界面新聞見習(xí)記者 | 郁娟
2020年9月22日，中國(guó)作出承諾：二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。
今天，中國(guó)“雙碳”的時(shí)間表走到三周年整。
近日，界面新聞圍繞“雙碳”三年成果、全國(guó)碳市場(chǎng)、能源安全與能源低碳轉(zhuǎn)型，以及應(yīng)對(duì)氣候變化立法等話題，專訪了一系列專家學(xué)者。
本文是對(duì)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心副主任馬愛民的專訪實(shí)錄，刊發(fā)時(shí)有所刪減。
馬愛民自1998起專職從事應(yīng)對(duì)氣候變化工作。他曾代表中國(guó)政府參加氣候變化公約和政府間氣候變化委員會(huì)相關(guān)談判，并參與應(yīng)對(duì)氣候變化立法、能力建設(shè)、中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金管理等方面工作。他也是全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)、國(guó)家核證自愿減排量（CCER）簽發(fā)重啟的重要參與者之一。
成果和壓力并存
界面新聞：“雙碳”目標(biāo)提出前后，中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的工作發(fā)生了怎樣的變化？
馬愛民： 我從1998年起專職做應(yīng)對(duì)氣候變化工作，先是在政府機(jī)關(guān)，然后到政策研究機(jī)構(gòu)，經(jīng)歷了中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作的幾乎全過程。
中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的工作，整體上可以分為兩個(gè)階段：
一是從上世紀(jì)80年代末、90年代初到本世紀(jì)前十年左右。一方面，組織中國(guó)的專家參與政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）對(duì)氣候變化科學(xué)研究進(jìn)展進(jìn)行評(píng)估。
另一方面，中國(guó)政府派出代表，從始至終參與了氣候變化公約相關(guān)談判，這是該階段的主要工作。此階段的主要任務(wù)是在談判以及制定國(guó)際氣候合作規(guī)則的過程中，維護(hù)好發(fā)展中國(guó)家的權(quán)益，也包括中國(guó)自己的發(fā)展權(quán)益。
第二個(gè)階段起于2007年，中國(guó)制定發(fā)布了第一個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案。2009年，國(guó)務(wù)院提出到2020年控制溫室氣體排放的行動(dòng)目標(biāo)，這是中國(guó)第一次正式提出控制溫室氣體排放的行動(dòng)目標(biāo)，標(biāo)志著中國(guó)從以參加國(guó)際談判為主轉(zhuǎn)向推動(dòng)建立全球氣候治理體系和采取國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)并重的階段。
2015年，中國(guó)向氣候變化公約提交了中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)文獻(xiàn)，首次提出了中國(guó)“要在2030年前后實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰”的目標(biāo)。
2020年，中國(guó)正式對(duì)外提出“雙碳”目標(biāo)， 并予以強(qiáng)化，把原來的 “2030年前后”改為“之前”，實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰的時(shí)間點(diǎn)進(jìn)一步提前，并首次提出碳中和目標(biāo)。
界面新聞：中國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的進(jìn)展如何？已取得了哪些成果？還有哪些難關(guān)需要攻克?
馬愛民：過去幾年，中國(guó)走在一條實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰的正確道路上，多方位、多層次推進(jìn)雙碳工作，取得了很大進(jìn)展。
一是已經(jīng)基本形成了“1+N”的政策體系，為落實(shí)“雙碳”目標(biāo)提供了政策基礎(chǔ)。二是“雙碳”目標(biāo)和行動(dòng)已經(jīng)被納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局。
三是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化。過去幾年，高耗能、高碳排放的落后產(chǎn)能持續(xù)淘汰，嚴(yán)格控制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，同時(shí)鼓勵(lì)環(huán)保節(jié)能、光伏、新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)。
四是在能源、交通、建筑等幾個(gè)碳排放量較大的領(lǐng)域，也取得了進(jìn)展。能源結(jié)構(gòu)中煤炭的占比，從最高時(shí)的72%下降到目前的56%左右；可再生能源裝機(jī)已經(jīng)超過火電，也是一個(gè)歷史性的變化。
既有進(jìn)展的同時(shí)，也要看到存在不少挑戰(zhàn)。例如，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)總體仍然偏重，服務(wù)業(yè)只占53%；能源結(jié)構(gòu)上，煤炭消費(fèi)占比相較很多國(guó)家仍然偏高。
另外一大挑戰(zhàn)是快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這伴隨而來的是能源需求的增長(zhǎng)。在能源結(jié)構(gòu)難以短時(shí)間發(fā)生根本改變的情況，這意味著碳排放的增長(zhǎng)，因此我們的壓力還是比較大的。
應(yīng)對(duì)氣候變化的要求需融入現(xiàn)有立法
界面新聞：您曾開展應(yīng)對(duì)氣候變化的立法工作。中國(guó)在此方面的立法進(jìn)展如何？當(dāng)前與“雙碳”有關(guān)的立法重點(diǎn)有哪些？
馬愛民：國(guó)際上有不少國(guó)家，已經(jīng)在應(yīng)對(duì)氣候變化的過程中開展立法。既有針對(duì)有關(guān)氣候變化問題的專門立法，比如說英國(guó)，早在2007 年前后就出臺(tái)了《應(yīng)對(duì)氣候變化法》，也有的國(guó)家制定專項(xiàng)法律，比如韓國(guó)就針對(duì)建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)制定了專門的法律。還有不少國(guó)家有地方性的立法。
中國(guó)在這方面已經(jīng)做了一些基礎(chǔ)性工作，開展了立法的前期研究，特別是對(duì)立法的內(nèi)容作了很多探討?？偟膩碚f，盡管大家在一些具體問題上可能還有不同看法，但在應(yīng)對(duì)氣候變化立法必要性、重要性上并沒有爭(zhēng)議。
在我看來，另一方面的重要任務(wù)是，應(yīng)該把應(yīng)對(duì)氣候變化的要求融入到現(xiàn)有很多領(lǐng)域的立法中去。
應(yīng)對(duì)氣候變化，不是專門立一個(gè)法就能夠解決的問題，它應(yīng)該體現(xiàn)在各個(gè)方面。比如過去有很多相關(guān)立法，包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、可再生能源法、森林法、草原法等，跟減緩以及適應(yīng)氣候變化都有密切關(guān)系，在這些法律的修訂過程中，要體現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化、推進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型、落實(shí)雙碳目標(biāo)等要求。
目前還有一項(xiàng)緊迫的工作，是盡快出臺(tái)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例。全國(guó)碳市場(chǎng)已經(jīng)正式啟動(dòng)上線交易，目前的依據(jù)是生態(tài)環(huán)境部頒布的一項(xiàng)管理辦法，迫切需要提高立法層級(jí)。
界面新聞：立法對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要性有多大？
馬愛民：舉個(gè)例子，如果沒有法律作為基礎(chǔ)，針對(duì)目前全國(guó)碳市場(chǎng)上出現(xiàn)的企業(yè)違規(guī)行為，處罰力度是不夠的?，F(xiàn)在沿用的是生態(tài)環(huán)境部的部門規(guī)章，按照目前法規(guī)規(guī)定，對(duì)企業(yè)違法行為處罰的上限一般是10萬，很難起到真正意義上的懲戒作用。只有到國(guó)務(wù)院條例這樣的立法層級(jí)，懲罰的力度才可以提高。
全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)采用了循序漸進(jìn)的方式
界面新聞：全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行已滿兩周年，如何評(píng)價(jià)啟動(dòng)以來的表現(xiàn)？
馬愛民：中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好碳達(dá)峰碳中和工作的指導(dǎo)意見里提到要政府和市場(chǎng)雙輪驅(qū)動(dòng)，兩手發(fā)力。
在“十二五”時(shí)期，中國(guó)已經(jīng)把單位GDP二氧化碳排放強(qiáng)度指標(biāo)納入到五年規(guī)劃，并向各個(gè)省分解并考核。那時(shí)，承擔(dān)減排責(zé)任的主體主要是地方政府。
全國(guó)碳市場(chǎng)的建立，實(shí)際是利用市場(chǎng)機(jī)制，第一次在全國(guó)范圍內(nèi)把減排的責(zé)任分解、落實(shí)到企業(yè)，這是在管理上很大的變化，也是對(duì)于推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)非常重要的政策工具。
全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)以來，總體的運(yùn)行基本上符合預(yù)期，也激勵(lì)了企業(yè)減排，特別是為本來就做得較好的企業(yè)提供了進(jìn)一步的動(dòng)力。
一是把減排責(zé)任落實(shí)到了企業(yè)層面，目前已覆蓋全國(guó)2100多家電力企業(yè)。
二是碳價(jià)總體穩(wěn)中有升，從最初的48元/噸，漲到目前的60-70元/噸，除了一定程度上反映了企業(yè)減排的成本，更重要的是向社會(huì)發(fā)出了一個(gè)信號(hào)，即“排碳有成本，減排有收益”。價(jià)格穩(wěn)定，也表明市場(chǎng)運(yùn)行沒有出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。
此外，企業(yè)的履約率較高，第一個(gè)履約周期在99.5%以上，意味社會(huì)或企業(yè)界對(duì)這項(xiàng)政策普遍接受。四是，兩年多的平穩(wěn)運(yùn)行，說明全國(guó)碳市場(chǎng)的制度設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠滿足正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。
當(dāng)然全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)也呈現(xiàn)出一些特點(diǎn)，有人會(huì)說是全國(guó)碳市場(chǎng)存在的問題，但我認(rèn)為，用“問題”這個(gè)詞來描述并不合適，這只是全國(guó)碳市場(chǎng)在發(fā)展初期特定的政策制度設(shè)計(jì)下呈現(xiàn)出的特點(diǎn)。
比如說，過去兩年全國(guó)碳市場(chǎng)交易不算十分活躍，主要原因是現(xiàn)在全國(guó)碳市場(chǎng)的三個(gè)“單一”造成的，即一單一的行業(yè)、單一的參與主體（即重點(diǎn)排放單位），單一的產(chǎn)品（即配額），由于這三個(gè)“單一”，市場(chǎng)不夠活躍。
這種情況我們?cè)谔际袌?chǎng)開始運(yùn)行時(shí)已預(yù)料到，并不意外。之所以這樣做，主要是前期考慮到，全國(guó)碳市場(chǎng)的發(fā)展應(yīng)按照循序漸進(jìn)、整體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施的方式來逐步擴(kuò)大，一開始就確定了此方向。
例如，我們?cè)缇痛_定了全國(guó)碳市場(chǎng)要覆蓋八個(gè)行業(yè)，但啟動(dòng)時(shí)只有電力。目前生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)在組織研究全國(guó)碳市場(chǎng)擴(kuò)大的問題，未來行業(yè)覆蓋范圍、產(chǎn)品種類、參與主體會(huì)進(jìn)行擴(kuò)大。
界面新聞：為什么采取“循序漸進(jìn)”的方式？
馬愛民：舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子。全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)后，在第一履約周期，我們就發(fā)現(xiàn)有一些企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。生態(tài)環(huán)境部下了很大的功夫去解決這個(gè)問題，比如開展能力建設(shè)、細(xì)化技術(shù)規(guī)范、加強(qiáng)監(jiān)督檢查、嚴(yán)格執(zhí)法懲處等等，取得了良好效果。這是納入發(fā)電一個(gè)行業(yè)、僅2100家企業(yè)的情況下出現(xiàn)的問題。
可以想象，假如把八個(gè)行業(yè)同時(shí)納入，囊括七八千家企業(yè)，會(huì)是什么情況？恐怕要花的力氣大得多，從技術(shù)、管理等方面都會(huì)遇到許多困難。
關(guān)于今后全國(guó)碳市場(chǎng)擴(kuò)大的問題，我仍然主張要分批納入，不應(yīng)當(dāng)一次性地納入七個(gè)行業(yè)。一批納入后，對(duì)企業(yè)來說有一個(gè)學(xué)習(xí)、適應(yīng)的階段；對(duì)于政府的管理而言也是需要的，可以發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)解決。分批納入，可以給我們留出充分的時(shí)間，及時(shí)糾正出現(xiàn)的問題，確保排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。
界面新聞：針對(duì)碳排放數(shù)據(jù)存在的質(zhì)量問題，是否需要出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)去監(jiān)管企業(yè)以及第三方核查機(jī)構(gòu)？
馬愛民：企業(yè)主動(dòng)、有意識(shí)地造假是極個(gè)別的現(xiàn)象，不是我們首先要考慮的。這種現(xiàn)象很難百分百避免，就像很多其他領(lǐng)域都有很完善的法律，但仍然有犯罪案件發(fā)生。
需要優(yōu)先考慮的是，要避免因制度設(shè)計(jì)上出現(xiàn)漏洞，提供的方法存在模糊或灰色地帶，或由于企業(yè)自身能力的不足而造成數(shù)據(jù)質(zhì)量不高的問題。大多數(shù)企業(yè)可能主觀上是想把它做好，但出于對(duì)碳排放核算的方法理解有誤，或自身能力不夠而找了不合格的外部力量幫忙。
要解決這些問題，一是制度以及提供的核算方法要盡量清晰，二是要對(duì)企業(yè)提供更多能力建設(shè)的支持。
CCER管理將弱化行政管理
界面新聞：您近期公開表示，“當(dāng)前自愿減排交易市場(chǎng)正經(jīng)歷改革，主要難點(diǎn)在于一方面希望弱化行政管理色彩，回歸自愿屬性，另一方面CCER納入全國(guó)碳市場(chǎng)抵消機(jī)制，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量提出了更高要求。” 如何理解這一難點(diǎn)？
馬愛民：2012年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》；2015年開始有了真正的國(guó)家核證自愿減排量（CCER）項(xiàng)目；2017年暫停了新項(xiàng)目的備案和新減排量的簽發(fā)，但原來已批準(zhǔn)的項(xiàng)目和已經(jīng)簽發(fā)的減配量還在繼續(xù)交易，CCER始終沒有停止。
今年要重啟新項(xiàng)目的登記和新減排量的簽發(fā)，主要是做以下幾個(gè)方面的工作：
一是關(guān)于《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》(下稱《辦法》）。日前，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)審議并原則通過，該辦法的發(fā)布將意味著自愿減排交易市場(chǎng)的重新啟動(dòng)。
《辦法》和此前的暫行辦法有一些變化。主要反映在項(xiàng)目和減排量簽發(fā)的流程上，行政管理色彩弱化，同時(shí)加重了項(xiàng)目業(yè)主，特別是第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任。
未來在管理上，一方面是要加重項(xiàng)目業(yè)主的責(zé)任，讓項(xiàng)目業(yè)主自我承諾；更重要的是，加強(qiáng)對(duì)第三方核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。政府不再審批之后，審定與核查的責(zé)任主要由第三方審核機(jī)構(gòu)來履行，它們要對(duì)項(xiàng)目的合規(guī)性，以及減排量是否真實(shí)、可靠、準(zhǔn)確承擔(dān)責(zé)任。三是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，在多個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)立“公示”的要求。
第二項(xiàng)準(zhǔn)備工作就是對(duì)項(xiàng)目方法學(xué)進(jìn)行修訂。
國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心目前在配合生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對(duì)氣候司，在做此方面的工作。今年3月，生態(tài)環(huán)境部向社會(huì)公開征集項(xiàng)目方法學(xué)建議。在組織相關(guān)領(lǐng)域的專家，經(jīng)過了幾輪的篩選評(píng)審后，從征集來的方法學(xué)建議中優(yōu)先選擇了一批進(jìn)行修訂，已經(jīng)基本上完成。
界面新聞：優(yōu)先選擇的項(xiàng)目方法學(xué)，主要參考的標(biāo)準(zhǔn)是什么？
馬愛民：我們?cè)谶x擇時(shí)，主要考慮了幾個(gè)方面因素：一是國(guó)家政策上比較支持的方向；二是社會(huì)比較關(guān)注的領(lǐng)域；三是原來爭(zhēng)議不大的項(xiàng)目方法學(xué)，即比較成熟的；四是有一定的減排潛力。
需要說明的是，制定和發(fā)布方法學(xué)將是一個(gè)持續(xù)的過程，未來仍將繼續(xù)組織對(duì)征集到的方法學(xué)進(jìn)行評(píng)審和修訂，符合要求的，應(yīng)該會(huì)及時(shí)發(fā)布。
全球?qū)嵺`力度有待加強(qiáng)
界面新聞：如何評(píng)價(jià)過去三年中，國(guó)際社會(huì)在氣候治理方面的合作現(xiàn)狀? 中國(guó)在參與全球氣候合作時(shí)的重點(diǎn)有哪些?
馬愛民：當(dāng)前的全球氣候治理已經(jīng)從以“制定規(guī)則”為主，進(jìn)入到以“落實(shí)”為主的階段。
現(xiàn)在需要的不僅僅是說，而是要去做。對(duì)今年年底將召開的COP28（《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方會(huì)議第28屆會(huì)議），大家最關(guān)注的就是全球盤點(diǎn)。
所謂“全球盤點(diǎn)”，即評(píng)估過去這幾年全球在實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》確定的目標(biāo)方面做得如何。
過去幾年，值得肯定的是，“推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)碳中和”基本已經(jīng)成為全球共識(shí)。目前已有約150個(gè)國(guó)家提出了碳中和目標(biāo)。各國(guó)也在通過向《公約》提交相關(guān)信息，來告訴大家做了些什么、效果如何。
但總體上看，當(dāng)前實(shí)施效果尚不能滿足實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的要求，即實(shí)踐“力度不夠”。提出目標(biāo)本身不是目的，只有落實(shí)目標(biāo)，才有大的效果。
另一方面，從全球范圍看，發(fā)展中國(guó)家采取應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)，如何才能得到支持，始終是個(gè)問題。發(fā)達(dá)國(guó)家本來應(yīng)在2020年兌現(xiàn)“每年為發(fā)展中國(guó)家提供1000億美元”的承諾，但目前并未實(shí)現(xiàn)。
實(shí)現(xiàn)全球目標(biāo)，需要各個(gè)國(guó)家共同的努力，但是發(fā)展中國(guó)家由于自身能力的問題，需要得到發(fā)達(dá)國(guó)家的支持。這應(yīng)該也會(huì)成為COP28中一個(gè)很重要的議題，這個(gè)問題會(huì)影響到發(fā)展中國(guó)家采取行動(dòng)的積極性，以及發(fā)展中國(guó)家落實(shí)自己目標(biāo)的能力。
界面新聞：氣候適應(yīng)也是應(yīng)對(duì)氣候變化的一個(gè)重要內(nèi)容。中國(guó)在氣候適應(yīng)上的實(shí)踐如何？對(duì)此是否有專門的戰(zhàn)略規(guī)劃？
馬愛民：一定意義上說，“雙碳”目標(biāo)主要還是針對(duì)的是減緩氣候變化，不包括氣候適應(yīng)。
但適應(yīng)確實(shí)是個(gè)很重要的問題。由于目前產(chǎn)生的氣候變化是過去長(zhǎng)時(shí)間的溫室氣體排放造成的，所以不管我們?cè)跍p緩上做了多少努力，氣候變化的影響仍會(huì)發(fā)生，都要面對(duì)適應(yīng)這個(gè)課題。
2013年中國(guó)發(fā)布了首個(gè)《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，當(dāng)時(shí)確定了在適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域要完成的主要任務(wù)、重點(diǎn)領(lǐng)域及措施。2022年又發(fā)布了《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》，這是在適應(yīng)方面最新的文件。
今后的任務(wù)，應(yīng)該是組織落實(shí)這項(xiàng)戰(zhàn)略，包括繼續(xù)開展不同地區(qū)、不同領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的試點(diǎn)工作，并積極探索總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法加以推廣。
（界面新聞?dòng)浾邚堎婚⒏呒?jí)編輯莊鍵對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）