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【深度】“棚改2.0版”?新一輪萬億級城中村改造能否激活樓市

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【深度】“棚改2.0版”?新一輪萬億級城中村改造能否激活樓市

“上海的經(jīng)驗(yàn),值得其他超大特大城市學(xué)習(xí)。”

圖片來源:圖蟲創(chuàng)意

界面新聞?dòng)浾?| 王婷婷

界面新聞編輯 | 彭飛

在全國樓市政策進(jìn)入寬松階段后,超大特大城市的城中村改造啟動(dòng),將為這些核心市場增加更多活力。

近10年來,中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程高潮迭起,一個(gè)又一個(gè)超大特大城市不斷崛起。在進(jìn)入城鎮(zhèn)化下半程后,作為城市化發(fā)展過程中一個(gè)重要的遺留問題——城中村改造,是時(shí)候提上解決的日程了。

而超大特大城市作為現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要組成部分,理所當(dāng)然成為這一輪城中村改造的首要對象。

要進(jìn)行城中村改造,政策需先行。今年以來,“城中村改造”被中央頻頻提及。從4月份的中央政治局會(huì)議,到7月份的國常會(huì),均提到要在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造。

改造的資金從何而來,是當(dāng)前樓市整體下行階段各參與主體最關(guān)心的問題,而專項(xiàng)債成為了解決這個(gè)難題的途徑之一。

8月初的央行會(huì)議明確提出要加大對城中村改造的金融支持。隨后據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道,符合條件的城中村改造項(xiàng)目可以納入地方政府專項(xiàng)債支持范圍,新增專項(xiàng)債可能明年開始發(fā)行。

這意味著城中村改造推進(jìn)過程中的資金來源問題也將有效被解決,同時(shí)也有利于吸引各類社會(huì)資本的參與。

從政策出臺的頻率來看,超大特大城市城中村改造有望加快,但其復(fù)雜性不應(yīng)被忽視。

正如中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員、城市更新研究中心主任秦虹所說,超大特大城市的城中村改造,不是一個(gè)應(yīng)急性、短期性的工作,“它在未來超大特大城市是個(gè)永續(xù)的過程?!?/p>

中國政法大學(xué)城市發(fā)展與治理研究院科研部主任張凱也向界面新聞指出,對中國超大特大城市的未來發(fā)展空間和治理成效而言,城中村改造的推進(jìn),可能就是新的出路甚至是答案本身。

因此,要以新思路和新方式破解城中村改造中的賬怎么算、錢怎么用、地怎么征、人和產(chǎn)業(yè)怎么安置等難題,探索出一條新形勢下城中村改造的新路徑。

那么,被認(rèn)為是“棚改2.0”的這一輪超大特大城市城中村改造,市場規(guī)模空間究竟有多大,將會(huì)由誰來改,怎么改,能發(fā)激活當(dāng)前低迷的樓市?過去推進(jìn)的城市舊改、棚戶區(qū)改造又能為今天帶來什么啟示?

“棚改2.0版”?

在當(dāng)前房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)下行的階段,提出要在超大特大城市推進(jìn)城中村改造,很自然地會(huì)與提振樓市相關(guān)聯(lián)。

今年以來,全國范圍內(nèi)的房地產(chǎn)政策迎來優(yōu)化調(diào)整,如降低首套房貸利率、降首付比例等。而且,四個(gè)一線城市也均宣布落地“認(rèn)房不認(rèn)貸”,甚至還有不少熱點(diǎn)二線城市全面取消了限購,以期能夠助推樓市活躍度提升。

另外,在2015年那一場棚改貨幣化安置政策推進(jìn)下,全國三四線城市開啟了去庫存浪潮,不僅解決了房地產(chǎn)庫存高企和經(jīng)濟(jì)下行的問題,也推高了全國尤其是三四線城市的房價(jià)。

某種程度上而言,超大特大城市城中村改造一系列政策出臺的時(shí)機(jī)與房地產(chǎn)利好政策接連落地、房地產(chǎn)市場回暖跡象不明朗具有吻合性,但依然不可同日而語。

城中村改造從本質(zhì)上來說,屬于城市內(nèi)部存量資源的再利用,因此改造城中村的目標(biāo)主要是實(shí)現(xiàn)城市存量空間的高質(zhì)量發(fā)展。

中國政法大學(xué)城市發(fā)展與治理研究院科研部主任張凱指出,近年來國內(nèi)持續(xù)推進(jìn)城市更新,各地在更新模式、機(jī)制、資金等方面進(jìn)行了有益探索,此次也是對城市更新的進(jìn)一步系統(tǒng)部署,是對城市品質(zhì)的系統(tǒng)化提升,也是對城市整體格局的調(diào)整和優(yōu)化,更有益于促進(jìn)城市治理能力的提升。

“城中村作為中國快速城市化過程中的產(chǎn)物,既是城市的病癥,也是城市生命力的體現(xiàn)。”張凱告訴界面新聞,改革開放四十多年的快速發(fā)展,快速城市化導(dǎo)致超大特大城市迅速擴(kuò)張,城市邊界不斷擴(kuò)大,城市內(nèi)形成大量的城中村,存在諸多低效用地,本就具有一定的改造需求。

至于此次政策為何僅聚焦于超大特大城市,張凱認(rèn)為,大多數(shù)超大特大城市都是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市、人口眾多、房價(jià)相對較高,且財(cái)政相對充裕,有推進(jìn)城中村改造的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和解決城市青年住房問題的現(xiàn)實(shí)需求。

針對此次超大特大城市城中村改造與上一輪城市棚戶區(qū)改造,中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院城市更新研究中心秦虹也列舉了六點(diǎn)不同。

首先是城市范圍不同。過去的棚戶區(qū)改造是全國范圍,大中小城市全部涉及,而此次城中村改造,中央明確是在超大特大城市推進(jìn)。

根據(jù)住建部于2022年10月公布的《2021年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和第七次人口普查數(shù)據(jù),“超大城市”包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都和天津7個(gè)城市,“特大城市”則包括武漢、東莞、西安等14個(gè)城市。近日,蘇州也宣布躋身特大城市行列,至此國內(nèi)超大特大城市共22個(gè)。

第二個(gè)不同是方式不同?!芭飸魠^(qū)改造是全部拆除重建,推倒重來,而城中村改造是拆除重建、整治提升、拆整結(jié)合三種方式來進(jìn)行分類改造?!?/p>

包括用地屬性也有差別。棚戶區(qū)大部分是國有土地,而城中村最大的一個(gè)特點(diǎn)就是土地的混合式業(yè)態(tài),既有居住用地、農(nóng)民宅基地,也有村集體的工業(yè)廠房、第三產(chǎn)業(yè)用地,還有公共空間的用地等。

秦虹表示,棚戶區(qū)改造和當(dāng)前的城中村改造在資金支持方式、組織實(shí)施方式和新建規(guī)模也有不同。

以資金支持方式為例,張凱向界面新聞分析,此前的“棚改貨幣化”更多依靠真金白銀的貨幣化安置,央行通過PSL貸款進(jìn)行定向放水,而本輪城中村改造并不采取大規(guī)模貨幣化支持。

本次超大特大城中村的改造,主要依靠地方政府的探索和市場驅(qū)動(dòng),政策工具尚不明朗,需要企業(yè)在改造過程中尋找資金平衡和贏利點(diǎn),鼓勵(lì)和支持民間資本參與,發(fā)展新業(yè)態(tài),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營。

“德斯曾在《落腳城市》一書中通過對全球二十多個(gè)大城市中的過渡性空間深入觀察和比較,認(rèn)為政府與機(jī)構(gòu)若希望‘認(rèn)真持續(xù)地投資能夠產(chǎn)生長久而不易銷蝕的效益’,最有希望的就是這些過渡性空間,如城中村?!?/p>

這樣一來,城中村改造被全行業(yè)寄予這般厚望,并引來多方密切關(guān)注,也是情理之中。

房企的“硬骨頭”

雖然新一輪城中村改造并非意在“救市”,但房地產(chǎn)領(lǐng)域不可避免可從中獲益。

據(jù)華泰證券根據(jù)各城市最新政策進(jìn)展測算,全國特大超大城市的潛在投資總規(guī)模預(yù)計(jì)超過5萬億元,且若實(shí)際執(zhí)行過程按照規(guī)劃方案進(jìn)行投資前置,預(yù)計(jì)2023年投資額(開工)可能達(dá)萬億級別。

張凱也認(rèn)為,20余個(gè)超大特大城市的城中村改造,在當(dāng)前房地產(chǎn)市場內(nèi)需不足的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,將拉動(dòng)諸多行業(yè)如建材、裝修、物流、基建、家電等發(fā)展,引導(dǎo)和釋放內(nèi)需,為工程建設(shè)和房地產(chǎn)市場注入活力和動(dòng)能,為相關(guān)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級發(fā)展提供窗口和契機(jī)。

如此萬億級市場,卻也不是誰都能輕易入場的。

作為中國城市更新論壇的常務(wù)副理事以及瑞安新天地有限公司行政總裁,張斌向界面新聞坦言,以城中村改造為代表的城市更新,是一塊“硬骨頭”。

就連靠舊改起家的上海民營房企大華集團(tuán)也持此觀點(diǎn)?!安灰獏⑴c,很苦?!贝笕A集團(tuán)內(nèi)部人士向界面新聞?wù)f道。

“硬骨頭”不僅難“啃”,還存在一定風(fēng)險(xiǎn)。比如近兩年豪氣拍地的廣州國企越秀地產(chǎn),對拓展舊改項(xiàng)目的首要原則是“控制風(fēng)險(xiǎn)”。

越秀地產(chǎn)總經(jīng)理林峰在8月底的中期業(yè)績會(huì)上公開表示,“因?yàn)槌鞘懈碌闹芷诒容^長,要對風(fēng)險(xiǎn)有整體評判,包括拆遷的難度和未來的發(fā)展?jié)摿Φ??!?/p>

張斌認(rèn)為,難點(diǎn)在于,城中村改造真正需要的解決方案是整合的,而非過去房地產(chǎn)那套追求快周轉(zhuǎn)的解決方案,要用城市更新的邏輯去做。

“城市發(fā)展也要綜合的解決方案,我認(rèn)為有四個(gè)角度?!睆埍笾赋觯谝粋€(gè)是地產(chǎn)方面,要做活力的空間,過去的老房子不能用,現(xiàn)在要把它調(diào)成現(xiàn)在夠用的。

但真正難的是其他三個(gè)角度。

比如無界社區(qū)的運(yùn)營。張斌表示,因?yàn)槌鞘懈掠袝r(shí)間的維度,不應(yīng)按照固有模式,要根據(jù)變量不斷去調(diào)整,一定要在時(shí)間上打破界限,在資產(chǎn)與其所在的社區(qū)之間打破界限,然后不斷得去經(jīng)營內(nèi)容。

“另一個(gè)部分叫創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)的培育者。你是要做一個(gè)載體,而載體需要承載內(nèi)容,所以企業(yè)參與城市更新要想明白內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)?!?/p>

多元資本的構(gòu)建也是做城市更新要考慮的關(guān)鍵維度。張斌續(xù)指,資本配置是城市更新里面非常重要的部分?!拔覀兛吹匠鞘懈掳l(fā)展到今天這個(gè)階段,尤其是城中村改造這類片區(qū)更新,大家不愿意碰的關(guān)鍵,正是因?yàn)檎也坏竭m配的資本解決方案?!?/p>

很快,好消息就來了。據(jù)了解,符合條件的城中村改造項(xiàng)目將納入地方政府專項(xiàng)債支持范圍,新增專項(xiàng)債或于明年開始發(fā)行。

這對于有著豐富實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)而言,勢必是又一利好疊加。

“城中村改造的推進(jìn)有利于大型城市房地產(chǎn)需求的釋放?!痹谥泻5禺a(chǎn)行政總裁張智超看來,以廣州為例,200多個(gè)城中村中有180個(gè)左右位于核心的市中心,這部分影響的人口大概是上百萬級別,這類需求一旦釋放,對于這些核心城市的改善性需求的助力會(huì)非常大。

秦虹認(rèn)為,在新一輪超大特大城市城中村改造中,房企要用新理念、新能力來參與,可總結(jié)為“三多三大兩統(tǒng)籌”。

“三多”包括多業(yè)態(tài)并舉、多元化住房供給和多種融資組合。多業(yè)態(tài)重點(diǎn)在補(bǔ)短板,需要包含產(chǎn)業(yè)空間、公共空間,也要有商品房、安置房等;“我認(rèn)為未來超大特大城市的城中村改造一定至少有安置房、商品房、租賃房、保障房4類住房存在?!?/p>

“三大”則包括大力補(bǔ)齊公共服務(wù)的短板,大力呈現(xiàn)文化傳承和綠色低碳,以及注重大片區(qū)的平衡統(tǒng)籌,比如資金平衡和規(guī)劃指標(biāo)平衡。兩個(gè)統(tǒng)籌,“一個(gè)是統(tǒng)籌拆改留增空間的更新,還有統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)經(jīng)營服務(wù)。”

可以說,具備上述能力的房企參與城中村改造,將可放大其優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展的雙贏。

學(xué)習(xí)“上海經(jīng)驗(yàn)”

“上海的經(jīng)驗(yàn)值得所有關(guān)注城中村改造的企業(yè)去關(guān)注?!痹趯ι虾3侵写甯脑爝M(jìn)行一番調(diào)研后,秦虹認(rèn)為,上海在“城市更新”方面走在全國前列,具備非常成熟的經(jīng)驗(yàn)和政策支持。

自2014年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市“城中村”改造工作的通知》以來,上海市系統(tǒng)性啟動(dòng)城中村改造。預(yù)計(jì)到2025年,上海中心城區(qū)周邊城中村改造項(xiàng)目全面啟動(dòng);到2027年,中心城區(qū)周邊城中村改造項(xiàng)目將全面完成。

據(jù)界面新聞了解,在過去三年間,上海完成了中心城區(qū)成片舊改達(dá)185.7萬平方米,受益居民9.2萬戶,并于2022年7月提前完成了中心城區(qū)成片舊改任務(wù)。

在2023年-2025年,上海還計(jì)劃安排新啟動(dòng)30個(gè)“城中村”改造項(xiàng)目,每年新啟動(dòng)10個(gè)改造項(xiàng)目。

高效改造的背后離不開政策支持。在秦虹看來,上海關(guān)于城中村改造的政策是一個(gè)完整的閉環(huán),考慮非常周全,有非常成熟的經(jīng)驗(yàn),值得其他超大特大城市學(xué)習(xí)。

“最典型的如2020年推出的兩項(xiàng)政策,一個(gè)是476號文件,一個(gè)是43號文件?!?/p>

上海在改造方式上提出采取土地儲(chǔ)備方式,也就是政府收儲(chǔ)之后再招拍掛;第二種方式是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造;第三種是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織引入優(yōu)質(zhì)的市場主體共同改造。

而在改造主體的認(rèn)定方面,上海規(guī)定,凡是列入城中村改造計(jì)劃,都需要引進(jìn)合作主體。具體到引進(jìn)方式,是通過公開招標(biāo)或者進(jìn)行競爭性磋商的方式進(jìn)行確定,并將資金實(shí)力、信用等級、改造經(jīng)驗(yàn)等作為選擇合作單位的重要依據(jù)。

這意味著很多優(yōu)質(zhì)企業(yè)依靠自身經(jīng)驗(yàn)、實(shí)力可直接參與城中村改造,直接作為改造主體,不需要經(jīng)過競爭的程序。

瑞安便是該項(xiàng)政策的受益者之一。

作為上海首批城中村改造項(xiàng)目之一,位于青浦的蟠龍城中村地塊項(xiàng)目以競爭性磋商的模式引入瑞安集團(tuán),簽訂了改造合作協(xié)議。今年4月29日,該項(xiàng)目“蟠龍?zhí)斓亍闭焦_亮相,入市后便迅速“出圈”,被業(yè)內(nèi)視為城中村改造的標(biāo)桿項(xiàng)目。

蟠龍?zhí)斓氐某晒榻酉聛砣鸢苍谏虾⑴c城中村改造提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。比如,位于上海市閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)的召稼樓城中村改造項(xiàng)目,也由瑞安來操盤。

不僅如此,近期瑞安在上海還有一個(gè)城市更新項(xiàng)目“鴻壽坊”也將正式開業(yè)。張斌表示,鴻壽坊屬于“小而美”的改造。

此外,上海在土地出讓、財(cái)稅支持、融資支持、資金平衡等政策也都非常明確。

以融資支持為例,上海規(guī)定城中村改造的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目,可探索發(fā)行政府專項(xiàng)債合作改造項(xiàng)目,可發(fā)行企業(yè)債,同時(shí)金融機(jī)構(gòu)貸款可采用基準(zhǔn)利率和適當(dāng)下浮的利率及以及與改造周期相適配的貸款周期。

這或許也是上海在以城中村改造為代表的城市更新方面,能持續(xù)不斷吸引眾多優(yōu)質(zhì)房企來此布局的主要原因之一。

除瑞安以外,還有中交集團(tuán)、萬科、中海、大華、華發(fā)、招商蛇口、嘉里建設(shè)、保利發(fā)展等房企在上海的城市更新領(lǐng)域均實(shí)現(xiàn)落子。

中海進(jìn)入時(shí)間較早,1992年,由中海地產(chǎn)開發(fā)的“斜三基地”,成為上海第一幅引入社會(huì)資本改造的舊改地塊。甚至在2017年之后,城市更新類項(xiàng)目逐漸成為中海在上海獲取土地的重要方式。

萬科、中交集團(tuán)不僅積極參與上海項(xiàng)目的推進(jìn),還為聚焦于上海市城區(qū)的舊城改造、歷史風(fēng)貌保護(hù)等城市更新項(xiàng)目的城市更新引導(dǎo)基金各出資20億元。

上海當(dāng)前規(guī)模最大的城市更新項(xiàng)目是鳳溪“城中村”改造項(xiàng)目,也是由中交集團(tuán)旗下的中交城投開發(fā)。

一個(gè)關(guān)于城中村改造的“上海樣本”初具雛形。在當(dāng)前推動(dòng)超大特大城市城中村改造的過程中,上海成熟的例子值得被參考和借鑒。

但同時(shí)也需注意,各超大特大城市在城中村改造方面各有特點(diǎn)和不用的市場環(huán)境,立足點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)也均不同,應(yīng)根據(jù)各地自身情況出臺相關(guān)細(xì)則,并逐步推動(dòng)落地。

在當(dāng)前樓市政策效力逐步顯現(xiàn)之際,市場理應(yīng)對這一輪城中村改造感到興奮,新增投資體量對經(jīng)濟(jì)的提振作用,核心城市優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的改造效應(yīng),都將是促進(jìn)樓市走出低迷的有效方式。

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“上海的經(jīng)驗(yàn),值得其他超大特大城市學(xué)習(xí)?!?/p>

圖片來源:圖蟲創(chuàng)意

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界面新聞編輯 | 彭飛

在全國樓市政策進(jìn)入寬松階段后,超大特大城市的城中村改造啟動(dòng),將為這些核心市場增加更多活力。

近10年來,中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程高潮迭起,一個(gè)又一個(gè)超大特大城市不斷崛起。在進(jìn)入城鎮(zhèn)化下半程后,作為城市化發(fā)展過程中一個(gè)重要的遺留問題——城中村改造,是時(shí)候提上解決的日程了。

而超大特大城市作為現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要組成部分,理所當(dāng)然成為這一輪城中村改造的首要對象。

要進(jìn)行城中村改造,政策需先行。今年以來,“城中村改造”被中央頻頻提及。從4月份的中央政治局會(huì)議,到7月份的國常會(huì),均提到要在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造。

改造的資金從何而來,是當(dāng)前樓市整體下行階段各參與主體最關(guān)心的問題,而專項(xiàng)債成為了解決這個(gè)難題的途徑之一。

8月初的央行會(huì)議明確提出要加大對城中村改造的金融支持。隨后據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道,符合條件的城中村改造項(xiàng)目可以納入地方政府專項(xiàng)債支持范圍,新增專項(xiàng)債可能明年開始發(fā)行。

這意味著城中村改造推進(jìn)過程中的資金來源問題也將有效被解決,同時(shí)也有利于吸引各類社會(huì)資本的參與。

從政策出臺的頻率來看,超大特大城市城中村改造有望加快,但其復(fù)雜性不應(yīng)被忽視。

正如中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員、城市更新研究中心主任秦虹所說,超大特大城市的城中村改造,不是一個(gè)應(yīng)急性、短期性的工作,“它在未來超大特大城市是個(gè)永續(xù)的過程。”

中國政法大學(xué)城市發(fā)展與治理研究院科研部主任張凱也向界面新聞指出,對中國超大特大城市的未來發(fā)展空間和治理成效而言,城中村改造的推進(jìn),可能就是新的出路甚至是答案本身。

因此,要以新思路和新方式破解城中村改造中的賬怎么算、錢怎么用、地怎么征、人和產(chǎn)業(yè)怎么安置等難題,探索出一條新形勢下城中村改造的新路徑。

那么,被認(rèn)為是“棚改2.0”的這一輪超大特大城市城中村改造,市場規(guī)??臻g究竟有多大,將會(huì)由誰來改,怎么改,能發(fā)激活當(dāng)前低迷的樓市?過去推進(jìn)的城市舊改、棚戶區(qū)改造又能為今天帶來什么啟示?

“棚改2.0版”?

在當(dāng)前房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)下行的階段,提出要在超大特大城市推進(jìn)城中村改造,很自然地會(huì)與提振樓市相關(guān)聯(lián)。

今年以來,全國范圍內(nèi)的房地產(chǎn)政策迎來優(yōu)化調(diào)整,如降低首套房貸利率、降首付比例等。而且,四個(gè)一線城市也均宣布落地“認(rèn)房不認(rèn)貸”,甚至還有不少熱點(diǎn)二線城市全面取消了限購,以期能夠助推樓市活躍度提升。

另外,在2015年那一場棚改貨幣化安置政策推進(jìn)下,全國三四線城市開啟了去庫存浪潮,不僅解決了房地產(chǎn)庫存高企和經(jīng)濟(jì)下行的問題,也推高了全國尤其是三四線城市的房價(jià)。

某種程度上而言,超大特大城市城中村改造一系列政策出臺的時(shí)機(jī)與房地產(chǎn)利好政策接連落地、房地產(chǎn)市場回暖跡象不明朗具有吻合性,但依然不可同日而語。

城中村改造從本質(zhì)上來說,屬于城市內(nèi)部存量資源的再利用,因此改造城中村的目標(biāo)主要是實(shí)現(xiàn)城市存量空間的高質(zhì)量發(fā)展。

中國政法大學(xué)城市發(fā)展與治理研究院科研部主任張凱指出,近年來國內(nèi)持續(xù)推進(jìn)城市更新,各地在更新模式、機(jī)制、資金等方面進(jìn)行了有益探索,此次也是對城市更新的進(jìn)一步系統(tǒng)部署,是對城市品質(zhì)的系統(tǒng)化提升,也是對城市整體格局的調(diào)整和優(yōu)化,更有益于促進(jìn)城市治理能力的提升。

“城中村作為中國快速城市化過程中的產(chǎn)物,既是城市的病癥,也是城市生命力的體現(xiàn)?!睆垊P告訴界面新聞,改革開放四十多年的快速發(fā)展,快速城市化導(dǎo)致超大特大城市迅速擴(kuò)張,城市邊界不斷擴(kuò)大,城市內(nèi)形成大量的城中村,存在諸多低效用地,本就具有一定的改造需求。

至于此次政策為何僅聚焦于超大特大城市,張凱認(rèn)為,大多數(shù)超大特大城市都是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市、人口眾多、房價(jià)相對較高,且財(cái)政相對充裕,有推進(jìn)城中村改造的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和解決城市青年住房問題的現(xiàn)實(shí)需求。

針對此次超大特大城市城中村改造與上一輪城市棚戶區(qū)改造,中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院城市更新研究中心秦虹也列舉了六點(diǎn)不同。

首先是城市范圍不同。過去的棚戶區(qū)改造是全國范圍,大中小城市全部涉及,而此次城中村改造,中央明確是在超大特大城市推進(jìn)。

根據(jù)住建部于2022年10月公布的《2021年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和第七次人口普查數(shù)據(jù),“超大城市”包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都和天津7個(gè)城市,“特大城市”則包括武漢、東莞、西安等14個(gè)城市。近日,蘇州也宣布躋身特大城市行列,至此國內(nèi)超大特大城市共22個(gè)。

第二個(gè)不同是方式不同?!芭飸魠^(qū)改造是全部拆除重建,推倒重來,而城中村改造是拆除重建、整治提升、拆整結(jié)合三種方式來進(jìn)行分類改造?!?/p>

包括用地屬性也有差別。棚戶區(qū)大部分是國有土地,而城中村最大的一個(gè)特點(diǎn)就是土地的混合式業(yè)態(tài),既有居住用地、農(nóng)民宅基地,也有村集體的工業(yè)廠房、第三產(chǎn)業(yè)用地,還有公共空間的用地等。

秦虹表示,棚戶區(qū)改造和當(dāng)前的城中村改造在資金支持方式、組織實(shí)施方式和新建規(guī)模也有不同。

以資金支持方式為例,張凱向界面新聞分析,此前的“棚改貨幣化”更多依靠真金白銀的貨幣化安置,央行通過PSL貸款進(jìn)行定向放水,而本輪城中村改造并不采取大規(guī)模貨幣化支持。

本次超大特大城中村的改造,主要依靠地方政府的探索和市場驅(qū)動(dòng),政策工具尚不明朗,需要企業(yè)在改造過程中尋找資金平衡和贏利點(diǎn),鼓勵(lì)和支持民間資本參與,發(fā)展新業(yè)態(tài),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營。

“德斯曾在《落腳城市》一書中通過對全球二十多個(gè)大城市中的過渡性空間深入觀察和比較,認(rèn)為政府與機(jī)構(gòu)若希望‘認(rèn)真持續(xù)地投資能夠產(chǎn)生長久而不易銷蝕的效益’,最有希望的就是這些過渡性空間,如城中村?!?/p>

這樣一來,城中村改造被全行業(yè)寄予這般厚望,并引來多方密切關(guān)注,也是情理之中。

房企的“硬骨頭”

雖然新一輪城中村改造并非意在“救市”,但房地產(chǎn)領(lǐng)域不可避免可從中獲益。

據(jù)華泰證券根據(jù)各城市最新政策進(jìn)展測算,全國特大超大城市的潛在投資總規(guī)模預(yù)計(jì)超過5萬億元,且若實(shí)際執(zhí)行過程按照規(guī)劃方案進(jìn)行投資前置,預(yù)計(jì)2023年投資額(開工)可能達(dá)萬億級別。

張凱也認(rèn)為,20余個(gè)超大特大城市的城中村改造,在當(dāng)前房地產(chǎn)市場內(nèi)需不足的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,將拉動(dòng)諸多行業(yè)如建材、裝修、物流、基建、家電等發(fā)展,引導(dǎo)和釋放內(nèi)需,為工程建設(shè)和房地產(chǎn)市場注入活力和動(dòng)能,為相關(guān)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級發(fā)展提供窗口和契機(jī)。

如此萬億級市場,卻也不是誰都能輕易入場的。

作為中國城市更新論壇的常務(wù)副理事以及瑞安新天地有限公司行政總裁,張斌向界面新聞坦言,以城中村改造為代表的城市更新,是一塊“硬骨頭”。

就連靠舊改起家的上海民營房企大華集團(tuán)也持此觀點(diǎn)。“不要參與,很苦?!贝笕A集團(tuán)內(nèi)部人士向界面新聞?wù)f道。

“硬骨頭”不僅難“啃”,還存在一定風(fēng)險(xiǎn)。比如近兩年豪氣拍地的廣州國企越秀地產(chǎn),對拓展舊改項(xiàng)目的首要原則是“控制風(fēng)險(xiǎn)”。

越秀地產(chǎn)總經(jīng)理林峰在8月底的中期業(yè)績會(huì)上公開表示,“因?yàn)槌鞘懈碌闹芷诒容^長,要對風(fēng)險(xiǎn)有整體評判,包括拆遷的難度和未來的發(fā)展?jié)摿Φ??!?/p>

張斌認(rèn)為,難點(diǎn)在于,城中村改造真正需要的解決方案是整合的,而非過去房地產(chǎn)那套追求快周轉(zhuǎn)的解決方案,要用城市更新的邏輯去做。

“城市發(fā)展也要綜合的解決方案,我認(rèn)為有四個(gè)角度。”張斌指出,第一個(gè)是地產(chǎn)方面,要做活力的空間,過去的老房子不能用,現(xiàn)在要把它調(diào)成現(xiàn)在夠用的。

但真正難的是其他三個(gè)角度。

比如無界社區(qū)的運(yùn)營。張斌表示,因?yàn)槌鞘懈掠袝r(shí)間的維度,不應(yīng)按照固有模式,要根據(jù)變量不斷去調(diào)整,一定要在時(shí)間上打破界限,在資產(chǎn)與其所在的社區(qū)之間打破界限,然后不斷得去經(jīng)營內(nèi)容。

“另一個(gè)部分叫創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)的培育者。你是要做一個(gè)載體,而載體需要承載內(nèi)容,所以企業(yè)參與城市更新要想明白內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)?!?/p>

多元資本的構(gòu)建也是做城市更新要考慮的關(guān)鍵維度。張斌續(xù)指,資本配置是城市更新里面非常重要的部分。“我們看到城市更新發(fā)展到今天這個(gè)階段,尤其是城中村改造這類片區(qū)更新,大家不愿意碰的關(guān)鍵,正是因?yàn)檎也坏竭m配的資本解決方案?!?/p>

很快,好消息就來了。據(jù)了解,符合條件的城中村改造項(xiàng)目將納入地方政府專項(xiàng)債支持范圍,新增專項(xiàng)債或于明年開始發(fā)行。

這對于有著豐富實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)而言,勢必是又一利好疊加。

“城中村改造的推進(jìn)有利于大型城市房地產(chǎn)需求的釋放?!痹谥泻5禺a(chǎn)行政總裁張智超看來,以廣州為例,200多個(gè)城中村中有180個(gè)左右位于核心的市中心,這部分影響的人口大概是上百萬級別,這類需求一旦釋放,對于這些核心城市的改善性需求的助力會(huì)非常大。

秦虹認(rèn)為,在新一輪超大特大城市城中村改造中,房企要用新理念、新能力來參與,可總結(jié)為“三多三大兩統(tǒng)籌”。

“三多”包括多業(yè)態(tài)并舉、多元化住房供給和多種融資組合。多業(yè)態(tài)重點(diǎn)在補(bǔ)短板,需要包含產(chǎn)業(yè)空間、公共空間,也要有商品房、安置房等;“我認(rèn)為未來超大特大城市的城中村改造一定至少有安置房、商品房、租賃房、保障房4類住房存在?!?/p>

“三大”則包括大力補(bǔ)齊公共服務(wù)的短板,大力呈現(xiàn)文化傳承和綠色低碳,以及注重大片區(qū)的平衡統(tǒng)籌,比如資金平衡和規(guī)劃指標(biāo)平衡。兩個(gè)統(tǒng)籌,“一個(gè)是統(tǒng)籌拆改留增空間的更新,還有統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)經(jīng)營服務(wù)?!?/p>

可以說,具備上述能力的房企參與城中村改造,將可放大其優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展的雙贏。

學(xué)習(xí)“上海經(jīng)驗(yàn)”

“上海的經(jīng)驗(yàn)值得所有關(guān)注城中村改造的企業(yè)去關(guān)注?!痹趯ι虾3侵写甯脑爝M(jìn)行一番調(diào)研后,秦虹認(rèn)為,上海在“城市更新”方面走在全國前列,具備非常成熟的經(jīng)驗(yàn)和政策支持。

自2014年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市“城中村”改造工作的通知》以來,上海市系統(tǒng)性啟動(dòng)城中村改造。預(yù)計(jì)到2025年,上海中心城區(qū)周邊城中村改造項(xiàng)目全面啟動(dòng);到2027年,中心城區(qū)周邊城中村改造項(xiàng)目將全面完成。

據(jù)界面新聞了解,在過去三年間,上海完成了中心城區(qū)成片舊改達(dá)185.7萬平方米,受益居民9.2萬戶,并于2022年7月提前完成了中心城區(qū)成片舊改任務(wù)。

在2023年-2025年,上海還計(jì)劃安排新啟動(dòng)30個(gè)“城中村”改造項(xiàng)目,每年新啟動(dòng)10個(gè)改造項(xiàng)目。

高效改造的背后離不開政策支持。在秦虹看來,上海關(guān)于城中村改造的政策是一個(gè)完整的閉環(huán),考慮非常周全,有非常成熟的經(jīng)驗(yàn),值得其他超大特大城市學(xué)習(xí)。

“最典型的如2020年推出的兩項(xiàng)政策,一個(gè)是476號文件,一個(gè)是43號文件?!?/p>

上海在改造方式上提出采取土地儲(chǔ)備方式,也就是政府收儲(chǔ)之后再招拍掛;第二種方式是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造;第三種是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織引入優(yōu)質(zhì)的市場主體共同改造。

而在改造主體的認(rèn)定方面,上海規(guī)定,凡是列入城中村改造計(jì)劃,都需要引進(jìn)合作主體。具體到引進(jìn)方式,是通過公開招標(biāo)或者進(jìn)行競爭性磋商的方式進(jìn)行確定,并將資金實(shí)力、信用等級、改造經(jīng)驗(yàn)等作為選擇合作單位的重要依據(jù)。

這意味著很多優(yōu)質(zhì)企業(yè)依靠自身經(jīng)驗(yàn)、實(shí)力可直接參與城中村改造,直接作為改造主體,不需要經(jīng)過競爭的程序。

瑞安便是該項(xiàng)政策的受益者之一。

作為上海首批城中村改造項(xiàng)目之一,位于青浦的蟠龍城中村地塊項(xiàng)目以競爭性磋商的模式引入瑞安集團(tuán),簽訂了改造合作協(xié)議。今年4月29日,該項(xiàng)目“蟠龍?zhí)斓亍闭焦_亮相,入市后便迅速“出圈”,被業(yè)內(nèi)視為城中村改造的標(biāo)桿項(xiàng)目。

蟠龍?zhí)斓氐某晒榻酉聛砣鸢苍谏虾⑴c城中村改造提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。比如,位于上海市閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)的召稼樓城中村改造項(xiàng)目,也由瑞安來操盤。

不僅如此,近期瑞安在上海還有一個(gè)城市更新項(xiàng)目“鴻壽坊”也將正式開業(yè)。張斌表示,鴻壽坊屬于“小而美”的改造。

此外,上海在土地出讓、財(cái)稅支持、融資支持、資金平衡等政策也都非常明確。

以融資支持為例,上海規(guī)定城中村改造的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目,可探索發(fā)行政府專項(xiàng)債合作改造項(xiàng)目,可發(fā)行企業(yè)債,同時(shí)金融機(jī)構(gòu)貸款可采用基準(zhǔn)利率和適當(dāng)下浮的利率及以及與改造周期相適配的貸款周期。

這或許也是上海在以城中村改造為代表的城市更新方面,能持續(xù)不斷吸引眾多優(yōu)質(zhì)房企來此布局的主要原因之一。

除瑞安以外,還有中交集團(tuán)、萬科、中海、大華、華發(fā)、招商蛇口、嘉里建設(shè)、保利發(fā)展等房企在上海的城市更新領(lǐng)域均實(shí)現(xiàn)落子。

中海進(jìn)入時(shí)間較早,1992年,由中海地產(chǎn)開發(fā)的“斜三基地”,成為上海第一幅引入社會(huì)資本改造的舊改地塊。甚至在2017年之后,城市更新類項(xiàng)目逐漸成為中海在上海獲取土地的重要方式。

萬科、中交集團(tuán)不僅積極參與上海項(xiàng)目的推進(jìn),還為聚焦于上海市城區(qū)的舊城改造、歷史風(fēng)貌保護(hù)等城市更新項(xiàng)目的城市更新引導(dǎo)基金各出資20億元。

上海當(dāng)前規(guī)模最大的城市更新項(xiàng)目是鳳溪“城中村”改造項(xiàng)目,也是由中交集團(tuán)旗下的中交城投開發(fā)。

一個(gè)關(guān)于城中村改造的“上海樣本”初具雛形。在當(dāng)前推動(dòng)超大特大城市城中村改造的過程中,上海成熟的例子值得被參考和借鑒。

但同時(shí)也需注意,各超大特大城市在城中村改造方面各有特點(diǎn)和不用的市場環(huán)境,立足點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)也均不同,應(yīng)根據(jù)各地自身情況出臺相關(guān)細(xì)則,并逐步推動(dòng)落地。

在當(dāng)前樓市政策效力逐步顯現(xiàn)之際,市場理應(yīng)對這一輪城中村改造感到興奮,新增投資體量對經(jīng)濟(jì)的提振作用,核心城市優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的改造效應(yīng),都將是促進(jìn)樓市走出低迷的有效方式。

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