界面新聞?dòng)浾?| 趙孟

界面新聞編輯 | 翟瑞民

近日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況的報(bào)告》（簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》）提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議。《報(bào)告》明確，我國(guó)將推動(dòng)完善轉(zhuǎn)移支付法律制度。

《報(bào)告》提到，推動(dòng)修改預(yù)算法，將共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付單獨(dú)作為一類(lèi)管理，將實(shí)踐證明行之有效的管理措施上升為法律，為深化轉(zhuǎn)移支付改革提供法律支撐。同時(shí)，適時(shí)研究制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條例等配套法規(guī)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的功能定位、分類(lèi)體系、設(shè)立程序、分配管理、退出機(jī)制等作出全面系統(tǒng)的規(guī)定。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是各級(jí)政府間以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)而實(shí)行的一種財(cái)政資金平衡制度手段，是中國(guó)的基本財(cái)政制度之一。根據(jù)中國(guó)人大網(wǎng)公布的《報(bào)告》顯示，2023年中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模首次突破10萬(wàn)億元。

值得注意的是，自1994年分稅制改革以來(lái)，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模逐年增加，但一直沒(méi)有專(zhuān)門(mén)法律予以規(guī)范。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的撥付、使用等主要是以部門(mén)規(guī)章的形式進(jìn)行支配，這些部門(mén)規(guī)章不僅法律效力低，而且偏重資金測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，淡化了該項(xiàng)制度具有的法律屬性，被認(rèn)為有悖財(cái)政法治的基本要求。

多位財(cái)稅和法學(xué)領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V界面新聞，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法的呼聲一直存在。早在2003年，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法就被納入全國(guó)人大立法規(guī)劃，但因諸多原因被擱置。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，必須完善立法、明確事權(quán)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。如今，《報(bào)告》再提“推動(dòng)完善轉(zhuǎn)移支付法律制度”，究竟意味著什么？轉(zhuǎn)移支付法是否有望出臺(tái)？

專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付脫離監(jiān)督

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法治化問(wèn)題，起始于1994年的分稅制改革。在此之前，新中國(guó)財(cái)政管理制度經(jīng)過(guò)了“統(tǒng)收統(tǒng)支”時(shí)期（1950-1979）和“分灶吃飯”時(shí)期（1980-1993）兩個(gè)階段。

分稅制核心是強(qiáng)化中央的財(cái)政集權(quán)。改革后，中央拿走50%以上的稅收，但并沒(méi)有改變政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分。財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉在其著作《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》一書(shū)中指出，1994年政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本沿襲了分稅制前中央與地方支出劃分的格局，上面出政策，下面對(duì)口執(zhí)行，任務(wù)最終都?jí)旱交鶎诱?，出現(xiàn)所謂“上面千根線(xiàn)，基層一根針”的局面。

在此背景下，作為分稅制改革配套措施的預(yù)算法頒布，確立了中央對(duì)地方進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度。不過(guò)，當(dāng)時(shí)還沒(méi)有轉(zhuǎn)移支付的說(shuō)法，所用表述為，“中央對(duì)地方返還或者給予補(bǔ)助”。

雖然預(yù)算法明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院對(duì)一般財(cái)政行為制定具體實(shí)施辦法的權(quán)力，但中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的具體實(shí)施辦法，國(guó)務(wù)院并未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)行政法規(guī)，而是二次授權(quán)給財(cái)政部針對(duì)具體轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)另行制定針對(duì)性的部門(mén)規(guī)章。1995年，財(cái)政部制定《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》，隨后又根據(jù)一些具體事項(xiàng)制定了部門(mén)規(guī)章。

河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院教授譚波在其著作《央地財(cái)權(quán)、事權(quán)匹配的憲法保障機(jī)制研究》一書(shū)中認(rèn)為，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方來(lái)說(shuō)是一種收益，對(duì)中央來(lái)說(shuō)實(shí)際上是一種權(quán)力，這種權(quán)力只是經(jīng)由財(cái)政部的規(guī)章來(lái)調(diào)控，等于以政府自身的抽象行為來(lái)調(diào)控自己的具體行為，以前者來(lái)證明后者的合法性，而這兩種行為都是同一系統(tǒng)的機(jī)關(guān)做出的，違反了“任何人不得為自己案件法官”的基本法律原理。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的缺失導(dǎo)致財(cái)政部權(quán)力過(guò)大，地方政府為了獲得更多資金，“跑部錢(qián)進(jìn)”的駐京辦應(yīng)運(yùn)而生，尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付之外的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，往往成為地方爭(zhēng)取中央支持的主要途徑。

云南省一位退休縣長(zhǎng)告訴界面新聞，上世紀(jì)90年代末，縣里規(guī)劃修建一條公路，他越過(guò)兩級(jí)找到財(cái)政部申請(qǐng)資金。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)一開(kāi)始表示困難，但他“一直賴(lài)著不走”，如此蹲守一個(gè)星期，最終獲得了一筆專(zhuān)項(xiàng)資金。此后，因縣里需要項(xiàng)目資金他又多次前往財(cái)政部爭(zhēng)取支持。

“跑部錢(qián)進(jìn)”現(xiàn)象長(zhǎng)期飽受詬病。2005年，時(shí)任國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華就語(yǔ)出驚人，“各省市區(qū)、地級(jí)市甚至縣都在北京設(shè)立辦事處，有的駐京辦實(shí)際的目的就是‘跑部錢(qián)進(jìn)’。每到歲末年初，也都成為駐京辦迎來(lái)送往、‘跑部錢(qián)進(jìn)’的黃金時(shí)段?！?/p>

李金華還強(qiáng)調(diào)，中央轉(zhuǎn)移支付中，一般轉(zhuǎn)移支付占的比例太少，大量是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，“可現(xiàn)在到底有多少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、有多少項(xiàng)目，在中國(guó)，沒(méi)有一個(gè)人搞得清楚。”

他透露，2005年，審計(jì)署對(duì)20個(gè)?。▍^(qū)、市）地方預(yù)算進(jìn)行抽查，中央預(yù)算編入地方預(yù)算的資金只有3444億元，約占中央實(shí)際轉(zhuǎn)移支付7733億元的44％，也就是說(shuō)中央轉(zhuǎn)移支付有一半以上沒(méi)有納入地方財(cái)政預(yù)算，脫離了人大的監(jiān)督，有的甚至脫離了政府的監(jiān)督。

公開(kāi)信息顯示，2006年專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)4411.58億元，共計(jì)213項(xiàng)，當(dāng)年一般性轉(zhuǎn)移支付為4731.97億元，兩者比例接近1比1，一般性轉(zhuǎn)移支付略高。到2008年，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金首次超過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付，并迅速擴(kuò)大。

在各方壓力之下，國(guó)務(wù)院提出要求，各地駐京辦必須在2010年6月20日前全部撤銷(xiāo)。當(dāng)時(shí)就有不少專(zhuān)家發(fā)表評(píng)論稱(chēng)，撤消駐京辦只能治標(biāo)不能治本，要想徹底根除“跑步錢(qián)進(jìn)”這種現(xiàn)象，首當(dāng)其沖是進(jìn)行深層次財(cái)稅變革。

從其后多年的審計(jì)報(bào)告來(lái)看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，尤其是專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)支付暴露的問(wèn)題依然不少。2015年度中央預(yù)算和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告顯示，當(dāng)年有6778億專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未及時(shí)落實(shí)，騙補(bǔ)現(xiàn)象頻發(fā)。如湖南省澧縣一家保險(xiǎn)公司與29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府串通，通過(guò)虛假投保、虛假報(bào)案、虛假理賠，在2013年至2015年騙取種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼4061.03萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)“返還”獲利1673.25萬(wàn)元。

立法之路盡顯坎坷

多位財(cái)稅領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V界面新聞，早在2000年左右，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法的呼聲就已經(jīng)出現(xiàn)，而財(cái)稅制度法治化也是學(xué)界過(guò)去長(zhǎng)期關(guān)注的重點(diǎn)。

2003年，十屆全國(guó)人大常委會(huì)將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法納入立法規(guī)劃，并于2004年7月組織起草工作，起草組由預(yù)算工作委員會(huì)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)組成，由北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文擔(dān)任組長(zhǎng)。隨后，起草組開(kāi)展了編印資料、調(diào)研論證、舉辦座談會(huì)和國(guó)際研討會(huì)等活動(dòng)，并擬定了草案大綱。

2006年，時(shí)任財(cái)政部預(yù)算司副司長(zhǎng)許宏才在一個(gè)公開(kāi)場(chǎng)合透露，財(cái)政部正在研究起草財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，將規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等財(cái)政基本問(wèn)題以法律形式固定下來(lái)。但全國(guó)人大預(yù)算委員會(huì)一位人士承認(rèn)，這部法律的制定難度很大，何時(shí)能起草完畢提交人大討論，還很難說(shuō)。

中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)系教授林江告訴界面新聞，轉(zhuǎn)移支付資金往往是以部門(mén)規(guī)章為指導(dǎo)進(jìn)行下?lián)?，本質(zhì)上是由政府部門(mén)決定的，積極的一面是效率高、具有靈活性，但同時(shí)也容易放大權(quán)力的“任性”，有可能產(chǎn)生預(yù)算權(quán)力尋租，降低資金的使用效率。

“如果有專(zhuān)門(mén)法律規(guī)制，政府部門(mén)在行使權(quán)力的時(shí)候，就會(huì)顧忌抵觸法律的后果?！绷纸赋?，但在某些政府部門(mén)看來(lái)，立法可能會(huì)束縛他們行使行政權(quán)力的自由，這導(dǎo)致部門(mén)內(nèi)部推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付立法的動(dòng)力不足。

2008年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)原副主任王大成向媒體透露，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法草案已經(jīng)完成，并已征求各單位的意見(jiàn)，就目前看有的細(xì)節(jié)方面，意見(jiàn)還不太一致，下一步需要繼續(xù)協(xié)調(diào)和完善。他還透露，財(cái)政部已經(jīng)制定了轉(zhuǎn)移支付相關(guān)暫行條例，初期將主要通過(guò)該條例進(jìn)行規(guī)范。

不過(guò)，不管是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法還是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條例，最終都沒(méi)有在2008年出臺(tái)，轉(zhuǎn)移支付法也沒(méi)有再列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃。劉劍文接受界面新聞采訪(fǎng)時(shí)表示，近年來(lái)他已很少對(duì)該項(xiàng)立法發(fā)表評(píng)論，只稱(chēng)“當(dāng)時(shí)（出臺(tái)）的條件還不成熟”，但他相信財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法未來(lái)仍有望制定。

2008年8月，劉劍文接受南風(fēng)窗采訪(fǎng)時(shí)曾談及轉(zhuǎn)移支付法“難產(chǎn)”的原因，一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付涉及面很大，政策性很強(qiáng)，在基礎(chǔ)制度建設(shè)方面不是很成熟。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付某種程度上也會(huì)涉及政治體制改革的問(wèn)題，涉及中央和地方的關(guān)系，特別是財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分，處理起來(lái)比較復(fù)雜。二是可能有關(guān)部門(mén)有不同的看法，認(rèn)為制定法律前先須制定行政法規(guī)，試行一段時(shí)間后再把成功的行政法規(guī)上升為法律。

“但是，制定法律有兩種路徑：一種選擇是先制定行政法規(guī)后制定法律，即將成熟的行政法規(guī)上升為法律；另一種選擇是如果現(xiàn)在方方面面條件都具備的話(huà)，完全可以直接制定一部法律，不一定先要制定行政法規(guī)，關(guān)鍵是社會(huì)的需要，條件成熟或相對(duì)成熟?！彼f(shuō)。

劉劍文回憶，參與起草工作時(shí)他提議，在國(guó)務(wù)院成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的委員會(huì)，對(duì)此其它一些部門(mén)可能會(huì)不贊成，因?yàn)橄拗屏似渌块T(mén)轉(zhuǎn)移支付的自由度。此外，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法后，國(guó)家轉(zhuǎn)移支付資金有多少，按照什么原則、方法、程序轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移這么多經(jīng)費(fèi)的合理性在哪里，這都要給立法機(jī)關(guān)一個(gè)說(shuō)法。有了立法機(jī)關(guān)的審查和監(jiān)督，行政部門(mén)就不能隨意地使用權(quán)力，“這是對(duì)部門(mén)限制權(quán)力，當(dāng)然部門(mén)是不樂(lè)意的?！?/p>

劉劍文的學(xué)生、中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)熊偉認(rèn)為，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法被列入十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，隨后5年雖無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，且十一屆全國(guó)人大常委立法規(guī)劃甚至將其剔除，并不代表財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法不重要，而是說(shuō)明其中困難很大，暫時(shí)難以解決。

法律“難產(chǎn)”根源何在？

2008年以后，學(xué)界雖不時(shí)有聲音呼吁出臺(tái)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，但聲音減弱。直到2013年，有關(guān)財(cái)稅制度改革的議題再次引發(fā)關(guān)注。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，必須完善立法、明確事權(quán)、建立現(xiàn)代財(cái)政制度，這是未來(lái)一段時(shí)期財(cái)政體制改革的方向。后來(lái)配套出臺(tái)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出到2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉當(dāng)時(shí)表示，財(cái)稅體制改革有三方面的主要任務(wù)，即預(yù)算改革、稅制改革、中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，“要落實(shí)稅收法定原則，今后稅收條例要逐步改為立法”。

北京微觀(guān)治庫(kù)創(chuàng)始人、武漢大學(xué)財(cái)稅與法律研究中心客座研究員唐大杰向界面新聞介紹，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的本質(zhì)是中央財(cái)政收入的二次分配，要將這一分配通過(guò)立法穩(wěn)定下來(lái)的前提是，需做到事權(quán)和支出責(zé)任的匹配，即“中央該做什么，收多少錢(qián)？地方該做什么？收多少錢(qián)？”，也就是黨的十八屆三中全會(huì)提出的“明確事權(quán)” ，而這需要憲法級(jí)別的法律予以明確。

唐大杰指出，在中國(guó)，稅收如何使用，中央和地方財(cái)政事權(quán)如何劃分，背后是集權(quán)與分權(quán)的平衡問(wèn)題。過(guò)度分權(quán)會(huì)導(dǎo)致中央權(quán)威減弱，過(guò)度集權(quán)又會(huì)增加中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，束縛地方的活力。

而在實(shí)務(wù)層面，由于各地區(qū)間發(fā)展不平衡，“問(wèn)題堆積、疊加”，也很難找到一個(gè)令各方都滿(mǎn)意的劃分事權(quán)的框架，因而對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范，多以行政慣性與“央地博弈”展開(kāi)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華也認(rèn)為，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任確定是制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的先決條件，目前中央和地方的事權(quán)劃分雖然在一些部門(mén)規(guī)章中有規(guī)定，但“是不是合理，是不是科學(xué)，能否經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)？”他向界面新聞強(qiáng)調(diào)，目前仍需要觀(guān)察一段時(shí)間。

2014年8月預(yù)算法修改時(shí)，劉劍文撰文指出，考慮到中國(guó)憲法對(duì)財(cái)稅問(wèn)題關(guān)照不足，應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)將財(cái)政法定原則、稅收法定原則以及中央與地方間財(cái)政關(guān)系等寫(xiě)進(jìn)憲法，為財(cái)稅立法和財(cái)稅改革打牢憲法基礎(chǔ)。他指出，在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，中國(guó)的財(cái)稅法治建設(shè)未能得到充分重視，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于財(cái)稅改革的進(jìn)度，“立法阻礙改革”的觀(guān)點(diǎn)一度占據(jù)主流話(huà)語(yǔ)。許多政策均采取了改革先行、立法脫節(jié)，行政主導(dǎo)、人大缺位的作法。導(dǎo)致這一系列財(cái)稅改革的正當(dāng)性和合法性頗受質(zhì)疑，改革陷入部門(mén)利益化。

劉劍文對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的出臺(tái)仍抱有信心。他認(rèn)為，預(yù)算法修改釋放出轉(zhuǎn)移支付制度改革的重要信號(hào)?！靶薷暮蟮念A(yù)算法首次明確了轉(zhuǎn)移支付的法律地位，為未來(lái)制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法打下基礎(chǔ)。”劉劍文說(shuō)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金管理一直缺少法律規(guī)范，近年來(lái)一系列套取、挪用資金違規(guī)現(xiàn)象與制度不健全有直接關(guān)系。

2015年2月，國(guó)務(wù)院對(duì)外公布《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》，明確了一般性轉(zhuǎn)移支付的主體地位，并提出要大幅增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，占比逐步提高到60％以上。效果不明顯以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，將逐步整合，清理或退出。

劉劍文再次撰文指出，基本財(cái)政制度設(shè)計(jì)應(yīng)以立法形式確立，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度涉及法律關(guān)系的主體定位、權(quán)責(zé)配置、申請(qǐng)和撥付程序等諸多重要問(wèn)題，遠(yuǎn)非預(yù)算法的數(shù)個(gè)條文和出臺(tái)一個(gè)意見(jiàn)所能承載的。因此，應(yīng)該盡快同步啟動(dòng)財(cái)政收支劃分法和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的制定，確保財(cái)稅體制改革可在法治的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)。

探索先行制定轉(zhuǎn)移支付條例

針對(duì)此次《報(bào)告》對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)做出的安排，汪德華認(rèn)為，該《報(bào)告》最迫切的目標(biāo)應(yīng)該是推動(dòng)修改預(yù)算法，完善轉(zhuǎn)移支付法律制度，乃至制定轉(zhuǎn)移支付條例或法律，將是未來(lái)努力的方向。

汪德華提到，預(yù)算法確定的轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但改革中針對(duì)一些中央和地方共同事權(quán)項(xiàng)目，新增了共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，該項(xiàng)暫時(shí)作為一般性轉(zhuǎn)移支付的子項(xiàng)列出，未來(lái)正如財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆所言，會(huì)將共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付單獨(dú)作為一類(lèi)管理，因此需要對(duì)預(yù)算法進(jìn)行修改，以使法律與實(shí)際相一致。

他表示，對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重，按照中央改革精神，未來(lái)應(yīng)該逐漸增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但具體調(diào)整怎樣的比例最合適，目前理論界和實(shí)踐中也沒(méi)有共識(shí)。未來(lái)將共同事項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付單列出來(lái)后，三項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重如何安排，仍需要摸索。

對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法滯后的原因，汪德華表示，立法是某項(xiàng)改革進(jìn)行到一定階段，形成穩(wěn)定共識(shí)的結(jié)果。但中國(guó)在財(cái)政制度改革過(guò)程中，不同時(shí)期存在的問(wèn)題不同，別的國(guó)家因國(guó)情不同也無(wú)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，目前許多重要問(wèn)題仍在摸索，現(xiàn)階段不適合出臺(tái)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法。即便過(guò)去有過(guò)立法的努力，暫時(shí)未能實(shí)現(xiàn)也屬正常。

林江還提到，從款項(xiàng)來(lái)源看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付，目前這兩類(lèi)在現(xiàn)實(shí)中都存在彈性、模糊的操作空間，很難通過(guò)立法予以穩(wěn)定、明確，這也是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法長(zhǎng)期難產(chǎn)的原因。

他舉例說(shuō)，按照義務(wù)教育法的立法原則，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任應(yīng)該是中央財(cái)政，但在東部和南部發(fā)達(dá)省份，實(shí)際上由地方財(cái)政承擔(dān)。此外同一個(gè)省份的發(fā)展情況也不均衡，在廣東，雖然珠三角地區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，然而在粵西和粵東北，仍有一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，如果相關(guān)地方向中央就基礎(chǔ)教育支出項(xiàng)目申請(qǐng)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移支付卻大概率被拒絕，而西部省份如果整體被認(rèn)為屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，包括基礎(chǔ)教育支出在內(nèi)的財(cái)政支出項(xiàng)目大概率會(huì)成功爭(zhēng)取到中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，在縱向轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題上有可能引發(fā)了新的不平衡。這種情況下，地方財(cái)政部門(mén)往往沒(méi)有更多話(huà)語(yǔ)權(quán)。

近年來(lái)，一些地方政府間因?yàn)榄h(huán)保、扶貧等事務(wù)開(kāi)展合作，享受優(yōu)質(zhì)環(huán)境的地方會(huì)給予為保護(hù)環(huán)境承擔(dān)代價(jià)的地方一些資金，或發(fā)達(dá)的地方支援落后的地方建設(shè)。林江指出，這本質(zhì)上是一種橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。目前，這類(lèi)轉(zhuǎn)移支付都是以協(xié)商、互惠的形式探索進(jìn)行，很難通過(guò)立法使其保持穩(wěn)定性。但如果對(duì)轉(zhuǎn)移支付立法，就不能忽略這類(lèi)操作模式。

林江指出，按照財(cái)政制度改革的方向，未來(lái)趨勢(shì)是增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的應(yīng)有之義。但中國(guó)的區(qū)域發(fā)展存在差異，一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例如何劃分，“整齊劃一也未必是個(gè)辦法，沒(méi)有哪個(gè)官員，哪個(gè)專(zhuān)家，能說(shuō)清楚。”

此外，一般性轉(zhuǎn)移支付可預(yù)期，每年都會(huì)納入人大監(jiān)督，而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的隨意性較大，歷來(lái)是地方“跑部進(jìn)錢(qián)”的主要途徑，這部分資金容易逃避人大的監(jiān)督。如果對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目如何設(shè)立、退出等問(wèn)題，不僅面臨操作層面的困難，也容易面臨利益相關(guān)人員和部門(mén)的阻力。

值得注意的是，2019年，財(cái)政部在答復(fù)全國(guó)人大代表葉贊平提出的“關(guān)于制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的建議”時(shí)表示，近年來(lái)，針對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐管理中存在的問(wèn)題，財(cái)政部也正在積極開(kāi)展財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革，如果倉(cāng)促立法難度較大、時(shí)間較長(zhǎng)、認(rèn)識(shí)難以統(tǒng)一，效果也未必好。探索制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條例的方式，難度相對(duì)較小，可操作性也更強(qiáng)，目前財(cái)政部正在對(duì)制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條例進(jìn)行研究，擬將該條例列入下一年度財(cái)政部的立法工作計(jì)劃，積極推動(dòng)立法工作。

界面新聞梳理財(cái)政部近5年來(lái)公布的立法工作安排，只有2020年和2021年提到轉(zhuǎn)移支付相關(guān)工作，其表述均為對(duì)“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等領(lǐng)域開(kāi)展立法研究”。

汪德華表示，這些年財(cái)政制度改革也積累了一定經(jīng)驗(yàn)，在立法時(shí)機(jī)尚不成熟的條件下，由國(guó)務(wù)院制定轉(zhuǎn)移支付條例是可行的路徑，但條例的質(zhì)量和效果才是問(wèn)題的關(guān)鍵。