記者 王珍
9月26日，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府再融資一般債券（九期至十一期）信息披露文件顯示，內(nèi)蒙古擬在10月9日發(fā)行再融資一般債663.2億元。
界面新聞注意到，此次內(nèi)蒙古發(fā)行的再融資一般債券不是用于償還到期地方政府債券本金，而是用于償還政府負(fù)有償還責(zé)任的拖欠企業(yè)賬款等隱性債務(wù)，意味著這是被市場(chǎng)稱為的“特殊再融資債券“類型。此次內(nèi)蒙古發(fā)行的再融資一般債券，也是今年地方政府發(fā)行的首筆特殊再融資債。
早在7月10日，內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳官網(wǎng)發(fā)布了《專項(xiàng)債券管理使用負(fù)面清單（2023年版）》（簡(jiǎn)稱“負(fù)面清單”）。《負(fù)面清單》從項(xiàng)目申報(bào)和投向、資金使用和管理、償還本息等多個(gè)方面，梳理了專項(xiàng)債券相關(guān)規(guī)定事項(xiàng)。其中多處提到了“嚴(yán)禁使用專項(xiàng)債資金償還隱性債務(wù)”。
從內(nèi)蒙古財(cái)政廳《負(fù)面清單》對(duì)專項(xiàng)債資金用途的嚴(yán)格限制來看，專項(xiàng)債償還隱性債務(wù)被明令禁止。而為了置換隱債，內(nèi)蒙古此次發(fā)行特殊再融資一般債也在情理之中。
粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒對(duì)界面新聞表示，從全國(guó)層面來看，這是一個(gè)積極的信號(hào)，表明當(dāng)前地方政府化解隱性債務(wù)較為迫切?！按舜斡糜谇迩菲髽I(yè)賬款，有利于解決企業(yè)面臨的負(fù)擔(dān)，推動(dòng)‘三角債’的解決，避免因應(yīng)收賬款收不回來而引發(fā)的一系列經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)”。
東吳證券在研報(bào)中稱，特殊再融資債券的落地預(yù)計(jì)將緩解市場(chǎng)對(duì)尾部區(qū)域城投債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂，增強(qiáng)區(qū)域城投資金流動(dòng)性。
羅志恒表示，發(fā)行特殊再融資債券償還政府存量債務(wù)早已有之，主要集中在2020-2022年，分別發(fā)行了1154.2億元、8170.8億元和2199.6億元。
地方政府再融資債券首次出現(xiàn)于財(cái)政部發(fā)布的《2018年4月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》文件，彼時(shí)其用途定義為“用于償還部分到期地方政府債券本金”，本質(zhì)為一種“借新還舊”債券。
自2020年12月起，部分再融資債券的募集資金用途表述發(fā)生變化，并由此衍生出特殊再融資債券。該類債券發(fā)行的資金募集用途不再是“償還政府債券”并注明具體償還對(duì)象，而是轉(zhuǎn)為“償還存量債務(wù)”，即實(shí)質(zhì)上用于置換地方隱性債務(wù)。
另?yè)?jù)東吳證券的梳理，歷史上第3輪特殊再融資債券的發(fā)行可分為兩個(gè)階段，第一階段為2020年12月- 2021年9月，主要基于各省市在2019年開始的建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)基礎(chǔ)上，由原先的試點(diǎn)置換債轉(zhuǎn)向追加推行特殊再融資債，發(fā)行規(guī)模為6128億元；
第二階段為2021年10月-2022年6月，該階段發(fā)行的特殊再融資債券集中于北京、廣東、上海三地，該三省市由于地方經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)而作為推進(jìn)全域無隱債試點(diǎn)區(qū)域，因此次發(fā)行目的為區(qū)域隱性債務(wù)清零，故該階段特殊再融資債券發(fā)行規(guī)模達(dá)5042億元;由結(jié)果來看，廣東和北京兩地已先后宣布實(shí)現(xiàn)全域隱性債務(wù)清零的目標(biāo)，而上海浦東、奉賢、崇明、金山、松江和閔行6區(qū)亦于 2022 年宣布實(shí)現(xiàn)部分區(qū)域隱性債務(wù)清零。此后，特殊再融資債券處于暫停發(fā)行狀態(tài)。
東吳證券表示，結(jié)合2020年12月至2022年6月整體特殊再融資債券發(fā)行情況來看，發(fā)行范圍涉及全國(guó)28個(gè)省份，發(fā)行規(guī)模達(dá)到1.12萬億元。具體而言，其中特殊再融資債券發(fā)行規(guī)模最大的省市依次為北京(3518 億元)、廣東 (1135 億元)、上海(655 億元)、遼寧(500 億元)和重慶(500 億元); 若剔除為實(shí)現(xiàn)全域隱債清零而發(fā)行的部分，則遼寧、重慶、天津、新疆、 貴州等城投償債壓力較大的地區(qū)發(fā)行特殊再融資債券規(guī)模相對(duì)顯著。
特殊再融資債為何再度重啟？國(guó)聯(lián)證券研報(bào)指出，現(xiàn)今的政府顯性及隱性債務(wù)規(guī)模已不可同日而語，且監(jiān)管層面多次表態(tài)“嚴(yán)控隱性債務(wù)新增”及“財(cái)政不兜底”，全國(guó)性發(fā)行置換債受到債務(wù)率及嚴(yán)監(jiān)管的雙重限制。特殊再融資債置換對(duì)象為2015年后形成的隱性債務(wù)，應(yīng)用于兩次隱債試點(diǎn)，應(yīng)用背景與當(dāng)前更為相似，可參考的化債經(jīng)驗(yàn)也更豐富。
但羅志恒對(duì)界面新聞稱，需要注意的是，特殊再融資債券的發(fā)行空間正在被逐漸壓縮。截至2022年底，內(nèi)蒙古政府債務(wù)余額為9339.7億元，限額為9979.2億元，理論上可發(fā)行特殊再融資債的最大規(guī)模為639.5億元。
“此次發(fā)行663.2億元除了動(dòng)用結(jié)存限額，還有今年直接安排預(yù)算資金償還的部分，剩余發(fā)行特殊再融資債券的空間十分有限”，羅志恒說，“從全國(guó)來看亦是如此，截至2022年，全國(guó)地方政府債務(wù)余額為35.06萬億元，限額為37.65萬億元，結(jié)存限額為2.59萬億元，較2020年減少5603億元?！?/span>
信達(dá)證券首席宏觀分析師解運(yùn)亮告訴界面新聞，之所以內(nèi)蒙古能發(fā)行超過其舉債空間的特殊融資債券，是中央財(cái)政統(tǒng)籌分配各省空間的結(jié)果，類似去年動(dòng)用專項(xiàng)債結(jié)存限額“70%各地留用，30%中央財(cái)政統(tǒng)籌分配”。
東吳證券認(rèn)為，本輪特殊再融資債券發(fā)行額度預(yù)計(jì)不超地方債務(wù)限額，分配機(jī)制或向高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)傾斜?！翱紤]到北京、廣東等地已宣布實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)全域清零，因此預(yù)計(jì)本輪特殊再融資債券發(fā)放的區(qū)域額度將以對(duì)全國(guó)限額實(shí)行再分配為主，旨在集中解決個(gè)別償債壓力較大、違約風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)一攬子化債方案‘防范化解個(gè)別地區(qū)的地方債流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)’的目標(biāo)。
8月30日，財(cái)政部發(fā)布的《2023年上半年中國(guó)財(cái)政政策執(zhí)行情況報(bào)告》中指出，當(dāng)前我國(guó)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，開好“前門”、嚴(yán)堵“后門”，持續(xù)較大規(guī)模安排新增地方政府債券，建立健全防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的制度體系，堅(jiān)決查處各類違法違規(guī)舉債行為，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。
解運(yùn)亮還表示，地方政府隱性債務(wù)的存在形式多種多樣，有信用、非標(biāo)、企業(yè)欠款、國(guó)有企業(yè)債務(wù)等。考慮到隱債規(guī)模龐大，僅靠特殊再融資債一項(xiàng)工具可能并不能全部化解，未來可能仍然需要多種工具搭配形成合力，比如財(cái)政資金（非地方債券）、流動(dòng)性支持工具（SPV）、合理出售地方政府資產(chǎn)所獲得的資金及一些資產(chǎn)盤活所得資金等。