還要請(qǐng)有文物修繕資質(zhì)的單位來(lái)修繕，并采用原材料、原工藝等，付出的時(shí)間和金錢(qián)成本比修一個(gè)普通房子要高很多”。

她介紹，同樣的情況還包括考古調(diào)查、勘探中發(fā)現(xiàn)文物造成施工單位損失的，政府和施工單位誰(shuí)來(lái)承擔(dān)損失的問(wèn)題。她認(rèn)為，文物保護(hù)工作是公益型事業(yè)，不能要求個(gè)人或私人單位去承擔(dān)政府本應(yīng)該承擔(dān)的公益文化事業(yè)，政府可以考慮至少對(duì)超出修繕成本之外的部分予以補(bǔ)貼，或是積極發(fā)揮公益慈善組織的作用。

此外，胡姍辰表示，建議修訂草案進(jìn)一步明確被盜文物不適用善意取得?！耙粋€(gè)人在不知情的情況下買(mǎi)入了非法流通文物，善意取得制度保護(hù)他依法享有這件文物的所有權(quán)，這項(xiàng)制度在文物追索過(guò)程中是一個(gè)很大的法律障礙”。她表示，前述有關(guān)文物返還的國(guó)際公約都明確了“被盜文物應(yīng)當(dāng)返還”規(guī)則，所有被盜文物，不論現(xiàn)持有人是善意還是惡意，均應(yīng)當(dāng)返還給原所有人，但善意購(gòu)買(mǎi)人可要求合理補(bǔ)償。然而，我國(guó)現(xiàn)行民法典和文物保護(hù)法均未對(duì)對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，建議修訂草案對(duì)此作出明確規(guī)定。

胡姍辰還指出，修訂草案只對(duì)文物臨時(shí)進(jìn)境（意味著還會(huì)出境）提出了相關(guān)管控要求，沒(méi)有對(duì)進(jìn)境做出詳細(xì)規(guī)定。她表示，我國(guó)已經(jīng)加入相關(guān)的國(guó)際公約，而國(guó)際公約的義務(wù)是雙向的，我國(guó)不僅有權(quán)利要求其他締約國(guó)依據(jù)公約協(xié)助我國(guó)預(yù)防和打擊文物非法流出、開(kāi)展流失文物追索，同時(shí)也應(yīng)防止他國(guó)文化遺產(chǎn)非法流出后非法入境我國(guó)。建議修訂草案對(duì)文物入境進(jìn)行更加完備的規(guī)定，切實(shí)建立起文物進(jìn)出口雙向管控的法律制度，更好地履行國(guó)際公約義務(wù)。

另外，東南省份某文物保護(hù)單位一位管理人員向界面新聞指出，修訂草案規(guī)定，非國(guó)有不可移動(dòng)文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押給外國(guó)人、外國(guó)組織或者國(guó)際組織，“這經(jīng)常在東南部地區(qū)華人華僑資產(chǎn)處置上出現(xiàn)矛盾，一個(gè)老房子主人的后代是華人，老一輩去世后，不能傳給他的華人子孫了，這顯然是不合理的”，他建議，可以針對(duì)此情況增加相應(yīng)的豁免條款。